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Il Piano di azione coesione e l'attuazione di fondi strutturali 2007-2013
In presenza dei ritardi che si stavano determinando in Italia nell'utilizzo delle risorse dei fondi strutturali europei stanziati per il periodo 2007-2013, nel novembre del 2011 è stato predisposto il Piano di azione coesione, con l'obiettivo di accelerare l'attuazione dei programmi di spesa e, al contempo, di rafforzare l'efficacia degli interventi.

Il Piano di Azione Coesione costituisce uno strumento, predisposto nel corso del 2011 e poi adottato nel novembre del medesimo anno, realizzato allo scopo di superare i ritardi che, a cinque anni dall’avvio dell’operatività dei fondi strutturali 2007-2013, ancora caratterizzavano l’utilizzo dei fondi strutturali medesimi, e rispondere alle richieste di intervento in tal senso dell’Unione europea.

Il Piano interviene a consolidare un percorso di accelerazione nell’attuazione dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali 2007-2013, già iniziato, con un primo tentativo, nell’anno 2010 mediante l’adozione del Piano nazionale per il Sud, che tuttavia non ottiene risultati significativi. In particolare, con la delibera del CIPE n. 1 del 2011, che ha definito le linee operative del Piano per il Sud, viene individuato un percorso per l’accelerazione e la riprogrammazione delle risorse destinate alle aree sottoutilizzate, vale a dire sia quelle di carattere aggiuntivo previste dal Fondo per lo sviluppo e la coesione (ex Fondo per le aree sottoutilizzate) sia quelle definite dai fondi strutturali dell’Unione europea, mediante la fissazione di target di impegno e di spesa certificata alla Commissione europea.

Nonostante tale Piano, i dati di monitoraggio alla fine del 2011 continuavano ad evidenziare ancora ritardi rilevanti rispetto agli analoghi dati del precedente periodo di programmazione 2000-2006, pur risentendo positivamente degli effetti delle misure di accelerazione dell'attuazione poste in essere nel 2010, soprattutto sul lato degli impegni.

Nel complesso, lo stato di attuazione dei Fondi strutturali si attestava, per ciò che attiene agli impegni complessivamente assunti al 31 dicembre 2011, ad un valore ancora piuttosto basso, rispetto al precedente periodo di programmazione 2000-2006, pari a circa il 42% del contributo totale, mentre per quanto concerne i pagamenti, la percentuale si riduce al 18%.

Particolarmente in ritardo, rispetto agli obiettivi prefissati, risultava, nell’ambito dell’obiettivo Convergenza, lo stato di attuazione dei programmi operativi regionali (POR) della Campania e della Sicilia a valere sulle risorse del Fondo sociale europeo (FSE), della regione Abruzzo (sia su quelli del Fondo sociale europeo che su quelli del Fondo europeo di sviluppo regionale - FESR), nonché il programma operativo nazionale (PON) “Ricerca e competitività” e il programma operativo interregionale (POIN) “Attrattori culturali, naturali e turismo”.

Di intesa con la Commissione Europea, alla fine del 2011, è stato pertanto approvato il Piano di Azione Coesione, inviato il 15 novembre 2011 al Commissario Europeo per la Politica Regionale, con il quale è stata definita un’azione strategica di rilancio del Mezzogiorno.

Tale azione è finalizzata alla concentrazione degli investimenti in quattro ambiti prioritari di interesse strategico nazionale (Istruzione, Agenda digitale, Occupazione e Infrastrutture ferroviarie), attingendo ai fondi che si rendono disponibili, attraverso una riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale, nell’ambito dei programmi operativi delle Regioni Convergenza e, in parte, dei programmi delle altre regioni del Mezzogiorno (Sardegna, Molise e Abruzzo), che, dato il forte ritardo di attuazione, rischiano il disimpegno automatico delle risorse.

Finalità del piano

Con l’adozione del Piano, definito di intesa con la Commissione europea, si è inteso rendere operativi gli impegni assunti dal Governo italiano nel corso del Vertice europeo del 26 ottobre 2011 al fine di recuperare i ritardi accumulati nell’uso dei fondi strutturali, unitamente al percorso di accelerazione della spesa avviato con la delibera CIPE n. 1 del 2011.

Il Piano, frutto di una azione di cooperazione rafforzata tra le autorità europee, il Governo nazionale e le amministrazioni centrali e, soprattutto, regionali, fissa principi, regole e interventi per la revisione dei programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-2013, al fine di accelerarne l’attuazione e migliorarne l’efficacia.

Esso è attuato attraverso la rimodulazione strategica delle risorse dei singoli programmi operativi, con la riprogrammazione di alcuni programmi regionali maggiormente in ritardo con spostamento di risorse dei fondi strutturali verso quelli maggiormente performanti, e la riduzione della quota di cofinanziamento nazionale, che viene trasferita al di fuori dei programmi operativi stessi, a favore degli interventi considerati prioritari dal Piano di azione coesione.

Come è noto, infatti, i regolamenti comunitari impongono, per poter usufruire dei fondi strutturali, che ciascuno Stato membro stanzi una quota nazionale di “cofinanziamento”, che testimonia l’impegno di quel Paese per il riequilibrio dei divari di sviluppo. I livelli di cofinanziamento sono differenziati in base al livello di prosperità dei vari Stati. Secondo il Regolamento Generale dei Fondi strutturali (Reg. CE n. 1083/2006), l’Italia deve garantire, nelle Regioni in ritardo (cioè nelle 4 regioni meridionali interessate dall’Obiettivo convergenza più la Basilicata in sostegno transitorio), un livello di cofinanziamento pari ad almeno il 25% del valore del programma (a fronte del 75% massimo di cofinanziamento comunitario). Nelle altre regioni, l’Italia deve invece garantire un cofinanziamento pari almeno al 50%. L’Italia ha scelto, per aumentare le risorse a disposizione per gli investimenti, di adottare un tasso di cofinanziamento più alto, pari nel Mezzogiorno, al 50% del valore del programma.

 A tal fine, è stato disposto, in accordo con la Commissione (ai sensi dell’articolo 33 del regolamento CE n. 1083/2006), una riprogrammazione delle risorse dei fondi strutturali, con una diversa percentuale della quota di cofinanziamento comunitario che è stato elevato dall’originario 50 al 75 per cento (limite massimo di partecipazione), con corrispondente riduzione della quota di cofinanziamento nazionale, le cui risorse vengono destinate agli obiettivi del Piano di Azione Coesione.

In sostanza, in accordo con le Istituzioni europee, la quota di finanziamento comunitario dei programmi operativi in ritardo di attuazione, che rischiano il disimpegno automatico delle risorse, resta invariata, in valori assoluti, pur assumendo un peso percentuale maggiore (da 50 al 75 per cento), mentre si riduce la quota di risorse di cofinanziamento nazionale (dal 50 al 25 per cento). Le risorse nazionali, che fuoriescono dai programmi attuativi dei fondi strutturali, vengono utilizzate per gli obiettivi prioritari del Piano di Azione Coesione.

Contestualmente, il 3 novembre 2011, è stato siglato l'accordo tra il Governo italiano e le Regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia sulla rimodulazione dei programmi cofinanziati dai Fondi strutturali, con il quale il riutilizzo delle risultanti risorse nazionali viene vincolato al principio di territorialità.

Tale principio viene inoltre inserito nella legge di stabilità 2012 (articolo 23, comma 4), prevedendo che il Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie previsto dall’articolo 5 della legge n. 183 del 1987 possa destinare le risorse finanziarie derivanti da un’eventuale riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale dei fondi strutturali 2007/2013 alla realizzazione di interventi di sviluppo socio-economico concordati tra lo Stato italiano e la Commissione europea nell’ambito della revisione dei programmi stessi.

Risorse del Piano

Il Piano di Azione Coesione (PAC), articolato in più fasi di riprogrammazione e aggiornamento dei programmi cofinanziati ha determinato, nel suo complesso, una rimodulazione delle risorse comunitarie e una riduzione delle risorse di cofinanziamento nazionale, per complessivi 12,1 miliardi, di cui 9,9 miliardi dalla riduzione della quota di cofinanziamento nazionale.

Una prima fase, varata il 15 dicembre 2011 e aggiornata a febbraio 2012, a seguito di un Accordo condiviso tra Governo e le Regioni Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna e Sicilia per accelerare e riqualificare l’utilizzo dei Fondi strutturali comunitari, al quale hanno aderito anche Abruzzo e Molise (regioni dell’Obiettivo Competitività), ha riguardato i programmi operativi regionali per complessivi 3,5 miliardi di riprogrammazione, che sono stati destinati a favore di istruzione, ferrovie, formazione riformata, agenda digitale e credito di imposta per lavoratori svantaggiati. E’ stata inoltre prevista la costituzione di un Fondo da 1,5 miliardi di euro a favore di investimenti su reti e nodi ferroviari. (link)

La seconda fase, varata il 15 maggio 2012 (circa 2,9 miliardi) ha riguardato i fondi gestiti da Amministrazioni centrali (Programmi operativi nazionali o interregionali), riprogrammati a favore della cura per l’infanzia e per gli anziani non autosufficienti, dei giovani, della competitività e innovazione delle imprese e delle aree di attrazione culturale. Per 1,9 miliardi si tratta di fondi assegnati al Piano di Azione Coesione; per il resto di riprogrammazioni all’interno dei programmi. (link)

La terza ed ultima fase di riprogrammazione, varata nel dicembre 2012 d’intesa con le Regioni (Calabria, Campania, Puglia, Sicilia, Friuli Venezia Giulia, Sardegna e Valle D’Aosta) e con i ministeri interessati, ha riguardato un importo di 5,7 miliardi, di cui 4,9 miliardi quale riduzione del cofinanziamento nazionale dei fondi strutturali e 0,8 miliardi di rimodulazione all’interno dei programmi operativi, ed è stata riprogrammata a favore di misure anticicliche (2,5 miliardi), la salvaguardia di progetti validi già avviati (1,9 miliardi) e nuove azioni regionali (1,3 miliardi). (link)

Con la delibera n. 96 del 3 agosto 2012 il CIPE ha preso atto dell’aggiornamento del Piano di Azione Coesione, mentre con la delibera n. 113 del 26 ottobre 2012 sono state individuate le amministrazioni responsabili della gestione e dell’attuazione dei programmi e degli interventi finanziati nell’ambito del Piano e definite le relative modalità di attuazione.

Risultati conseguiti dal Piano

Per mezzo del Piano di Azione Coesione (PAC), e sulla base di quanto disposto dall’articolo 23 della legge di stabilità 2013 prima illustrato, è stata determinata una riduzione della quota complessiva del cofinanziamento nazionale dei fondi strutturali nell’ambito dei programmi operativi regionali del Mezzogiorno, con conseguente riutilizzo delle risorse per il finanziamento delle azioni e degli interventi previsti nel PAC stesso nelle medesime regioni.

E’ stato in tal modo evitato il disimpegno delle risorse comunitarie non utilizzate, che avrebbe generato un effetto doppio in quanto sarebbe andata persa anche la corrispettiva quota di cofinanziamento nazionale.

E’ inoltre aumentata la percentuale di pagamenti effettuati, in quanto, a seguito della riduzione dell’ammontare di ciascun fondo interessato, il denominatore del rapporto risulta essere di importo più basso; con l’introduzione del sistema degli obiettivi (target) è stato infine definito l’ammontare della quota percentuale di realizzazione da raggiungere alle scadenze prefissate, in modo da fornire alle amministrazioni interessate una tabella di marcia maggiormente definita.

In occasione della terza riprogrammazione del Piano di dicembre 2012 sono stati presentati i risultati positivi conseguiti nell’ambito delle due fasi precedenti, in particolar modo, per quanto riguarda le linee di intervento relative all’istruzione (speso oltre il 30 per cento delle risorse, impegnato il 70 per cento), alle ferrovie (il contratto istituzionale di sviluppo per la realizzazione della direttrice Napoli-Bari-Lecce-Taranto finanziata da 3,5 miliardi di euro), al credito d’imposta occupazione per lavoratori svantaggiati o molto svantaggiati (completamente esaurito il budget dedicato, ulteriori risorse aggiuntive previste nella terza riprogrammazione).

Dei complessivi 12,1 miliardi di risorse considerate nel Piano di Azione Coesione, 9,9 miliardi sono determinati dalla riduzione della quota di cofinanziamento nazionale dei fondi strutturali.

Complessivamente, le regioni vedono ridotte le risorse del cofinanziamento nazionale per 6,8 miliardi. In particolare, Sicilia e Campania, i cui programmi operativi manifestano i maggiori ritardi attuativi, vedono ridotte le risorse dei loro POR, rispettivamente, di 2.631 e 2.438 milioni, destinate ad altri interventi del Piano di Azione Coesione sul medesimo territorio. Le altre regioni che hanno proceduto ad una rimodulazione delle risorse dei propri piani operativi sono la Puglia (746 milioni), la Calabria (513 milioni), la Sardegna (394 milioni), nonché il Friuli Venezia Giulia (44 milioni) e la Valle d’Aosta (16 milioni).

Per i programmi nazionali e interregionali la riduzione del cofinanziamento ammonta a 3,1 miliardi. La rimodulazione ha riguardato i programmi nazionali o interregionali Ricerca e competitività (1.780 milioni), Energia rinnovabile e risparmio energetico (504 milioni), Attrattori culturali, naturali e turismo (330 milioni), Sicurezza (190 milioni), Reti e mobilità (173 milioni) e Governance (50 milioni).

Con la delibera n. 113 del 2012 il CIPE, nel ripartire tra i programmi la riduzione del cofinanziamento nazionale al fine di utilizzarla per il finanziamento degli interventi considerate del Piano di azione coesione relativamente alle prime due riprogrammazioni (5 miliardi), pone 2.935 milioni a valere sui programmi operativi nazionali e 2.072 milioni sui programmi regionali, di cui 952 milioni della Sicilia, 600 milioni della Campania, 340 milioni della Sardegna, 100 milioni della Puglia e 80 milioni della Calabria.

Lo stato di attuazione dei fondi strutturali 2007-2013

Per quanto concerne, in via generale, lo stato di attuazione dei Fondi strutturali 2007-2013, va considerato che, a seguito del Piano di Azione Coesione, l’ammontare complessivo delle risorse destinate ai programmi operativi (quota comunitaria + cofinanziamento nazionale), originariamente programmato nel Quadro strategico nazionale 2007-2013, si è ridotto da 60,1 miliardi (28,5 miliardi di fondi comunitari e 31,6 miliardi di cofinanziamento) a 54,4 miliardi, a seguito del secondo aggiornamento del PAC.

Non appena saranno adottate le relative decisioni comunitarie relative alle riduzioni del cofinanziamento nazionale prevista dal terzo aggiornamento del PAC, definito a dicembre 2012, la disponibilità complessiva delle risorse si assesterà a 49,5 miliardi.

Fermo restando la quota di finanziamento comunitaria (28,5 miliardi), l’ammontare del cofinanziamento nazionale sarà pari a 21 miliardi, con una devoluzione di 10 miliardi verso gli interventi ricompresi nel Piano di Azione Coesione.

 A seguito della rimodulazione delle risorse dei programmi operativi, lo stato di attuazione dei fondi strutturali al 31 dicembre 2012 presenta una percentuale di pagamenti effettuati notevolmente aumentata rispetto all’anno precedente, in quanto, a seguito della riduzione dell’ammontare di ciascun fondo interessato, il denominatore del rapporto risulta essere di importo più basso.

Sulla base delle informazioni disponibili (Ragioneria generale dello Stato), alla data del 31 dicembre 2012 la spesa complessivamente impegnata a valere sui fondi strutturali risulta pari al 73,3 per cento (rispetto al 42 per cento raggiunto a dicembre 2011), con pagamenti pari al 36,2 per cento (rispetto al 18 per cento del 2011). Tali valori sono tuttavia rapportati ad una disponibilità di risorse pari a 54,4 miliardi.

In particolare, i pagamenti dell’obiettivo Convergenza (Calabria, Campania, Puglia e Sicilia, nonché Basilicata in regime transitorio) continuano a mantenersi ad un livello inferiore alla media (31 per cento), mentre quelli dei programmi rientranti nell’obiettivo Competitività (aree del Centro-Nord e regioni meridionali non ricomprese nell’obiettivo Convergenza) hanno raggiunto la percentuale del 49 per cento rispetto alle disponibilità.

Benché i dati di monitoraggio espongano un quadro attuativo non soddisfacente, soprattutto sul versante dei pagamenti, gli stessi evidenziano comunque, rispetto agli analoghi del precedente anno, la significatività degli effetti prodotti dalle misure di accelerazione dell'attuazione poste in essere.

In particolare, relativamente all’obiettivo Convergenza gli impegni sono passati dal 47 al 73 per cento sul totale delle risorse programmate, mentre i pagamenti sono aumentati dal 20 al 31%. Per quanto riguarda l’obiettivo Competitività gli impegni sono passati dal 53 al 74 per cento sul totale delle risorse programmate, mentre i pagamenti sono aumentati dal 32 al 49%.

Analoghe indicazioni sull’utilizzo delle risorse sono ricavabili nei dati forniti recentemente dal Ministro per la coesione territoriale, che fanno tuttavia riferimento ad un più ampio parametro: tali dati infatti considerano anche gli effetti del terzo aggiornamento della PAC e quindi si riferiscono ad una disponibilità di risorse pari a 49,5 miliardi.

L’indicatore di riferimento è infatti quello della “spesa certificata” che risulta essere pari al 37 per cento delle risorse considerate, dato percentuale che risulta superiore rispetto all’obiettivo prefissato (target) per tale data, che veniva indicato al 31,5 per cento.

Per una analisi più dettagliata dello stato di attuazione dei singoli programmi operativi regionali e nazionali, attuativi degli obiettivi dei fondi strutturali, si rinvia alla scheda di approfondimento Lo stato di attuazione dei fondi 2007-2013.

Si richiama, infine, per completezza espositiva, la Relazione annuale 2012 della Corte dei Conti sui rapporti finanziari con l’Unione europea e l’utilizzazione dei Fondi comunitari.