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Temi dell'attività Parlamentare

Giustizia amministrativa
Nel settore della giustizia amministrativa la XVI legislatura si è caratterizzata per l'emanazione del Codice del processo amministrativo (D.lgs. 104/2010) e per le successive modifiche al Codice apportate da due decreti legislativi integrativi e correttivi (D.lgs. 195/2011 e D.lgs. 160/2012). Merita di essere segnalata, inoltre, la disciplina dell'azione collettiva degli utenti nei confronti della pubblica amministrazione (D.lgs. 198/2009) e, più in generale, la previsione di un rilevante aumento del contributo unificato anche nei processi amministrativi.
Il Codice del processo amministrativo
La delega e l'esame parlamentare dello schema di decreto

Il Codice del processo amministrativo, approvato dal decreto legislativo 104/2010, è entrato in vigore il 16 settembre 2010 e rappresenta l'attuazione data dal Governo alla delega contenuta nell'art. 44 della legge 69/2009. In particolare, la legge n. 69 delegava il Governo al riassetto della disciplina del processo amministrativo con le finalità di:

  • snellimento e razionalizzazione del procedimento;
  • adeguamento della disciplina del processo davanti ai TAR e al Consiglio di Stato alla giurisprudenza costituzionale e delle giurisdizioni superiori;
  • coordinamento di tale disciplina con quella del processo civile (sul quale in modo tanto rilevante era intervenuta la stessa legge delega).

Sullo schema di decreto legislativo (A.G. 212), la Commissione giustizia della Camera aveva espresso un parere nella seduta del 16 giugno; anche la Commissione affari costituzionali aveva esaminato il Codice, deliberando specifici rilievi nella medesima data.

I principali contenuti del Codice

Il Codice ha, da un lato, una finalità di semplificazione normativa, attraverso l’inserimento in un unico testo di disposizioni, anche risalenti, sparse in una pluralità di fonti; dall’altro una funzione di sistemazione complessiva della materia anche mediante interventi di natura innovativa. Esso fa propri i principi generali del codice di procedura civile e, nei casi in cui il processo amministrativo presenta peculiarità specifiche, detta regole autonome.

Il Codice reca significative novità, in primo luogo, in materia di giurisdizione, operando un ampliamento delle materie di giurisdizione esclusiva (nelle quali il giudice amministrativo conosce anche di diritti soggettivi) e, viceversa, un ridimensionamento delle materie attribuite alla giurisdizione di merito (nell’ambito della quale il giudice amministrativo può sostituirsi all’amministrazione, eventualmente nominando un commissario ad acta). In materia di competenza, il provvedimento amplia i casi di competenza inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma e attribuisce invece al TAR Lombardia, sede di Milano, le controversie relative ai poteri esercitati dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas.

Il codice disciplina espressamente le azioni esercitabili innanzi al giudice amministrativo. Accanto all'azione di condanna, all’azione di annullamento e all’azione avverso il silenzio, in recepimento di una condizione contenuta nel parere della Commissione giustizia, esso introduce l'azione volta all'accertamento della nullità, da proporre entro il termine di decadenza di centottanta giorni. Con riferimento all’azione diretta ad ottenere il risarcimento del danno, disciplinata nell'ambito dell'azione di condanna, il Codice si colloca in una posizione intermedia nel contrasto tra giurisprudenza amministrativa e ordinaria in ordine alla sussistenza della cd. pregiudiziale amministrativa (ovvero il necessario previo annullamento della determinazione amministrativa per potere invocare il risarcimento del danno), prevedendo la proponibilità di tale azione anche in via autonoma, ma solo entro limiti determinati (anche temporali) ed esclusivamente nei casi di giurisdizione esclusiva.

Nella disciplina del processo amministrativo di primo grado, oltre ad una riduzione dei termini processuali, il codice reca una sistemazione organica e innovativa della disciplina della tutela cautelare. In particolare, la richiesta di fissazione dell’udienza di merito diventa condizione di procedibilità dell’azione cautelare e viene introdotta la tutela cautelare ante-causam, attivabile già prima della proposizione del ricorso principale, nei casi di eccezionale gravità ed urgenza tali da non consentire la dilazione fino alla data della camera di consiglio.

In materia di impugnazioni, il codice interviene sui termini per impugnare, estende taluni istituti previsti per l’appello nell’ambito del processo civile al processo amministrativo (recependo anche indicazioni della giurisprudenza) e introduce, in attuazione di una sentenza della Corte costituzionale, il rimedio dell’opposizione di terzo.

Il codice procede poi al riordino dei riti speciali, mediante l’eliminazione di quelli ritenuti superflui o comunque desueti e riportando nell’ambito del Codice i riti speciali mantenuti (in particolare in materia di accesso ai documenti amministrativi, avverso il silenzio della PA e procedimento ingiuntivo).

In materia di contenzioso elettorale per le elezioni amministrative, regionali ed europee, viene per la prima volta disciplinata la tutela giurisdizionale anticipata, ossia la possibilità di ricorrere immediatamente, senza attendere l’esito delle elezioni, avverso i provvedimenti del procedimento elettorale preparatorio. Tale tutela è limitata agli atti di esclusione di liste o candidati nelle elezioni amministrative e regionali. Contro tutti gli altri atti del procedimento elettorale successivi all’emanazione dei comizi elettorali è ammesso ricorso solo unitamente all’impugnazione dell’atto di proclamazione degli eletti.

Si modifica inoltre l’ambito di applicazione del rito abbreviato di cui al vigente articolo 23-bis della legge TAR mentre nelle controversie relative agli appalti pubblici viene sostanzialmente inglobata nel Codice la disciplina contenuta nel decreto di recepimento della cd. direttiva ricorsi (D.Lgs. 53/2010), con alcune modifiche che incidono sui termini processuali.

Nell’ambito delle Norme transitorie, il legislatore delegato inserisce una specifica disposizione diretta all’eliminazione dell’arretrato, riferita ai ricorsi pendenti da oltre cinque anni, per i quali non sia stata ancora fissata l’udienza di discussione: si prevede la perenzione dei ricorsi in mancanza di presentazione di una nuova istanza di fissazione dell’udienza entro 180 giorni dall’entrata in vigore del codice. In materia di processo amministrativo telematico, infine, le Norme di attuazione rinviano ad un apposito decreto per la definizione delle relative regole tecnico-operative.

Il Codice del processo amministrativo è entrato in vigore il 16 settembre 2010.

Le prime integrazioni e correzioni

Alla fine di agosto 2011 il Governo ha presentato alle Camere uno schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al codice del processo amministrativo (A.G. 399). Su tale provvedimento, che intendeva apportare limitate modifiche al codice alla luce delle questioni emerse nella prima prassi applicativa, la Commissione giustizia ha reso un parere favorevole con condizioni e osservazioni nella seduta del 9 novembre 2011. Il Governo ha dunque emanato il decreto legislativo 195/2011.

Il 30 luglio 2012, un secondo schema di decreto correttivo del codice del processo amministrativo (AG 499) è stato presentato alle Camere per il parere. Su tale provvedimento, che interviene in particolare sul contenzioso elettorale adeguandosi alle indicazioni della Corte costituzionale, la Commissione Giustizia ha reso un parere con condizioni nella seduta del 12 settembre 2012. Il Governo ha dunque emanato il decreto legislativo 160/2012.

La class action amministrativa

In attuazione della delega contenuta nella legge 15/2009 (cd. legge Brunetta), il decreto legislativo 198/2009 ha introdotto nell'ordinamento un nuovo mezzo di tutela giurisdizionale attivabile innanzi al giudice amministrativo nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici che si discostano dagli standard qualitativi ed economici fissati, o che violano le norme preposte al loro operato; si tratta della tutela collettiva nei confronti della P.A., da non confondersi con la Azione di classe dei consumatori.

Il contributo unificato nel processo amministrativo

La legge di stabilità 2013 (legge 228/2012) ha aumentato l’importo del contributo unificato per l’accesso alla giustizia amministrativa. In particolare, come più ampiamente descritto nel dossier del Servizio studi di commento della legge, l’articolo 1, commi 25-29:

  • aumenta da 1.500 a 1.800 euro il contributo unificato dovuto per le controversie cui si applica il rito abbreviato disciplinato dal Codice del processo amministrativo;
  • sostituisce ai 4.000 euro, in precedenza previsti per tutte le controversie in tema di affidamento di pubblici lavori e di provvedimenti adottati dalle Autorità amministrative indipendenti, una disciplina del contributo unificato diversificata in ragione del valore della controversia (portando il contributo dal valore minimo di 2.000 euro a quello massimo di 6.000 euro). La disposizione specifica che nel processo amministrativo relativo alle controversie in tema di affidamento di pubblici lavori, per valore della lite si intende l'importo posto a base d'asta individuato dalle stazioni appaltanti negli atti di gara; nelle controversie relative all’irrogazione di sanzioni da parte delle Autorità amministrative indipendenti, invece, il valore della lite è rappresentato dalla somma richiesta a titolo di sanzione;
  • aumenta da 600 a 650 euro il contributo unificato dovuto in tutti i restanti casi, ivi compreso il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica;
  • aumenta della metà tutti gli importi del contributo unificato nel processo amministrativo per i giudizi di impugnazione;
  • destina il maggior gettito derivante dall’aumento di tali importi al Ministero dell’economia, che lo impiegherà per realizzare interventi urgenti in materia di giustizia amministrativa;
  • stabilisce, con norma transitoria, che i nuovi importi del contributo unificato si dovranno applicare ai ricorsi notificati successivamente alla data di entrata in vigore della legge di stabilità.