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Commissione IV
16.
Mercoledì 15 settembre 2010
INDICE
COMMISSIONE IV
DIFESA
Pag. 2
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE EDMONDO CIRIELLI
Sulla pubblicità dei lavori.
Esame del documento conclusivo.
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Mercoledì 15 settembre 2010
Sulla pubblicità dei lavori:
Cirielli Edmondo, Presidente ... 2
INDAGINE CONOSCITIVA SULL'ACQUISIZIONE DEI SISTEMI D'ARMA, DELLE OPERE E DEI MEZZI DIRETTAMENTE DESTINATI ALLA DIFESA NAZIONALE, A VENTI ANNI DALL'ENTRATA IN VIGORE DELLA LEGGE 4 OTTOBRE 1988, N. 436
Esame del documento conclusivo:
Cirielli Edmondo, Presidente ... 2
ALLEGATO: Proposta di documento conclusivo ... 8
Sigle dei gruppi parlamentari: Popolo della Libertà: PdL; Partito Democratico: PD; Lega Nord Padania: LNP; Unione di Centro: UdC; Futuro e Libertà per l’Italia: FLI; Italia dei Valori: IdV; Misto: Misto; Misto-Alleanza per l’Italia: Misto-ApI; Misto-Noi Sud Libertà e Autonomia-Partito Liberale Italiano: Misto-Noi Sud LA-PLI; Misto-Movimento per le Autonomie-Alleati per il Sud: Misto-MpA-Sud; Misto-Liberal Democratici-MAIE: Misto-LD-MAIE; Misto-Minoranze linguistiche: Misto-Min.ling.; Misto-Repubblicani, Regionalisti, Popolari: Misto-RRP.
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DIFESA
Resoconto stenografico
INDAGINE CONOSCITIVA
Seduta di mercoledì 15 settembre 2010
La seduta comincia alle 14,05.
(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).
PRESIDENTE. Avverto che, se non vi sono obiezioni, la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso.
(Così rimane stabilito).
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'esame del documento conclusivo dell'indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale, a venti anni dall'entrata in vigore della legge 4 ottobre 1988, n. 436.
Con la presentazione del documento in esame si avvia a conclusione l'indagine conoscitiva in oggetto iniziata ormai quasi due anni or sono, il 15 ottobre 2008.
Si è trattato di una indagine assai complessa che ha preso le mosse dall'esigenza di assicurare un adeguato controllo parlamentare sul corretto ed efficiente utilizzo delle risorse destinate al finanziamento dei programmi di armamento, in considerazione del carattere di investimento strategico che tali programmi rivestono per la difesa nazionale e per lo sviluppo tecnologico e produttivo del nostro paese.
Nel corso dell'indagine sono state svolte 15 audizioni di esponenti delle istituzioni, del mondo imprenditoriale, degli apparati amministrativi coinvolti sia a livello nazionale che europeo, nonché di istituti di ricerca.
Il documento conclusivo, che riassume questo complesso lavoro, (vedi allegato) è articolato in sei paragrafi in cui sono illustrati, rispettivamente, i seguenti argomenti principali: il quadro normativo e organizzativo del Ministero della difesa; i finanziamenti erogati dal Ministero dello sviluppo economico; il quadro finanziario; i controlli sui programmi di armamento (disciplina vigente e procedura parlamentare); l'evoluzione del contesto europeo; le industrie della difesa.
Al termine di ciascun argomento sono state svolte alcune considerazioni conclusive volte a prospettare spunti di riflessione in merito alle questioni di maggiore problematicità.
Alla fine del documento, tutti questi spunti di riflessione sono stati riepilogati in una cornice unitaria sotto il titolo «conclusioni».
Nella seduta odierna, quindi, mi limiterò ad evidenziare tali conclusioni, invitando comunque i componenti della Commissione ad una lettura analitica del documento testé distribuito, che sarà esaminato nelle prossime sedute.
Ciò premesso, rilevo innanzitutto che gli elementi emersi nel corso dell'indagine conoscitiva convergono su un dato e cioè che nel breve e nel medio periodo la difesa dovrà provvedere al procurement militare attraverso risorse che, a causa della crisi
economica internazionale, appaiono sempre più limitate. Si tratta, ovviamente, di un problema che non riguarda solo l'Italia, ma che si pone a livello internazionale.
In ambito europeo, si sta cercando di affrontare la situazione attraverso numerosi interventi di razionalizzazione del settore che, dal lato dell'offerta, mirano all'integrazione e all'apertura ad una maggiore concorrenza dei mercati nazionali e dal lato della domanda sono volti allo sviluppo della cooperazione, all'armonizzazione dei requisiti e delle tecnologie disponibili.
Sul primo versante si collocano le due recenti direttive relative, rispettivamente, agli appalti pubblici nei settori della difesa e della sicurezza e alla semplificazione delle modalità e delle condizioni dei trasferimenti all'interno delle Comunità di prodotti destinati alla difesa, nonché la modifica all'articolo 16 dell'Accordo quadro che riguarda la cosiddetta «licenza per componenti». Sul secondo versante, invece, possono essere sostanzialmente poste l'istituzione dell'Organisation Conjointe de Coopération en matière d'Armement (OCCAR) e dell'Agenzia europea della difesa.
Si tratta di iniziative da cui si attendono benefici in termini di riduzione dei costi e che non solo necessitano di essere recepite tempestivamente nell'ordinamento nazionale, ma richiedono comportamenti conseguenti sia da parte delle imprese private sia da parte del committente pubblico.
Nel corso dell'indagine è infatti emerso che le imprese nazionali si troveranno sempre più esposte alla competizione internazionale e dovranno poter contare su interventi pubblici che consentano di porle su un piano di parità rispetto alle concorrenti straniere, salvaguardando le eccellenze nazionali. In particolare, è stata sottolineata l'esigenza che l'Italia si ponga sempre più come parte attiva nello sviluppare relazioni con altri governi, in ambito sia europeo sia atlantico, al fine di promuovere efficacemente i prodotti di eccellenza nazionale, sviluppare nuovi prodotti e sistemi in collaborazione con partner internazionali. In questa prospettiva, è stata sottolineata la necessità sia di incrementare le risorse destinate alla ricerca, che appaiono sensibilmente inferiori a quelle investite dai principali partner europei, sia di assicurare maggiore puntualità nell'erogazione delle risorse,
posto che eventuali ritardi penalizzano soprattutto le piccole e medie imprese che hanno minori possibilità di accedere al credito. Al fine di liberare risorse da destinare a tali finalità, potrebbe risultare vincente una strategia che miri a razionalizzare l'utilizzo delle risorse destinate alla logistica e alla manutenzione dei sistemi di armamento. Ciò potrebbe essere realizzato sia accentrandone la responsabilità sul Capo di stato maggiore della difesa, superando problemi di separazione che, a causa di alcune rigidità della normativa vigente, ancora si riscontrano tra le diverse Forze armate, sia affidandone la gestione alle imprese produttrici, che potrebbero contare sulla realizzazione di economie di scala e sull'esperienza che deriva dalla conoscenza diretta dei sistemi di armamento.
La centralità del tema delle risorse destinate ai sistemi d'armamento è dimostrata dalla sempre maggiore attenzione che in ambito europeo viene riconosciuta al problema dell'individuazione di adeguati criteri di contabilizzazione delle spese per armamenti. La decisione assunta da Eurostat nel 2006 dopo accesi dibattiti, approfondimenti e consultazioni, in merito al trattamento delle spese militari oggetto di contratti pluriennali, che sostanzialmente prescrive l'imputazione dell'onere in bilancio non già al momento del pagamento, ma all'atto della consegna del bene, imporrà giocoforza un maggiore coordinamento da parte delle amministrazioni interessate non solo ai fini di una corretta registrazione contabile della spesa, ma anche in vista di una minimizzazione dell'impatto della stessa sul bilancio annuale. Va quindi valutata molto positivamente la convenzione stipulata nel 2007 tra stato maggiore della difesa e la Ragioneria generale dello Stato
per lo scambio di informazioni e dati sulle spese
militari. Si tratta, per altro, solo di un primo passo che si auspica conduca, nel prossimo futuro, alla definizione di opportune procedure che, ferma restando la necessità di rispondere tempestivamente alle esigenze operative, consentano, ove possibile, di modulare le consegne in vista di una oculata ripartizione della spesa sui bilanci annuali. In particolare, sfruttando una possibilità già contemplata dalla decisione Eurostat del 2006, i programmi di spesa della difesa, a tal fine, potrebbero essere articolati in diversi moduli di consegna.
Tali misure, tuttavia, sebbene utili sotto il profilo finanziario, non consentono di dare una risposta esaustiva al principale elemento di criticità della pianificazione generale e del connesso processo di acquisizione delle capacità operative, che è stato rilevato nel corso dell'indagine conoscitiva, ossia quello dell'incertezza delle disponibilità finanziarie nel medio e nel lungo termine, insita nella modalità di predisposizione del bilancio della difesa che avviene con le medesime regole vigenti per tutti i dicasteri e che, quindi, è legato a decisioni e scelte effettuate sostanzialmente nella contingenza dell'anno finanziario di riferimento.
Tali decisioni, ovviamente, si riflettono anche sui programmi di armamento, posto che tali programmi, in quanto finanziati in gran parte attraverso gli ordinari stanziamenti di bilancio del Ministero della difesa, subiscono all'atto della costruzione del bilancio lo stesso trattamento delle altre voci di spesa.
La nozione di ordinario stanziamento infatti non è di per sé idonea ad assicurare la stabilità nel tempo delle risorse destinate ai programmi di armamento, in quanto essa non ha mai trovato una puntuale definizione normativa a causa della difficoltà di collegarla a parametri obiettivi.
Tale difficoltà risulta oggi ancora più evidente ove si consideri che la legge n. 196 del 2009, recante la nuova disciplina contabile, all'articolo 23, sembra implicitamente escludere la possibilità di collegare tale nozione al parametro forse più obiettivo utilizzato in via di prassi nel passato, ossia quello della spesa storica.
La nozione di ordinario stanziamento, quindi, in mancanza di un adeguato coordinamento tra il Ministero dell'economia e delle finanze, che predispone le eventuali misure di contenimento della spesa, e il Ministero della difesa, responsabile della programmazione di settore, si è quindi rivelata del tutto inidonea a preservare le risorse da misure di riduzione trasversale degli stanziamenti di bilancio, anche nel caso in cui tali misure risultino suscettibili di incidere su impegni internazionali già assunti, come avvenuto, ad esempio, in occasione della manovra finanziaria per l'anno 2006. Per evitare tali inconvenienti, si potrebbe rendere la programmazione finanziaria più stringente, senza tuttavia escludere quei margini di flessibilità normalmente necessari a piani di investimento che si protraggono per numerosi anni. Un simile obiettivo potrebbe essere realizzato attraverso quegli strumenti previsti dalla vigente disciplina contabile che
consentono alla legge finanziaria - divenuta ora legge di stabilità - di riprogrammare talune autorizzazioni di spesa in funzione delle effettive esigenze. Tale soluzione, che implicherebbe innanzitutto il trasferimento degli stanziamenti di bilancio in materia di armamenti nell'alveo della legislazione sostanziale di spesa, avrebbe il pregio di mantenere fermi i vincoli finanziari derivanti dal plafond delle risorse stanziate, rendendo però del tutto trasparenti le eventuali rimodulazioni operate nel corso degli anni dalla stessa legge di stabilità, opportunamente illustrate da un'apposita relazione tecnica, che potrebbe recare una proiezione delle risorse programmate anche per un congruo periodo successivo al triennio.
I problemi di coordinamento tra amministrazioni competenti si accentuano ove si consideri che una parte non trascurabile delle risorse destinate ai programmi di armamento è iscritta nello stato di previsione della spesa del Ministero dello sviluppo economico in quanto finalizzata alla valorizzazione e alla promozione
dei settori produttivi a più elevato contenuto tecnologico, compreso appunto quello della difesa.
Alla luce di tali difficoltà, dovrebbero essere introdotte più stringenti modalità di coordinamento tra le diverse amministrazioni, valorizzando adeguatamente l'esperienza maturata nei rapporti tra Ministero della difesa e Ministero dello sviluppo economico, nonché quanto previsto dall'articolo 1, comma 896, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), riguardo al coinvolgimento del Ministero dell'economia e delle finanze nelle procedure di assunzione di spesa nei programmi derivati da accordi internazionali.
In questa prospettiva, dovrebbe essere attentamente considerata la possibilità di facilitare il dialogo tra le diverse amministrazioni fin dai primi atti di programmazione, attraverso la predisposizione da parte del Ministero della difesa di un rolling document, ossia di un documento di programmazione pluriennale da aggiornare di anno in anno, che dovrebbe tenere conto anche degli specifici contributi resi dal Ministero dello sviluppo economico e dal Ministero dell'economia e delle finanze, per quanto riguarda, rispettivamente, le risorse destinate alla ricerca e il quadro complessivo delle risorse disponibili. A tal fine, considerata la rilevanza che la spesa per armamenti riveste per la difesa nazionale, andrebbe valutata l'opportunità di stabilire che tale documento nonché le deliberazioni del Governo che dispongono variazioni delle risorse destinate ai programmi di armamento siano sottoposte all'esame del Consiglio supremo di difesa - nella
sua qualità di organo di alta consulenza e informazione del Presidente della Repubblica - in modo da assicurare una sede qualificata di riflessione, fin dal momento della loro impostazione, sulle conseguenze di tali misure sulla difesa nazionale.
In particolare, il documento dovrebbe uniformare le diverse informazioni - aggiornate sulla base dell'evoluzione della situazione sia gestionale sia programmatica - esponendo in un contesto unitario e dinamico il quadro strategico, i programmi di armamento in corso, quelli da avviare e le risorse disponibili e potrebbe essere trasmesso alle competenti Commissioni parlamentari con congruo anticipo rispetto all'apertura della sessione di bilancio.
Si tratterebbe, infatti, di un documento prezioso dal punto di vista del controllo parlamentare considerato che, al momento, tale controllo si manifesta esclusivamente attraverso l'espressione sui singoli programmi di armamento e non anche sul quadro complessivo della programmazione.
Non si è infatti rivelato uno strumento adeguato a tal fine la nota integrativa che correda lo stato di previsione della spesa del Ministero della difesa il cui esame parlamentare risulta assorbito all'interno della più ampia procedura di esame dei documenti di finanza pubblica che ha ad oggetto non solo il citato stato di previsione, ma anche il disegno di legge finanziaria che quasi inevitabilmente finisce per catalizzare la discussione.
La presentazione al Parlamento di un autonomo documento di programmazione consentirebbe alle competenti Commissioni di aprire una discussione su questo specifico argomento che potrebbe sfociare anche nell'adozione di atti di indirizzo al Governo sulle linee strategiche della programmazione. Al tempo stesso ciò darebbe modo di collocare i singoli programmi su cui sarà espresso il parere da parte delle medesime Commissioni in una cornice unitaria, collegandoli a chiari indirizzi strategici.
Sempre sul fronte parlamentare, dovrebbero essere risolte le numerose questioni ancora aperte che rendono il controllo svolto dalle Commissioni competenti non pienamente soddisfacente.
In primo luogo, dovrebbe essere definito in modo esaustivo il novero dei programmi oggetto del controllo parlamentare, includendo in esso tutti i programmi di armamento a prescindere dalla loro forma di finanziamento, a valere o meno sugli ordinari stanziamenti del Ministero della difesa, compresi quelli destinati al mantenimento delle dotazioni o al ripianamento
delle scorte, in ordine ai quali il Parlamento, in presenza di uno scenario mutato rispetto al passato, potrebbe svolgere nel tempo una diversa valutazione in termini di priorità e di opportunità.
In secondo luogo, in sede di controllo, dovrebbero essere maggiormente approfonditi i profili finanziari dei programmi di armamento sui quali le Commissioni competenti sono chiamate ad esprimere il proprio parere, in quanto, come detto, il finanziamento di tali programmi a valere sugli stanziamenti ordinari di bilancio non risulta di per sé garanzia sufficiente ad assicurarne nel tempo la copertura finanziaria. A tal fine, dovrebbe essere valutata l'opportunità, da un lato, di assegnare tali programmi anche alla Commissione bilancio, affinché essa possa esprimersi sui profili di carattere finanziario, dall'altro, di prevedere una sospensione dei termini per l'espressione dei pareri nelle more della sessione di bilancio, allorquando il quadro finanziario per il nuovo triennio non è ancora ben definito.
In terzo luogo, non è stata ancora prevista alcuna procedura di controllo sistematico dell'attuazione dei programmi di armamento su cui le Commissioni parlamentari si sono già pronunciate. Si tratta di una lacuna non trascurabile che si va ad aggiungere alla mancata previsione normativa di un obbligo per il Governo di comunicare alle Commissioni parlamentari competenti, analogamente a quanto avviene in altri ordinamenti, eventuali sensibili superamenti dei limiti di spesa originariamente previsti, ovvero differimenti o rinunce a programmi sui quali le Commissioni hanno già espresso il loro parere.
Proprio al fine di colmare tali lacune, si potrebbe valutare l'opportunità di istituire all'interno della Commissione difesa un Comitato permanente simile a quello che fu costituito dalla IV Commissione della Camera dei deputati nella X Legislatura, il 31 gennaio 1989, in sede di prima attuazione della legge Giacchè, aggiornandone adeguatamente le funzioni.
A tale Comitato potrebbe essere affidato non solo il compito di provvedere alla fase istruttoria, preliminare alla deliberazione del parere sui singoli programmi di armamento da parte della Commissione, ma anche quello di monitorare lo stato dei programmi già deliberati ai fini della presentazione di una relazione periodica alla Commissione.
Così facendo, infatti, non solo si riuscirebbe ad avere una visione complessiva e dinamica dei programmi in corso, ma si disporrebbe, all'interno di una sede particolarmente qualificata, di elementi istruttori dettagliati sull'evoluzione di ciascun programma. Ciò risulterebbe di particolare rilievo sia ai fini dell'esame del citato documento riassuntivo sia in relazione al controllo sui programmi più complessi che, essendo realizzati in più fasi e richiedendo una pronuncia parlamentare sull'avvio di ciascuna di esse, necessitano di una conoscenza approfondita sul loro stato di attuazione.
Infine, andrebbe affrontato il tema del carattere vincolante o meno del parere espresso dalle Commissioni parlamentari competenti. In proposito, al di là dei problemi pratici a cui darebbe luogo l'attribuzione del carattere vincolante al parere parlamentare - a causa della difficoltà di rendere convergenti i pareri espressi dalle due Camere in mancanza di un meccanismo di navette - si rileva che, in tal modo, si finirebbe per introdurre una forma di codecisione Governo-Parlamento non prevista dalla Carta costituzionale.
Una soluzione sicuramente meno problematica, anche perché già ampiamente sperimentata in altre occasioni, potrebbe essere invece quella di prevedere un obbligo per il Governo di tornare nuovamente davanti alle Commissioni, qualora non intendesse recepire il parere da esse reso, spiegandone le ragioni, fermo restando che, in tale caso, a conclusione del nuovo passaggio parlamentare il programma potrebbe essere comunque adottato dal Governo.
Si tratta, come è evidente, di una pluralità di interventi, coerente con la complessità e l'ampiezza dei profili legati all'acquisizione dei programmi di armamento,
che richiederebbero una complessiva «risistemazione» della disciplina vigente. Non di meno, per altro, alcuni interventi, soprattutto quelli relativi al controllo parlamentare e ai rapporti Governo-Parlamento, quali ad esempio la periodica presentazione da parte del Governo di un complessivo documento di programmazione, potrebbero essere realizzati, in mancanza di sostanziali impedimenti derivanti dalla legislazione vigente, anche attraverso l'adozione di atti di indirizzo che impegnino il Governo a darvi seguito.
Ringrazio i deputati presenti per l'attenzione e, se nessuno chiede di intervenire, rinvio il seguito dell'esame del documento conclusivo ad altra seduta.
La seduta termina alle 14,20.
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