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Temi dell'attività Parlamentare

Autorità indipendenti
Nel corso della XVI legislatura l'interesse del Parlamento in merito al tema della autorità indipendenti si è tradotto sia nello svolgimento da parte della I Commissione Affari costituzionali della Camera di una indagine conoscitiva, sia nell'approvazione di alcune modifiche legislative, nell'ambito di diversi interventi di razionalizzazione del "sistema" delle autorità indipendenti, riguardanti misure organizzative, poteri, finanziamento e tutela giurisdizionale nei confronti degli atti delle autorità.

Le Autorità indipendenti rappresentano un peculiare modello di organizzazione amministrativa che si caratterizza per la sottrazione all’indirizzo politico governativo di alcune funzioni e per un alto grado di competenza tecnica. Tanto l’indipendenza che la competenza tecnica sono strumentali allo svolgimento delle funzioni di regolazione e di controllo che le Autorità sono chiamate a svolgere a tutela di interessi pubblici e privati di rilevanza costituzionale. Il quadro legislativo europeo assegna alle autorità indipendenti un ruolo di grande rilevanza, prevedendo che negli ordinamenti nazionali esse garantiscano in piena autonomia l’attuazione dei principi comunitari, traducendoli in norme regolamentari e in azioni di vigilanza conformi al dettato normativo dell’Unione. Molte delle autorità nazionali operano in sistemi di controllo istituzionale europeo, caratterizzandosi così anche come organismi di raccordo tra il diritto comunitario ed il diritto interno. Tali caratteristiche presuppongono rilevanti tratti di omogeneità tra autorità; tuttavia nel nostro ordinamento esse sono tuttora regolate da leggi istitutive non omogenee, con previsioni diverse in ordine alla struttura, alle funzioni, ai procedimenti, ai controlli e al regime degli atti.

L'indagine conoscitiva

L’interesse del Parlamento nei confronti di questo tema si è tradotto, nel corso della XVI legislatura, nella deliberazione da parte della I Commissione Affari costituzionali della Camera di una indagine conoscitiva sulle Autorità amministrative indipendenti terminata il 16 febbraio 2012 con la discussione del documento conclusivo. L’indagine si è svolta in ventuno sedute, nel corso delle quali sono intervenuti, tra gli altri, i Presidenti delle Autorità, esperti della materia nonché rappresentanti di sindacati e associazioni. Il documento è articolato come segue: il quadro normativo vigente; la posizione delle Autorità rispetto all’organizzazione dei poteri dello Stato e ai diversi livelli di governo (i rapporti con il Parlamento e il governo, con le regioni e gli enti locali, con le altre Autorità indipendenti, con l’Unione Europea); il controllo giurisdizionale sugli atti delle Autorità.

Nelle considerazioni conclusive dell’indagine trovano spazio diverse questioni:

  • la collocazione delle autorità nel sistema politico istituzionale, data la proliferazione di esse al di fuori di un disegno unitario, attraverso una stratificazione normativa che ha generato una pluralità eterogenea di organismi con poteri, organizzazioni e prerogative assai diversi; il Parlamento è chiamato in causa con riguardo alla necessità di garantire un quadro di riferimento essenziale in merito alla disciplina dei principali aspetti di funzionamento e di organizzazione delle diverse autorità. Tale disciplina, secondo quanto rilevato nel corso dell’indagine, dovrebbe riguardare necessariamente soltanto i profili comuni a tutte le autorità indipendenti in quanto tali e quindi le procedure per le candidature ed i criteri di nomina, i requisiti dei componenti, la durata degli incarichi, le forme dell’autonomia, i rapporti col Parlamento e col Governo, i criteri per il finanziamento, l’organizzazione e il trattamento economico del personale.
  • la questione del potere normativo delle Autorità, con particolare riguardo all’attribuzione degli stessi attraverso un procedimento di delega senza la fissazione di principi generali da parte di norme aventi rango e forza di legge. Al riguardo è stato sottolineata nel corso dell’indagine l’opportunità di incrementare le garanzie procedurali come parziale correttivo alla sostanziale indipendenza dei regolamenti delle autorità indipendenti adottati in carenza di norme primarie di indirizzo.
  • il profilo del  ruolo del Parlamento nel procedimento di nomina dei componenti. Al riguardo, sulla necessità di garantire in modo più compiuto l’indipendenza sia all’atto della nomina sia nel corso di esercizio del mandato è stata registrata unanimità di valutazione da parte di tutti gli auditi nel corso dell’indagine.
  • la tutela dei cittadini di fronte agli atti delle autorità indipendenti. Sul punto sono emerse nel corso dell’indagine alcune preoccupazioni in ordine alla progressiva attrazione delle controversie nella sfera di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, soprattutto nei casi in cui sia evidente la esigenza di tutelare i risparmiatori o i consumatori nelle loro posizioni di diritto soggettivo. Al riguardo è stato suggerito da diversi soggetti auditi un approfondimento da parte del Parlamento sulle disposizioni del Codice della giustizia amministrativa che attribuiscono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori, adottati dalle autorità indipendenti.
  • la questione dell’autonomia finanziaria e contabile delle autorità; l’indagine ha consentito, infine, di svolgere una specifica riflessione sul rapporto tra le autorità indipendenti e gli enti territoriali nonché sui riflessi della normativa dell’Unione europea sull’assetto delle autorità a livello nazionale e sulla crescita di organismi europei indipendenti nei vari settori di attività.
Modifiche alla legislazione vigente

Le modifiche legislative, effettivamente approvate nel corso della XVI legislatura, al ruolo e alle funzioni di singole autorità, sono state previste all’interno di diversi interventi di razionalizzazione del “sistema” delle autorità indipendenti.

Misure di carattere organizzativo
Il decreto-legge n. 201 del 2011 ha in primo luogo stabilito la riduzione dei componenti di tutte le autorità amministrative indipendenti, ad eccezione della Banca d’Italia e dell’Autorità garante per la protezione dei dati personali. Se si sommano tutti i collegi interessati dalla disposizione, il numero dei componenti delle autorità viene ridotto quasi del 50 per cento, passando dagli attuali cinquantasette a trentuno membri. Accanto alla riduzione dei componenti sono introdotte altre due misure di carattere generale, con esclusione della Banca d’Italia. Innanzitutto, si estende a tutte le autorità il principio della prevalenza del voto del presidente in sede deliberante, nel caso in cui il numero dei componenti, incluso il presidente, risulti pari, principio prima previsto solo per l’Autorità garante per la protezione dei dati personali. In secondo luogo, viene uniformata la disciplina del mandato dei componenti di tutte le autorità amministrative indipendenti, escludendo la possibilità di conferma alla cessazione dalla carica. In tal modo, si stabilisce un divieto di rinnovo consecutivo della carica, ferme restando le disposizioni di settore che prevedono, per singole autorità, la rinnovabilità dell’incarico.

 Poteri delle autorità
Oltre alle misure di carattere organizzativo, il D.L. 201/2011 interviene nell’ambito dei poteri delle autorità, in particolare prevedendo una significativa integrazione delle attribuzioni dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato. A tal fine si conferisce all’Autorità anche la legittimazione ad agire nei confronti di regolamenti, atti amministrativi generali e provvedimenti emanati dalla P.A. Pertanto, mentre le preesistenti funzioni di monitoraggio e proposta si esaurivano con la sottoposizione della questione all’organo istituzionale competente (Parlamento, Governo, ente territoriale), il nuovo potere attribuito all’Autorità è in grado di determinare una conseguenza diretta sull’atto censurato (regolamento, atto amministrativo generale, provvedimento), nel senso di poter attivare un procedimento giurisdizionale davanti al giudice amministrativo utilizzando anche tutti i conseguenti strumenti di tutela, incluse eventuali misure cautelari. La legittimazione dell’Autorità ad agire in giudizio è prevista quando questi atti e provvedimenti violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato.

 Regolazione e vigilanza del mercato postale e dei servizi idrici e istituzione dell'Autorità di regolazione dei trasporti.
Il D.L. 201/2011
prevede la soppressione dell’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua e l’Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale. Entrambe le agenzie soppresse erano state istituite nel corso della XVI legislatura.Quanto alla prima, le funzioni dell’Agenzia in materia di acqua sono trasferite al Ministero dell'ambiente, ad eccezione di quelle attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici che sono trasferite all’Autorità per l’energia elettrica e il gas. Per quanto riguarda il settore postale, il decreto prevede il trasferimento delle funzioni della soppressa Agenzia all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Si rinvia al riguardo allo specifico tema:Servizi postali
L'art. 36 del D.L. 1/2012, istituisce nell’ambito delle attività di regolazione dei servizi di pubblica utilità di cui alla L. 481/1995 l’Autorità di regolazione dei trasporti, attribuendogli la competenza nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture e ai servizi accessori. Al riguardo si rinvia allo specifico tema: Autorità di regolazione dei trasporti.

Soppressione dell'ISVAP
L'art. 13 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95 ha previsto la soppressione dell'ISVAP (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo) e la contestuale costituzione dell’IVASS (precedentemente denominato IVARP, Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni e sul risparmio previdenziale). Il nuovo Istituto ha la finalità di assicurare la piena integrazione dell’attività di vigilanza nel settore assicurativo, anche attraverso un più stretto collegamento con la vigilanza bancaria.

Istituzione della CIVIT
Nel corso della XVI legislatura è stata inoltre istitutita, dall' articolo 13del decreto legislativo 150/2009,  la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche – Civit con la funzione di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio indipendente delle funzioni di valutazione delle amministrazioni, di garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione, di assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale. A tali attribuzioni si affianca il compito di garantire la trasparenza totale delle amministrazioni, cioè l’accessibilità dei dati inerenti al loro funzionamento.
L’art. 1 della L. 6 novembre 2012 n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione), attuando le Convenzioni internazionali in materia di lotta alla corruzione, ha inoltre individuato l’Autorità nazionale competente a coordinare l’attività di contrasto della corruzione nella pubblica amministrazione nella Civit, modificando la distribuzione delle competenze in materia, con la sostituzione della Civit, nel ruolo di Autorità nazionale anticorruzione, al Dipartimento della funzione pubblica, che lo ricopriva secondo la normativa previgente. Al riguardo si rinvia allo specifico approfondimento: La Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT)


 Il finanziamento delle autorità
Con riguardo alle modalità con cui le autorità indipendenti provvedono al loro finanziamento, un dato registrato negli ultimi anni è costituito da una progressiva, sensibile riduzione del contributo a carico dello Stato, salvo rare eccezioni. Con la legge 191/2009 (finanziaria 2010) gli stanziamenti autorizzati a favore delle autorità indipendenti hanno subito flessioni oscillanti tra il 20 per cento e il 65 per cento per i successivi tre anni.
Con la citata legge finanziaria 2010, infatti, è stato previsto una sorta di «prestito» a carico di alcune autorità in favore di altre. Nello specifico, l'articolo 2, comma 241, della legge 191/2009 ha stabilito che, nei successivi tre anni, l'Autorità garante per le comunicazioni, l'Autorità garante per l'energia elettrica ed il gas, l'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private di interesse collettivo e l'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici dovranno trasferire all'Autorità per la concorrenza ed il mercato, al Garante per la protezione dei dati personali e alla Commissione di vigilanza sull'attuazione della legge n. 146 del 1990 una data quota delle proprie entrate. Sono inoltre stabilite misure reintegrative in favore delle autorità contribuenti, nei limiti del contributo versato, a partire dal decimo anno successivo all'erogazione del contributo, a carico delle autorità indipendenti percipienti che a tale data presentino un avanzo di amministrazione. La ratio di queste disposizioni è quella di creare una perequazione tra le autorità che per finanziarsi possono attingere al mercato di riferimento e quelle autorità che non possono fare altrettanto avendo competenze trasversali. Il comma 523 dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228 ha stabilitito che tali disposizioni si applicano anche per gli anni 2013, 2014 e 2015.

La "spending review" per le autorità indipendenti
Diverse disposizioni previste dal D.L. 95/2012 (c.d. spendig review) in materia di contenimento dei costi per le pubbliche amministrazioni sono estese anche alle autorità indipendenti.
In particolare:

  • si pone un limite pari al 50 per cento dei costi sostenuti nel 2011 per le spese destinate all'acquisto, manutenzione, noleggio ed esercizio di autovetture, nonché per l'acquisto di buoni taxi (art. 5, co. 2)
  • si limita a 7 euroil valore dei buoni-pasto per il personale anche dirigenziale
  • si obbliga il personale, anche di qualifica dirigenziale, alla fruizione di ferie, riposi e permessi senza dar luogo in nessun caso alla c.d. “monetizzazione” (art. 5, co. 8)
  • si vieta alle pubbliche amministrazioni di attribuire incarichi di studio e consulenza a soggetti in quiescenza già appartenenti ai ruoli, che abbiano svolto nell'ultimo anno di servizio funzioni e attività corrispondenti (art. 5, co. 9)

Si prevede inoltre anche per le autorità indipendenti il contenimento della spesa per consumi intermedi in misura pari al 5 per cento per il 2012 e al 10 per cento dal 2013 della spesa sostenuta per consumi intermedi nel 2010 (art. 8, co. 3).

 Il sindacato giurisdizionale esclusivo da parte del giudice amministrativo sulle autorità.
Nel corso della XVI legislatura con il codice del processo amministrativo, adottato con decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, sono state introdotte alcune modifiche, che vanno nella direzione sia di ampliare l'ambito del sindacato giurisdizionale esclusivo da parte del giudice amministrativo sulle autorità, sia di prevedere un nuovo caso di giurisdizione con cognizione estesa al merito. Quanto al primo aspetto è stato ampliato il campo della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, devolvendosi a questo le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti adottati da tutte le autorità, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati. La novità di rilievo riguarda, oltre ad una unificazione della fonte normativa, l'estensione in modo generalizzato della cognizione del giudice amministrativo sulle controversie relative ai provvedimenti sanzionatori emessi dalle autorità, che nel previgente regime normativo seguiva un regime parzialmente differenziato. Sono rimaste attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario, invece, le controversie aventi ad oggetto l'uso dei dati personali e, quindi, tutti gli atti del Garante in materia di protezione dei dati personali, nonché le controversie aventi ad oggetto le deliberazioni della Commissione di garanzia per l'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali in materia di sanzioni. Inoltre è confermata la previsione della devoluzione, in primo grado, alla competenza funzionale del Tar Lazio, sede di Roma, delle controversie aventi ad oggetto i provvedimenti di tutte le autorità, con l'unica eccezione di quelle relative ai poteri dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas, che sono state trasferite alla competenza funzionale del Tar Lombardia.
Con riguardo al secondo aspetto si prevede che nelle controversie aventi ad oggetto le sanzioni pecuniarie, comprese quelle applicate dalle autorità amministrative indipendenti, la giurisdizione del giudice amministrativo è estesa al merito.