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Temi dell'attività Parlamentare

Accertamento e riscossione
Nel corso dalla XVI legislatura, gli interventi in materia di accertamento e riscossione dei tributi hanno mirato a molteplici obiettivi, tra cui la semplificazione degli adempimenti del contribuente, il coinvolgimento di enti territoriali nell'attività di accertamento e la lotta all'evasione fiscale. Tale ultimo scopo, in particolare, è stato perseguito in ragione della necessità di reperire risorse utili alla salvaguardia degli equilibri di finanza pubblica, alla luce della recente crisi del debito sovrano e, più in generale, della recente crisi economico-finanziaria.
Soggetti incaricati dell'attività di accertamento e riscossione

All’Agenzia delle entrate è stato affidato un ruolo centrale nel coordinamento del servizio di accertamento e riscossione, anche attraverso l’ottimizzazione delle risorse e la collaborazione con altri enti. Occorre peraltro ricordare in questa sede che, dal 1° dicembre 2012 l'Agenzia del territorio è stata incorporata nell'Agenzia delle Entrate, con contestuale riattribuzione delle funzioni e delle risorse umane, strumentali e finanziarie (ai sensi dell’articolo 23-quater del decreto legge n. 95/2012 e delle relative norme di attuazione.

La legge di stabilità 2013 (articolo 1, commi da 531 a 535 della legge n. 228 del 2012) ha disposto l’istituzione di un Comitato di indirizzo e verifica dell’attività di riscossione mediante ruolo, col compito di elaborare criteri per l’individuazione di categorie di crediti oggetto di recupero coattivo e le linee guida generali per lo svolgimento mirato e selettivo dell’azione di riscossione, nonché criteri per consentire il controllo dell’attività svolta sulla base delle indicazioni così impartite. Tali disposizioni si applicano alle quote affidate agli agenti della riscossione dal 1° gennaio 2013.

Agenti della riscossione

Per quanto riguarda gli agenti della riscossione, durante la legislatura è stata più volte modificata la disciplina della remunerazione della loro attività (società Equitalia Spa e partecipate).

In particolare, è prevista la futura sostituzione dell’attuale sistema di remunerazione (che avviene mediante “aggio”, ossia corrispondendo all’agente della riscossione una percentuale dell’ammontare riscosso) con un criterio basato invece sul rimborso dei costi fissi risultanti dal bilancio certificato (secondo quanto previsto articolo 10 del D.L. 201 del 2011). Il sistema entrerà in vigore a partire dall'emanazione della disciplina attuativa.

In attesa dell'entrata in vigore di detta riforma, il decreto-legge n. 95 del 2012 ha previsto (articolo 5, comma 1) una riduzione dell'aggio di un punto percentuale sui ruoli emessi dal 1° gennaio 2013.

Accanto a tale previsione, è stata prevista un’ulteriore ed eventualeriduzione dell’aggio, correlata alla presenza di maggiori risorse - rispetto a quanto considerato nei saldi tendenziali di finanza pubblica - tratte anche dal processo di ottimizzazione ed efficientamento nella riscossione dei tributi e di riduzione dei costi di funzionamento del gruppo Equitalia S.p.A., e che potrà arrivare fino a ulteriori quattro punti percentuali.

Da ultimo, la citata legge di stabilità 2013 (articolo 1, comma 530della legge n. 228 del 2012) ha prorogato i termini per la presentazione, da parte degli agenti della riscossione, della comunicazione di discarico per inesigibilità dei ruoli. In particolare, sono prorogati dal 31 dicembre 2013 al 31 dicembre 2014 i termini entro i quali gli agenti della riscossione possono presentare comunicazione di inesigibilità dei ruoli consegnati fino al 31 dicembre 2011 (in luogo del 31 dicembre 2010). Sono conseguentemente rimodulati anche i termini per il controllo delle comunicazioni di inesigibilità da parte degli uffici competenti.

Riscossione delle entrate comunali e intervento degli enti territoriali

Per quanto riguarda l'attività di riscossione delle entrate locali, il D. L. 70 del 2011 (articolo 7, comma 2, lettere gg-ter) e seguenti) ha disposto che Equitalia e le società partecipate cessino di effettuare le attività di accertamento, liquidazione e riscossione delle entrate dei comuni e delle società da essi partecipate. I soggetti successivamente designati dai comuni per l'esercizio di tali funzioni (con procedure ad evidenza pubblica) potranno agire mediante ingiunzione fiscale e mediante le ordinarie disposizioni in materia di accertamento delle imposte erariali, ove compatibili.

I termini di operatività del nuovo sistema di accertamento e riscossione delle entrate comunali è stato da ultimo fissato (dal D.L. n. 174 del 2012) al 30 giugno 2013.

In applicazione del principio di sussidiarietà e al fine di rafforzare gli strumenti della lotta all’evasione fiscale, il legislatore ha complessivamente previsto un maggior coinvolgimento degli Enti territoriali nell’attività di accertamento e riscossione.

Per quanto concerne i comuni, l’articolo 1, comma 1 del D.L. 203/2005 disponeva in origine l’attribuzione a tali enti di una quota pari al 30 per cento delle maggiori somme riscosse con il concorso dei medesimi; tale ammontare è stato poi elevato da disposizioni successive e, da ultimo, dall’articolo 1, comma 12-bis, del D.L. 138 del 2011 che ha assegnato ai comuni, per gli anni 2012, 2013 e 2014, l’intero maggior gettito ottenuto a seguito dell’intervento svolto dall’ente stesso nell’attività di accertamento, anche se si tratta di somme riscosse a titolo non definitivo e fermo restando il successivo recupero delle stesse ove rimborsate ai contribuenti a qualunque titolo.

Per quanto riguarda le regioni, l’articolo 9 del D.Lgs. n. 68/2011 (in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province) ha assicurato il riversamento diretto alle regioni dell'intero gettito derivante dall'attività di recupero fiscale riferita ai tributi propri derivati e alle addizionali alle basi imponibili dei tributi erariali di cui al presente decreto. Ai medesimi enti è poi attribuita una quota del gettito riferibile al concorso della regione nella attività di recupero fiscale in materia di IVA, commisurata all'aliquota di compartecipazione alla medesima in favore delle Regioni.

Relativamente alle province, l’articolo 10 del D.Lgs. n. 149 del 2011 riconosce ai predetti enti una quota pari al 50 per cento delle maggiori somme relative a tributi statali riscosse con il contributo dei medesimi enti, anche mediante segnalazione all'Agenzia delle entrate ed alla Guardia di finanza di elementi utili ad integrare i dati contenuti nelle dichiarazioni presentate dai contribuenti per la determinazione di maggiori imponibili fiscali.

Accelerazione delle procedure di accertamento e riscossione doganale

Il D.L. n. 16 del 2012 (articolo 9, commi da 3-bis a 3-sexies) ha introdotto disposizioni volte ad accelerare la riscossione delle risorse proprie tradizionali dell’Unione Europea. In particolare, le norme prevedono che gli atti di accertamento doganale emanati a tale scopo diventino esecutivi decorsi dieci giorni dalla loro notifica; le procedure di espropriazione forzata sono affidate agli agenti della riscossione. Si consente altresì l’accesso al beneficio della rateizzazione del quantum dovuto. La norma in particolare concerne, tra l'altro, anche i dazi riscossi dall'Agenzia delle Dogane e la connessa Iva all'importazione. Per effetto delle norme così introdotte, all'undicesimo giorno la riscossione delle somme richieste, in deroga alle disposizioni in materia di iscrizione a ruolo, è affidata agli agenti della riscossione. Con provvedimento del 21 gennaio 2013 sono state disciplinate le modalità di affidamento agli agenti della riscossione delle somme intimate ai sensi delle suindicate prescrizioni. In particolare, dal 28 marzo 2013 avrà luogo l'applicazione delle disposizioni in materia di riscossione accelerata dei tributi doganali, anche secondo quanto previsto dalla nota dell'Agenzia (prot. 12035) del 1° febbraio 2013, emessa dalla direzione centrale Gestioni tributi dell'agenzia delle Dogane e dei Monopoli.
L'esigenza di accelerare le procedure di riscossione dei tributi doganali discende dai rilievi mossi dalla Commissione Ue sull'intempestività dei termini nazionali di attivazione del recupero coattivo: poiché a norma dell'articolo 7 del Codice doganale comunitario i crediti erariali per le risorse proprie sono "immediatamente applicabili", l'attività di recupero deve essere improntata alla massima celerità ed efficienza, per non pregiudicare gli interessi finanziari dell'Unione europea.

Controlli e poteri dell'Amministrazione; lotta all'evasione fiscale.

Il legislatore fiscale negli ultimi hanno ha apportato numerose modifiche alla disciplina in materia di poteri di controllo e indagine da parte degli organi dell'Amministrazione finanziaria, al fine di rendere più efficiente l’azione del fisco nella lotta all’evasione.

 Tra i principali interventi si segnala anzitutto la revisione del “redditometro”, ovvero dello strumento di accertamento sintetico del reddito che consente all’amministrazione finanziaria una determinazione indiretta del reddito complessivo del contribuente, basata sulla capacità di spesa del medesimo. L'articolo 22 del D.L. n. 78/2010 ha autorizzato l’Amministrazione finanziaria a determinare sinteticamente il reddito complessivo del contribuente anche sulla base delle spese di qualsiasi genere sostenute nel corso del periodo d'imposta. Viene fatta salva la prova che il relativo finanziamento sia avvenuto con redditi diversi da quelli posseduti nello stesso periodo d'imposta, o con redditi esenti o soggetti a ritenuta alla fonte a titolo di imposta o, comunque, legalmente esclusi dalla formazione della base imponibile. Pertanto l'onere di fornire la prova contraria è a carico del contribuente, ma vi è una presunzione generale in base alla quale tutto ciò che è stato speso nel periodo d'imposta si presume sostenuto con redditi posseduti nel periodo medesimo. Condizione per tale determinazione sintetica del reddito complessivo è uno scostamento tra il reddito complessivo accertabile e quello dichiarato di almeno un quinto (20 per cento). Il D.M. del 24 dicembre 2012 ha attuato la disciplina del redditometro mediante l’individuazione degli elementi indicativi di capacità contributiva sulla base dei quali può essere fondata la determinazione sintetica del reddito. Si rinvia alla scheda di approfondimento per ulteriori informazioni.

Significative novità ai fini della riscossione sono state introdotte con il cd. istituto dell’ “accertamento esecutivo” (articolo 29 del D. L. n. 78 del 2010): gli accertamenti per imposte sui redditi, IVA e IRAP emessi a partire dal 1° ottobre 2011 contengono anche l’intimazione al pagamento degli importi in essi indicati entro il termine per la presentazione del ricorso. Tali atti sono dunque prontamente esecutivi; pertanto, l’agente della riscossione, sulla base del titolo esecutivo così formato e senza la preventiva notifica della cartella di pagamento, può procedere ad espropriazione forzata con i poteri, le facoltà e le modalità previste dalle disposizioni che disciplinano la riscossione a mezzo ruolo. Tuttavia, il decreto "sviluppo" (D.L. 70/2011) ha attenuato il principio così posto del "solve et repete", disponendo la sospensione dell’esecuzione forzata eventualmente conseguente ai predetti atti per centottanta giorni, decorrenti dall’affidamento in carico agli agenti della riscossione.

Nel solco del rafforzamento del ruolo dell’Amministrazione finanziaria in sede di accertamento, si ricordano le disposizioni in materia di indagini finanziarie che hanno consentito (articolo 23 del D.L. 98 del 2011) agli uffici di acquisire informazioni anche da società ed enti di assicurazione, relativamente alle attività di natura finanziaria. Il medesimo provvedimento ha inoltre introdotto una serie di disposizioni in materia di studi di settore dirette, tra l’altro, a modificare il contenuto degli atti di accertamento nel caso di congruità alle risultanze degli studi di settore e ad innalzare del 50 per cento la misura delle sanzioni per l'ipotesi di omessa presentazione del modello per la comunicazione dei dati rilevanti.

Anche il D.L. 201 del 2011 è intervenuto sulla materia dei poteri di accertamento dell'Amministrazione finanziaria: in particolare (articolo 10) è stata novellata la disciplina relativa ai limiti dell’attività di accertamento dell’Amministrazione finanziaria nei confronti dei soggetti “congrui” agli studi di settore, purché questi adempiano a specifici obblighi di comunicazione e trasparenza nei confronti del fisco. Il citato provvedimento, sempre nell'ottica di rafforzare i poteri del fisco, ha poi introdotto la fattispecie penale di esibizione o trasmissione di atti o documenti falsi in occasione di richieste formulate dall’Amministrazione finanziaria nell’esercizio dei poteri di accertamento.

Si segnala in particolare l’onere, posto dal citato D.L. 201 del 2011 (articolo 11) in capo agli operatori finanziari, di comunicare periodicamente all’anagrafe tributaria tutte le movimentazioni relative ai rapporti finanziari intrattenuti con i contribuenti. La decorrenza di tale onere era prevista in origine dal 1° gennaio 2012. L'Autorità Garante per la protezione dei dati personali con provvedimento del 15 novembre 2012, ha espresso parere favorevole sullo schema di provvedimento del Direttore dell'Agenzia delle entrate che stabilisce le modalità con le quali gli operatori finanziari dovranno trasmettere all'Agenzia, a fini di controllo fiscale, le informazioni contabili relative ai conti correnti e ai rapporti finanziari per la cosiddetta "comunicazione integrativa annuale". Tali informazioni, obbligatoriamente trasmesse all’Anagrafe tributaria da parte degli operatori finanziari, sono utilizzabili anche per semplificare gli adempimenti dei cittadini sulla compilazione della dichiarazione sostitutiva unica valida ai fini ISEE, nonché in sede di controllo sulla veridicità dei dati dichiarati nella medesima dichiarazione.

L'attenzione del legislatore si è rivolta anche al fronte della tracciabilità dei pagamenti sia riducendo (articolo 12 del D.L. 201 del 2011) a 1000 euro la soglia massima per l’utilizzo del contante e dei titoli al portatore, sia prevedendo (articolo 2, comma 5 del D.L. 138/2011) che sia sospeso dall’iscrizione all’albo o all’ordine il professionista cui siano state contestate reiterate violazioni dell’obbligo di emettere il documento certificativo dei corrispettivi.

Si ricordano inoltre le disposizioni antielusive volte a colpire (articolo 2, commi da 36-terdecies a 36-duodevicies del D.L. 138/2011) l’uso di beni intestati fittiziamente a società, ivi compresa l’indeducibilità dei costi relativi ai beni concessi ai soci o ai familiari per un corrispettivo annuo inferiore al valore di mercato. E’ stata novellata (articolo 2, comma 36-vicies semel) inasprendola, la disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e IVA, con l’intento generale di eliminare disposizioni di favore o abbassare la soglia di imposta evasa a partire dalla quale scatta l'applicazione delle sanzioni penali.

L’articolo 8 del D.L. 16 del 2012 contiene ulteriori misure di contrasto all’evasione fiscale: si segnala la nuova disciplina dei cd. "costi da reato", ai sensi della quale le ipotesi di indeducibilità sono circoscritte a costi e spese direttamente utilizzati per il compimento di fatti, atti o attività qualificabili come delitto non colposo. E’ inoltre ottimizzato il procedimento relativo alla chiusura delle partire IVA inattive mentre, in tema di accertamenti esecutivi, si introducono specifici obblighi informativi a carico dell’agente della riscossione nei confronti dei contribuenti.

Interventi per favorire la tax compliance

Nel solco degli interventi volti a semplificare i rapporti tra fisco e contribuente e favorire l’adesione spontanea all’obbligazione tributaria, si ricorda in primo luogo che è stata progressivamente estesa l’operatività dell’accertamento con adesione (D.L. n. 112/2008, D.L. n. 185/2008). Parallelamente, sono stati inaspriti i controlli in tema di indebito uso di crediti in compensazione (articolo 27 del D.L. n. 185/2008 e articolo 7 del D.L. n. 5/2009) e sono stati posti limiti più stringenti per accedere a tale beneficio (D.L. n. 16 del 2012).

In materia di compensazione di crediti vantati nei confronti della P.A. con le somme iscritte a ruolo, si segnala l'ampliamento del novero dei crediti compensabili e lo snellimento della relativa procedura, ad opera dell'articolo 13-bis del D.L. 52/2012 e delle relative disposizioni attuative. Per ulteriori informazioni si rinvia al tema web sull’accelerazione dei pagamenti alle imprese.

Numerose disposizioni oggi incentivano il contribuente a rateizzare i debiti tributari (anche tramite l’eliminazione, per quanto possibile, dell'obbligo di prestare idonea garanzia per accedere al beneficio). Da ultimo, l'articolo 1 del D.L. n. 16 del 2012 consente di ottenere un piano di ammortamento a rata crescente fin dalla prima richiesta di dilazione. La possibilità di rateizzare i debiti si applica anche nei confronti degli enti previdenziali, salvo che nei casi di ottemperanza ad obblighi derivanti da sanzioni comunitarie.

 In materia di riscossione, il D.L. n. 16 del 2012 ha modificato, differenziandoli, i limiti di pignorabilità delle somme dovute a titolo di stipendio, di salario o di altre indennità relative al rapporto di lavoro; in tema di procedure di espropriazione immobiliare, è stata fissata la soglia di 20.000 euro quale unico limite al di sotto del quale non è possibile avviare l’esecuzione. Il medesimo provvedimento ha innalzato a 30 euro il limite al di sotto del quale non si effettua riscossione dei crediti tributari.

Per favorire la tax compliance dei soggetti a maggior rischio di evasione, l'articolo 10 del D.L. 201 del 2011 ha introdotto norme volte, complessivamente, a promuovere la trasparenza e l'emersione di base imponibile. Sono infatti (articolo 10, commi da 1 a 8) riconosciuti benefici fiscali nei confronti di artisti, professionisti, persone fisiche e società di persone esercenti attività imprenditoriali, a condizione che essi adempiano a una serie di obblighi di trasparenza.

Occorre infine segnalare, in questa sede, che il legislatore ha ritenuto opportuno disporre (articolo 2, comma 36 del D.L. n. 138/2011, modificato dall’articolo 1, comma 299 della legge di stabilità 2013) la destinazione delle maggiori entrate derivanti dall'attività di contrasto all'evasione - al netto di quelle necessarie al mantenimento del pareggio di bilancio ed alla riduzione del debito – ad un apposito Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale, al fine di ridurre gli oneri fiscali e contributivi gravanti sulle famiglie e sulle imprese. La legge di stabilità 2013 ha poi precisato che al predetto fondo affluiscono anche le risorse derivanti dalla riduzione delle spese fiscali (cd. tax expenditures). Si prevede quindi la presentazione da parte del Ministro dell’economia e delle finanze, in allegato alla Nota di aggiornamento al DEF, di un Rapporto annuale contenente i risultati conseguiti in materia di contrasto all’evasione fiscale, indicando le strategie relative alla predetta finalità, aggiornandole e confrontando i risultati con gli obiettivi prefissati.

Documenti e risorse web