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Temi dell'attività Parlamentare

Il secondo intervento di revisione della spesa
Il decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n.135, reca disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini (la c.d. spending review). Nel testo del decreto, recante una molteplicità di interventi di revisione e razionalizzazione della spesa pubblica, sono confluite, con talune modificazioni, le disposizioni contenute nel decreto-legge 27 giugno 2012, n. 87 (c.d "decreto dismissioni").
Le finalità della “spending review”

Come già ricordato nell'illustrare il decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52 (c.d. “spending review 1”), il Documento di Economia e Finanza 2012 (DEF) indica l’esercizio delle attività di analisi e revisione della spesa - comunemente denominato, sulla base di analoghe esperienze internazionali, "spending review" - quale strategia di medio termine della politica economica, volta a ridurre il complesso della spesa pubblica, in particolare di quella corrente, favorendo al contempo una maggiore qualità della stessa in settori chiave e una allocazione più efficiente delle risorse. Tale processo è finalizzato a superare sia la logica dei ‘tagli lineari’ alle dotazioni di bilancio, sia il criterio della “spesa storica”, attraverso l’utilizzo di una metodologia sistematica per migliorare sia il processo di decisione delle priorità e di allocazione delle risorse, sia la performance delle amministrazioni pubbliche in termini di economicità, qualità ed efficienza dei servizi offerti ai cittadini.

Avviato in via sperimentale nel 2007, il programma di analisi e valutazione della spesa è divenuto permanente con la legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244 del 2007), che ne ha disposto la prosecuzione e l’aggiornamento con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato. I meccanismi di controllo quantitativo e qualitativo della spesa pubblica sono stati in seguito potenziati dalla nuova legge di contabilita' e finanza pubblica (legge n. 196/2009), che ha previsto l’istituzionalizzazione del processo di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali - attraverso la costituzione di apposite strutture specializzate – e la sua graduale estensione alle altre amministrazioni pubbliche.

I profili finanziari

Il decreto-legge n. 95 del 2012 rappresenta la seconda fase dei provvedimenti dedicati alla revisione della spesa pubblica, recando pertanto un ampio numero di interventi la cui comune finalità è il contenimento e la razionalizzazione degli oneri a carico della finanza pubblica.

Le principali misure in esso contenute concernono il miglioramento dell’efficienza della spesa per beni e servizi delle Amministrazioni pubbliche, il ridimensionamento degli organici di alcune categorie del pubblico impiego, un miglior utilizzo del patrimonio pubblico, nonché interventi in materia di società pubbliche, riduzioni delle spese per le amministrazioni centrali e gli enti territoriali, riordino del numero delle province e, da ultimo, norme per il contenimento nel comparto sanitario e della spesa farmaceutica. Il provvedimento, come integrato nel corso dell'esame parlamentare dalle disposizioni contenute nel decreto-legge n. 87 del 2012, poi lasciato decadere, contiene altresì disposizioni in tema di valorizzazione e dismissione del patrimonio pubblico, nonché di rafforzamento degli assetti patrimoniali delle imprese del settore bancario.

Sotto il profilo finanziario, esso reperisce risorse per circa 4,5 miliardi nel 2012, 10,8 nel 2013 e 11,5 nel 2014, in massima parte derivanti da riduzioni di spesa, attraverso le quali si riduce l’indebitamento netto del 2012 per circa 0,6 mld. di euro, si finanziano alcune spese indifferibili o impreviste (tra cui quelle connesse con il terremoto in Emilia Romagna e all’ampliamento, di 55.000 unità, dei soggetti salvaguardati dall’incremento dei requisiti pensionistici disposto dalla recente legge di riforma delle pensioni) e si compensano gli effetti del differimento e della attenuazione dell’innalzamento programmato dell’IVA.

A tale ultimo riguardo si prevede, in particolare, il posticipo dell'incremento delle aliquote IVA del 2 per cento, già posticipato dal decreto-legge n. 201 del 2011, a decorrere al 1° luglio 2013 e fino al 31 dicembre 2013 (anziché dal 1° ottobre 2012 fino al 31 dicembre 2012); inoltre, dal 1° gennaio 2014 dette aliquote sono rideterminate con un incremento dell'1 per cento anziché del 2,5 per cento come previsto dal testo previgente. Si stabilisce, peraltro, che con la legge di stabilità 2013 siano indicate le misure di attuazione del programma di razionalizzazione della spesa pubblica e le disposizioni di eliminazione o riduzione dei regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale, prevedendo che i risparmi e le maggiori entrate così ottenuti, assieme ai risparmi derivanti dal riordino di enti ed organismi statali, concorrano ad evitare il previsto aumento dal 1° luglio 2013.

Sono previsti, inoltre, tagli alle spese delle Amministrazioni centrali  e alle dotazioni di alcuni fondi, nonché minori trasferimenti dallo Stato agli enti territoriali.

Il contenuto del provvedimento

Più nel dettaglio, un primo gruppo di misure di revisione della spesa mira a ridurre le inefficienze nell’acquisto di beni e servizi delle Amministrazioni pubbliche.

La riduzione degli eccessi di spesa delle pubbliche amministrazioni, per la parte relativa ai beni e servizi, è frutto dell’analisi svolta del Commissario straordinario per la spending review, dott. Enrico Bondi (successivamente il Ragionere generle dello Stato, Mario Canzio) dalla quale è emerso un divario significativo tra il volume di acquisti supportati da Consip – la società per azioni del Ministero dell’Economia e delle Finanze che gestisce il Programma per la razionalizzazione degli acquisti nella P.A. – e gli approvvigionamenti che le amministrazioni effettuano in autonomia. Si sono pertanto introdotte disposizionivolte ad allargare il perimetro degli acquisiti effettuati con il presidio della Consip, prevedendo che i contratti stipulati in violazione dell’obbligo di ricorrere alle convenzioni quadro ovvero ai parametri prezzo qualità fissati da tale società ed i contratti stipulati in violazione degli obblighi di approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi a disposizione dalla medesima Consip sono nulli, costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa. Nel corso dell’esame al Senato è stato previsto che tale disciplina trovi applicazione ai soli contratti stipulati successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge. Inoltre, è stato previsto che le centrali di acquisto regionali, pur tenendo conto dei parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip S.p.A., non sono soggette all’obbligo di utilizzare le convenzioni Consip.

Ai fini della razionalizzazione degli acquisiti, sono state altresì previste modifiche al Codice dei contratti pubblici, nonché misure in materia di mercato elettronico della P.A. e sviluppo del sistema di acquisti di e-procurement, obbligo per le P.A. di ricorrere a CONSIP per gli acquisti energetici e di telefonia, disponendo in diversi casi la facoltà di recesso della P.A. da contratti di fornitura e la rinegoziazione dei relativi contratti.

E’ inoltre disposta una riduzione delle spese di acquisto di beni e servizi da parte dei Ministeri e una razionalizzazione della spesa della Presidenza del Consiglio dei ministri mediante una riduzione delle spese di funzionamento e la soppressione di strutture.

Per gli enti pubblici diversi da quelli territoriali si prospetta una razionalizzazione della spesa mediante una molteplicità di interventi, quali: l'ampliamento dell'utilizzo delle carte elettroniche istituzionali per pagamenti; la riduzione delle comunicazioni cartacee con gli utenti; la riduzione delle spese di telefonia; lo scambio gratuito di dati entro il settore pubblico allargato; la razionalizzazione degli uffici collocati nel medesimo comune; la dematerializzazione degli atti.

Un secondo gruppo di misure riguarda il pubblico impiego. In tale ambito si dispone la riduzione degli uffici e delle dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni dello Stato – salvo talune esclusioni- in misura non inferiore al 20 per cento per il personale dirigenziale di livello generale e di livello non generale e del 10 per cento della spesa complessiva relativa al numero dei posti in organico, per il personale non dirigenziale.

Viene inoltre introdotto il divieto di corrispondere trattamenti economici sostitutivi nel caso di ferie non fruite, nonché il divieto alle pubbliche amministrazioni di attribuire incarichi di studio e consulenza a soggetti in quiescenza già appartenenti ai ruoli, che abbiano svolto nell'ultimo anno di servizio attività corrispondenti. Si fissa a 7 euro il valore massimo dei buoni pasto e si razionalizzano i servizi di pagamento degli stipendi pubblici. Sono inoltre previsti limiti in materia di assunzioni da parte delle pubbliche amministrazioni,. norme in materia di mobilità e una disciplina transitoria in materia di valutazione del dipendenti pubblici e attribuzione del trattamento accessorio collegato alla performance individuale.

Diverse misure sono dirette a un uso più efficiente del patrimonio pubblico e alla riduzione dei costi per le locazioni passive. In particolare, per i contratti di locazione passiva delle pubbliche amministrazioni è disposta la riduzione, a decorrere dal 2015 del 15 per cento del canone e la sospensione per il triennio 2012-2014 degli adeguamenti Istat. È introdotto, inoltre, un parametro di riferimento per gli spazi ad uso ufficio e addetti a cui le pubbliche amministrazioni devono adeguarsi. Sono inoltre previste norme finalizzate a ridurre le locazioni passive, favorendo l’utilizzo da parte delle amministrazioni pubbliche di immobili di regioni ed enti locali a titolo gratuito, in condizione di reciprocità, e di enti pubblici non territoriali a canoni agevolati, nonché disposizioni volte a semplificare e accelerare le procedure di vendita degli alloggi militari e ad agevolare le dismissioni immobiliari degli enti previdenziali.

Diverse misure riguardano le società pubbliche.

Per le società controllate direttamente o indirettamente da Amministrazioni pubbliche che erogano servizi quasi esclusivamente a favore delle Amministrazioni pubbliche si prevede lo scioglimento, o in alterativa, l’alienazione. Si riducono i membri dei consigli di amministrazione delle società pubbliche (massimo 3 o 5 membri) e si dispone i compensi degli amministratori investiti di particolari cariche delle società non quotate direttamente e indirettamente controllate dalle pubbliche amministrazioni, nonché i trattamenti economici annui onnicomprensivi dei dipendenti di tali società, non possano essere superiori al trattamento economico del Primo presidente della Corte di Cassazione.

Altre norme del decreto dispongono, inoltre, il riordino o soppressione di enti, agenzie, organismi e società.

Per quanto concerne gli enti territoriali, si ridetermina il concorso delle regioni e delle province autonome alla riduzione della spesa e si rivedono, conseguentemente, gli obiettivi del patto di stabilità. Si dispone, inoltre, una riduzione dei fondi sperimentali di riequilibrio, ovvero dei fondi perequativi, dei comuni e delle province - nonché dei trasferimenti erariali spettanti ai comuni e alle province delle Regioni Siciliana e Sardegna

Alle regioni a statuto ordinario e alle Regione Sicilia e Sardegna è attribuito un contributo per complessivi 800 milioni di euro per l'anno 2012, che le regioni dovranno utilizzare al fine di consentire agli enti locali del proprio territorio di rimodulare gli obiettivi del patto di stabilità.

Inoltre, si consente alle regioni sottoposte al piano di stabilizzazione finanziaria, di anticipare al 2013 la possibilità di aumentare l'addizionale IRPEF.

Quanto alle province il decreto dispone, in luogo della soppressione ed accorpamento previsto dal testo originario del decreto-legge, un generale riordino attraverso un articolato procedimento condiviso con le comunità locali e la ridefinizione delle loro funzioni, prevedendo tra l’altro il conferimento di ulteriori funzioni oltre a quelle di coordinamento già stabilite dalla disciplina vigente . Inoltre, si conferma la soppressione della giunta provinciale e si prevede la redistribuzione tra le province, all’esito della riduzione del loro numero, del patto di stabilità interno in modo da garantire l’invarianza del contributo complessivo.

E’ confermata invece la disciplina delle città metropolitane, che sono istituite tassativamente entro il 1° gennaio 2014 nei territori delle 10 province, che sono contestualmente soppresse, di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria.

Per quanto riguarda il comparto sanitario, si prevede una riduzione del livello del fabbisogno del Servizio sanitario nazionale e del correlato finanziamento pari a 900 milioni di euro per il 2012, a 1.800 milioni per il 2013, a 2.000 milioni per il 2014 e 2.100 milioni a decorrere dall’anno 2015. Le riduzioni sono da recepire, dalle regioni e dalle province autonome, con Intesa di riparto del fabbisogno e delle disponibilità finanziarie del SSN, da stipularsi entro il 30 settembre 2012, con riferimento al 2012, e entro il 30 novembre 2012 con riferimento al 2013 e agli anni seguenti.

In materia di razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi, si dispone la riduzione del 5 per cento degli importi e delle prestazioni dei contratti in essere di appalto di servizi e di fornitura di beni e servizi stipulati da aziende ed enti del SSN.

Misure di contenimento della spesa sono introdotte per i dispositivi medici e per l’assistenza ospedaliera, in relazione alla quale è prevista una riduzione dello standard di posti letto: dai 4 posti letto per mille abitanti si passa ad un livello non superiore a 3,7 posti letto per mille abitanti, comprensivi di 0,7 posti letto per la riabilitazione e la lungodegenza post-acuzie. Contestualmente il tasso di ospedalizzazione viene ridotto dall'attuale valore di 180 per mille abitanti al valore di 160 per mille abitanti, di cui il 25 per cento riferito ai ricoveri diurni (Day Hospital).

Per ridurre la spesa annuale delle prestazioni specialistiche e ospedaliere, fornite da privati accreditati, il livello di spesa del 2011 è diminuito dello 0,5 per cento per il 2012, dell'1 per cento per il 2013 e del 2 per cento a decorrere dal 2014.

Per premiare le regioni giudicate virtuose” nella gestione dei bilanci sanitari, dal 2013, è istituita una quota premiale, pari allo 0,25 per cento del finanziamento del SSN.

Per quanto concerne la spesa farmaceutica, vengono incrementati i titoli degli sconti dovuti al SSN dai farmacisti e dalle aziende farmaceutiche sui medicinali di fascia A erogati in regime di SSN. Vengono inoltre abbassati i tetti di spesa farmaceutica, previsti diversi meccanismi di ripiano tra Regioni e aziende farmaceutiche di eventuali sforamenti della spesa ospedaliera e introdotte modalità prescrittive dei farmaci equivalenti volte a incrementarne l’utilizzo.

Sono altresì previsti interventi agevolativi per le zone colpite dal sisma del 20 e 29 maggio 2012, consentendo che i contributi per la ricostruzione degli immobili ubicati nelle zone colpite dal sisma siano concessi anche mediante finanziamenti agevolati – per i quali è previsto anche un credito di imposta - e disponendo che i relativi contratti siano assistiti da garanzia statale nel limite di 6 miliardi di euro.

Le norme del DL 87/12 confluite nel decreto

Come sopra accennato, a seguito dell’approvazione di un maxiemendamento del Governo durante l’esame in prima lettura al Senato, nel provvedimento in titolo sono confluite, con talune modifiche, le disposizioni contenute nel decreto-legge 27 giugno 2012, n. 87, il cui iter di conversione in legge non è poi proseguito.

Le norme in oggetto intervengono in tema di valorizzazione e dismissione del patrimonio pubblico, nonché di rafforzamento degli assetti patrimoniali delle imprese del settore bancario.

In particolare, quanto al primo ambito di intervento, è prevista l’attribuzione a Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. del diritto di opzione per l'acquisto delle partecipazioni azionarie detenute dallo Stato in Fintecna S.p.A., Sace S.p.A. e Simest S.p.A., da esercitare entro 120 giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge. Entro 10 giorni dall'eventuale esercizio dell'opzione, CDP S.p.A. verserà al Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) il corrispettivo provvisorio pari al 60 percento del valore del patrimonio netto contabile delle società, mentre con successivo decreto ministeriale sarà determinato il valore definitivo di trasferimento; il corrispettivo provvisorio e quello definitivo delle operazioni di cessione (per complessive maggiori entrate stimate nell'ordine di circa 9-10 miliardi di euro) saranno destinati al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato o al pagamento dei debiti dello Stato.

Secondo quanto riportato nella relazione tecnica del decreto legge n.87/12 il diritto di opzione della CDP per l'acquisto delle partecipazioni dello Stato in Fintecna, Sace e Simest potrebbe determinare, in termini di finanza pubblica, maggiori entrate nell'ordine di circa 9-10 miliardi di euro.

Sono poi introdotte disposizioni tese alla valorizzazione e dismissione di immobili pubblici. A tal fine, si prevedono una serie di modifiche alla disciplina vigente che ha istituito una Società di gestione del risparmio (SGR), interamente posseduta dal MEF, con il compito di istituire fondi che partecipano a quelli immobiliari costituiti da enti territoriali, anche tramite società interamente partecipate, a cui siano conferiti immobili oggetto di progetti di valorizzazione. Tali modifiche sono finalizzate a introdurre ulteriori modalità operative della società di gestione; allo scopo di conseguire la riduzione del debito pubblico, si prevede che il Ministro dell’economia e delle finanze, attraverso la SGR promuova la costituzione di uno o più fondi comuni d’investimento immobiliare, a cui trasferire immobili di proprietà dello Stato non utilizzati per finalità istituzionali, nonché diritti reali immobiliari; analogamente, il Ministro dell’economia, attraverso la SGR, può promuovere uno o più fondi comuni di investimento immobiliare a cui conferire gli immobili di proprietà dello Stato non più utilizzati dal Ministero della difesa per finalità istituzionali e suscettibili di valorizzazione.

Altre misure riguardano la riorganizzazione di alcuni enti della amministrazione economico-finanziaria, nell’ambito della quale si prevede, tra l’altro, l’incorporazione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) nell’Agenzia delle dogane (che assume la denominazione di Agenzia delle dogane e dei monopoli) e dell’Agenzia del territorio nell’Agenzia delle entrate.

Una serie di misure prevede, infine, la sottoscrizione, entro il 31 dicembre 2012, da parte del MEF, di nuovi strumenti finanziari emessi dalla Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A. (MPS) computabili nel patrimonio di vigilanza (Core Tier 1) fino all’importo di 3,9 miliardi di euro, di cui 1,9 miliardi destinati all’integrale sostituzione dei c.d. "Tremonti bond" emessi in conformità con il decreto-legge n. 185 del 2008. La sottoscrizione da parte del Ministero dei nuovi strumenti finanziari emessi da MPS è subordinata alla compatibilità delle misure previste nel decreto-legge con la normativa UE in materia di aiuti di Stato; viene quindi introdotto l’obbligo per MPS di presentare un piano di ristrutturazione conforme alle disposizioni UE in materia di aiuti di Stato, stabilendosi che nel periodo di attuazione del piano MPS non possa acquisire nuove partecipazioni in banche, intermediari finanziari e imprese di assicurazione e di riassicurazione, salvo che l’acquisizione sia funzionale all’attuazione del piano. Per il tempo necessario all'attuazione del Piano di ristrutturazione, l'Emittente è inoltre vincolato al contenimento della componente variabile delle remunerazioni - ivi inclusi bonus monetari e stock options - accordate o pagate ai componenti del consiglio di amministrazione, al direttore generale e agli altri dirigenti che possono assumere rischi rilevanti per la banca, in modo da assicurarne l'effettivo collegamento con i risultati aziendali, con i rischi cui la banca è esposta e con l'esigenza di mantenere adeguati livelli di patrimonializzazione. In caso di inosservanza di tale disciplina trova applicazione una sanzione amministrartiva pecuniaria.

La sottoscrizione dei nuovi strumenti finanziari sarà effettuata, a seguito della positiva valutazione dell’operazione, per l'ammontare necessario al rafforzamento patrimoniale richiesto dalla raccomandazione dell'European Banking Authority (EBA).

I nuovi strumenti finanziari emessi da MPS sono privi del diritto di voto e convertibili in azioni a richiesta dell’emittente; possono essere riscattati o rimborsati a richiesta di MPS, salvo autorizzazione di Banca d’Italia. Si stabilisce, inoltre, che il pagamento dei relativi interessi è condizionato dalla disponibilità di utili distribuibili e che se gli interessi non sono assegnati per mancanza di utili si provvede ad assegnare al Ministero azioni ordinarie per una quota di patrimonio corrispondente all’importo della cedola non corrisposta.

L'individuazione delle risorse per finanziare la sottoscrizione dei nuovi strumenti finanziari emessi da MPS è demandata ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da trasmettere alle Camere per l’espressione del parere delle Commissioni competenti per i profili di carattere finanziario. Tali risorse potranno essere individuate mediante riduzione lineare delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa di ciascun Ministero, con esclusione di alcune categorie di spese di carattere obbligatorio o ritenute “indisponibili”, ovvero attraverso la riduzione di singole autorizzazioni legislative di spesa, l’utilizzo mediante versamento in entrata di disponibilità esistenti sulle contabilità speciali, nonché mediante l’emissione di titoli del debito pubblico.