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Resoconti stenografici delle audizioni

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Commissione I
12.
Giovedì 29 marzo 2012
INDICE

Sulla pubblicità dei lavori:

Bruno Donato, Presidente ... 3

Audizione del Presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, professor Giovanni Pitruzzella, sullo stato delle attività di controllo e vigilanza in materia di conflitti di interessi (ai sensi dell'articolo 143, comma 2, del Regolamento):

Bruno Donato, Presidente ... 3 6 8 11
Calderisi Giuseppe (PdL) ... 8
Lanzillotta Linda (Misto-ApI) ... 7 10 11
Mantini Pierluigi (UdCpTP) ... 7
Pitruzzella Giovanni, Presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato ... 3 8 10 11
Zaccaria Roberto (PD) ... 6 8
Sigle dei gruppi parlamentari: Popolo della Libertà: PdL; Partito Democratico: PD; Lega Nord Padania: LNP; Unione di Centro per il Terzo Polo: UdCpTP; Futuro e Libertà per il Terzo Polo: FLpTP; Popolo e Territorio (Noi Sud-Libertà ed Autonomia, Popolari d'Italia Domani-PID, Movimento di Responsabilità Nazionale-MRN, Azione Popolare, Alleanza di Centro-AdC, La Discussione): PT; Italia dei Valori: IdV; Misto: Misto; Misto-Alleanza per l'Italia: Misto-ApI; Misto-Movimento per le Autonomie-Alleati per il Sud: Misto-MpA-Sud; Misto-Liberal Democratici-MAIE: Misto-LD-MAIE; Misto-Minoranze linguistiche: Misto-Min.ling; Misto-Repubblicani-Azionisti: Misto-R-A; Misto-Noi per il Partito del Sud Lega Sud Ausonia: Misto-NPSud; Misto-Fareitalia per la Costituente Popolare: Misto-FCP; Misto-Liberali per l'Italia-PLI: Misto-LI-PLI; Misto-Grande Sud-PPA: Misto-G.Sud-PPA.

COMMISSIONE I
AFFARI COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E INTERNI

Resoconto stenografico

AUDIZIONE


Seduta di giovedì 29 marzo 2012


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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE DONATO BRUNO

La seduta comincia alle 14.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso, la trasmissione televisiva sul canale satellitare della Camera dei deputati e la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.

Audizione del Presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, professor Giovanni Pitruzzella, sullo stato delle attività di controllo e vigilanza in materia di conflitti di interessi.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, ai sensi dell'articolo 143, comma 2, del Regolamento, l'audizione del Presidente dell'Autorità garante per la concorrenza e del mercato, professor Giovanni Pitruzzella, sullo stato delle attività di controllo e vigilanza in materia di conflitto di interessi.
A nome mio e di tutta la Commissione ringrazio il nostro ospite per la sua presenza e gli do la parola per la sua relazione.

GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato. Ringrazio il presidente e gli autorevoli componenti della I Commissione dell'attenzione e del tempo che state dedicando all'Autorità che presiedo, con riguardo a un tema che ritengo cruciale per la funzionalità di una democrazia rappresentativa.
Ho già trasmesso alla presidenza una relazione scritta, a cui rimando, per cui il mio intervento sarà sintetico; resto naturalmente a disposizione per le vostre eventuali domande.

PRESIDENTE. La ringrazio del documento scritto, che dispongo sia messo in distribuzione.

GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato. Grazie, presidente. Ritengo questi momenti di confronto di particolare importanza, perché le autorità indipendenti, la cui attività è per definizione sottratta al circuito della democrazia rappresentativa, dovrebbero però essere poi disponibili, in termini di accountability, a una verifica con gli organi parlamentari. Credo quindi che questo sia un rapporto importante. Da parte nostra saremo sempre più che disponibili a intervenire, a partecipare e a fornirvi tutte le informazioni che ritenete necessarie per l'esercizio della vostra fondamentale funzione. Detto questo, mantenendoci fermi alla tematica del conflitto di interessi, vorrei semplicemente sottolineare alcuni aspetti.
Come è noto alla Commissione, la nostra normativa differenzia due momenti. Da un lato, c'è un regime di incompatibilità che viene verificato dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato sulla base delle dichiarazioni fornite dai titolari degli organi di governo. Tale regime di incompatibilità è statico, per cui una volta verificata la presenza di queste cause di incompatibilità, l'interessato è tenuto a rimuoverle.


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Dall'altro, c'è la normativa riguardante propriamente il conflitto di interessi di carattere patrimoniale, disciplinato dall'articolo 3 della legge 20 luglio 2004, n. 215. Questa è una verifica ex post, non basata quindi sull'esistenza di alcune cause tipizzate di incompatibilità, ma subordinata al verificarsi di circostanze particolarmente stringenti; per esempio, il conflitto di interessi per incidenza patrimoniale richiede l'adozione di atti attraverso i quali il titolare in carica favorisca sé stesso, il coniuge o i suoi parenti entro il secondo grado, arrecando al contempo un danno all'interesse pubblico.
Quello che ho cercato di evidenziare nella relazione scritta è la discrasia, che tuttora permane in materia, tra la nostra legislazione e i modelli diffusi nelle democrazie occidentali, che hanno avuto un avallo importante da parte del rapporto dell'OCSE del 2003, il quale evidenzia alcuni rimedi che potrebbero senza dubbio rendere più efficace la disciplina in materia di conflitto di interessi. Ricordo peraltro che recentemente, tra gli altri, anche un Paese europeo come la Spagna, nel 2006 ha dettato una disciplina particolarmente stringente del conflitto di interessi, uniformandosi all'indicazione dell'OCSE.
Parlando del conflitto inerente essenzialmente le situazioni patrimoniali, le principali differenze riguardano fondamentalmente la circostanza che, mentre da noi si tratta di un intervento ex post, sottoposto a regolamentazioni stringenti, in altri ordinamenti, sull'esempio americano, la verifica del conflitto è basata fondamentalmente su due elementi: in primo luogo la pubblica e totale informazione della situazione patrimoniale del soggetto che assume una carica di governo, in modo tale che l'opinione pubblica e le Istituzioni democratiche di controllo siano perfettamente edotti a priori della situazioni finanziaria e dei possibili pericoli; in secondo luogo, un elemento importantissimo, ossia che la rimozione del conflitto di interessi non è legata all'adozione di un atto concreto che pregiudica l'interesse pubblico, ma è legato a una situazione di pericolo. Il clear and present danger è il concetto fondamentale su cui si basa il diritto statunitense, ossia il semplice pericolo di una situazione di conflitto in termini generali, e non quindi la concretezza della lesione dell'interesse pubblico.
Questo si ricollega all'idea secondo cui la normativa sul conflitto di interessi e gli eventuali rimedi siano collegabili soprattutto a un problema di apparente imparzialità di chi esercita funzioni pubbliche e non semplicemente al fatto che si arrechi pregiudizio all'interesse pubblico a causa del conflitto. In questi casi esiste la possibilità di adottare vari rimedi, che vanno dall'imposizione al soggetto di eliminare, alienare o sottrarre alcuni interessi economici, fino al qualified blind trust, uno strumento che, come sapete, mira a realizzare la cosiddetta «cecità» del titolare di carica rispetto alla gestione del suo patrimonio. Sappiamo che esiste una normativa del genere anche in Spagna, come ricordavo prima.
In Italia, l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, che è stata investita del compito di presiedere alla tutela dei valori sottesi alla disciplina del conflitto di interessi, si trova quindi in una posizione largamente e profondamente diversa rispetto alle autorità che hanno compiti simili negli Stati Uniti o in alcuni Paesi europei, proprio perché nel nostro ordinamento non è prevista una verifica preventiva con riferimento alle situazioni di pericolo, bensì un intervento ex post, nel momento in cui viene adottato l'atto che potrebbe effettivamente dare luogo al conflitto.
Possiamo dire quindi che la legislazione italiana, a differenza di altri modelli, rinuncia a prevenire le situazioni di conflitto di interessi e affronta il conflitto solamente quando effettivamente sorge, in modo complesso e probabilmente inefficace dal punto di vista dell'enforcement. Pertanto appare utile svolgere un'ulteriore riflessione su questi temi, da parte del decisore politico.
Come dicevo all'inizio, l'ordinamento contempla altresì la previsione di un sistema di incompatibilità statiche. Sotto questo profilo, il sistema italiano si allinea


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agli altri ordinamenti europei, per cui vengono disciplinate ex ante alcune situazioni di potenziale conflitto di interessi.
Entro un certo numero di giorni dall'insediamento, coloro che assumono la titolarità di una carica di governo ci mandano la dichiarazione delle situazioni di incompatibilità. A quel punto noi le verifichiamo, chiedendone eventualmente la rimozione. Anche qui, però, non mancano dei problemi. Innanzitutto, esistono problemi interpretativi perché la legge pone un divieto di ricoprire cariche o uffici o svolgere altre funzioni comunque denominate ovvero di esercitare compiti di gestione in società aventi fini di lucro o un'attività di rilievo imprenditoriale.
Si utilizzano quindi dei concetti giuridici indeterminati, che non trovano riscontro in altri campi dell'ordinamento. Per esempio, non si parla di attività imprenditoriale, ma di attività «di rilievo imprenditoriale». Questo pone dei problemi all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, per cui oggi si ritiene che, anche quando si tratti di un'attività svolta da un soggetto che non ha fini di lucro - pensate a una fondazione - ma che comunque in parte svolga un'attività economico-imprenditoriale, se questa non è marginale nel contesto del bilancio del soggetto economico, allora sussiste un'incompatibilità.
Un altro tema che a mio avviso consente diverse soluzioni interpretative è quello riguardante la definizione delle cariche di «gestioni o funzioni comunque denominate»: si tratta di locuzioni molto generiche, che quindi lasciano luogo a diverse possibilità interpretative.
Altro tema è dato dal fatto che, sempre con riferimento alle incompatibilità statiche, sono i membri del Governo che devono presentare l'elenco delle situazioni che ritengono potenzialmente in conflitto, per sottoporle alla nostra valutazione. Vengono pertanto svolte una scrematura e una valutazione a monte, da parte del titolare della carica di governo, che in tutta buonafede potrebbe omettere determinate situazioni. Probabilmente sarebbe preferibile un obbligo generale di comunicare all'autorità tutte le situazioni ricoperte, rimettendo poi ad essa il compito di stabilire se ci siano o meno delle situazioni di incompatibilità.
Per quanto riguarda i dati di sintesi sullo stato e le attività di controllo, anticipo alcuni dati che avrete a disposizione in modo più dettagliato a breve, quando trasmetteremo al Parlamento la relazione prevista dalla legge sull'attuazione della normativa sul conflitto di interessi. Forse forzando un po' il limite temporale, ma credendo di rispettare un'esigenza di trasparenza nella gestione della cosa pubblica, abbiamo voluto estendere la relazione non soltanto al precedente Governo Berlusconi, ma anche al Governo Monti; anche se infatti teoricamente avremmo dovuto fare riferimento solo all'anno passato, abbiamo considerato un periodo di tempo più ampio e il Parlamento avrà dunque una relazione complessiva.
Ricordo comunque che, per quanto riguarda l'applicazione di questa normativa, entro sessanta giorni i membri del Governo sono tenuti a dichiarare le attività patrimoniali proprie, del coniuge e dei parenti entro il secondo grado. Tutti i titolari delle cariche di Governo hanno tempestivamente adempiuto agli obblighi dichiarativi, mentre risultano ancora delle informazioni non complete per quanto riguarda i parenti. Questo avviene nella prassi, in linea con quanto si è verificato in precedenza. Attualmente le dichiarazioni pervenute sono 173 su un totale di 247 familiari e soggetti obbligati. L'autorità ha chiesto appunto l'integrazione per quanto riguarda il controllo in ordine alle incompatibilità di natura patrimoniale.
Per quanto riguarda il controllo sulle altre incompatibilità, nei tempi previsti l'Autorità ha analizzato tutte le posizioni ed esaurito il proprio compito. Solamente due posizioni restano ancora aperte, quindi c'è stata l'archiviazione per quarantasette posizioni su un totale di quarantanove. In questo caso le specifiche situazioni esaminate circa possibili incompatibilità sono state 257, mentre per il precedente Governo erano state 169. L'ambito delle attività potenzialmente confliggenti è quindi aumentato, probabilmente


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in relazione al fatto che si tratta di un Governo in cui non ci sono parlamentari, che già hanno un loro regime di incompatibilità, il che diminuisce quindi le ipotesi che noi dobbiamo esaminare. Tra queste 257 posizioni esaminate, 182 sono state ritenute potenzialmente incompatibili e sono state perciò rimosse dagli interessati in fase preistruttoria, spontaneamente in ben 162 casi, o a seguito di intervento dell'autorità in 20 casi. Abbiamo potuto pertanto procedere all'archiviazione senza segnalare al Parlamento l'esistenza di casi di incompatibilità.
Per quanto riguarda questo Governo, in linea con i precedenti, c'è una netta prevalenza, fra le cause di incompatibilità rimosse, di quelle riguardanti la gestione di società con fini di lucro o comunque di altre persone giuridiche che svolgano anche attività imprenditoriale, pari al 57 per cento delle ipotesi di incompatibilità rimosse. Seguono le attività professionali (il 15 per cento) e i rapporti di pubblico impiego (il 13 per cento).
Mi fermerei qui. Sono a vostra disposizione per qualsiasi domanda. Grazie.

PRESIDENTE. Grazie a lei, presidente.
Do la parola ai deputati che intendono porre quesiti o formulare osservazioni.

ROBERTO ZACCARIA. Ringrazio il presidente Pitruzzella, che non solo ha voluto fornirci un quadro teorico riguardo alla competenza dell'Autorità sul conflitto di interessi, ma anche una serie di elementi informativi, con riferimento sia al Governo precedente, sia al Governo Monti, rispetto al quale tutta l'attività che ora in sintesi il presidente ha illustrato si ricava sostanzialmente nella parte finale del suo intervento.
Credo sia il caso di fare delle annotazioni e di avere qualche conforto su due punti. Dalla relazione che abbiamo ascoltato risulta chiaro un dato, secondo me inconfutabile: in questa materia noi abbiamo una normativa insufficiente, soprattutto se la confrontiamo con altri ordinamenti. Abbiamo una serie di incompatibilità, chiamate ex ante, che vengono dichiarate, per le quali non vi sono sostanzialmente problemi insuperabili. C'è però un problema molto serio per quanto riguarda l'applicazione dell'articolo 3 della legge n. 215 del 2004, la «legge Frattini», che - lo dice la relazione del presidente Pitruzzella - è sostanzialmente una norma inapplicabile per le tante condizioni che la circondano. Io l'ho riletta stamattina e ricordo ai colleghi che sussiste la situazione più delicata del conflitto di interessi «quando il titolare di cariche di Governo partecipa all'adozione di un atto, anche formulandone la proposta, o omette un atto dovuto, trovandosi in situazione di incompatibilità ai sensi dell'articolo 2, comma 1»; o quando l'atto o l'omissione - e questo è il punto - «ha un'incidenza specifica o preferenziale sul patrimonio del titolare, del coniuge e dei parenti entro il secondo grado», con danno per l'interesse pubblico.
Il Parlamento ha modificato la norma sugli incroci proprietari, molto delicata, che conferiva al Presidente del Consiglio il potere di decidere quando applicare il divieto o la fine del divieto. Vi si fa riferimento, mi pare, nella relazione del 2010 o forse nella prima del 2011. L'Autorità ha fatto un'istruttoria per capire se quella modifica fosse stata fatta con atti o proposte dello stesso Presidente del Consiglio, mi pare arrivando sostanzialmente a una conclusione negativa, ma per tabulas.
Ciò che invece diventa molto difficile è configurare un conflitto di interessi, perché bisogna che non soltanto il soggetto abbia riportato dei benefici dalla normativa, ma anche che essa sia tale da aver costruito specifici vantaggi per il soggetto stesso, con contemporaneo danno per l'interesse pubblico. Se manca una di queste due condizioni, se per caso non c'è danno per l'interesse pubblico o non c'è quell'altro elemento, la norma è inapplicabile. Questo lo dice in maniera molto chiara la relazione.
In questa audizione abbiamo potuto approfondire degli elementi di fatto riguardanti le procedure per l'attuale Governo, rispetto al quale i dati numerici sono peraltro tranquillizzanti. Mi pare ci


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sia soltanto la mancanza di dati riguardanti i familiari, ma per il resto la situazione è sotto controllo, con riferimento al rispetto della parte più facile della legge. La parte più difficile è però quella che non è semplice applicare, per come è concepita.
Presidente, le chiederei un'opinione sul testo della legge di riforma - posto che penso sia nostro compito stenderlo e non le chiederei certo di farlo al posto nostro - perché da queste audizioni mi pare sarebbe utile uscire con delle proposte incisive. Certo noi abbiamo tentato di fare nuove leggi sul conflitto di interessi, di emettere delle normative sulle partecipazioni azionarie oltre un certo livello - la XV Legislatura si è occupata di questo - ma credo che dovremmo uscire da questa audizione consapevoli che delle iniziative, certamente parlamentari, devono modificare le disposizioni dell'articolo 3 riguardanti questo aspetto, perché sono difficilissime da applicare e anche un Governo in posizione di potenziale conflitto non potrà cadere nella loro «tagliola», per usare un'espressione incisiva.
Chiederei, siccome lei nella sua relazione ha fatto riferimento a possibili proposte, qual è l'ostacolo maggiore all'applicabilità dell'articolo 3 della legge n. 215 del 2004, perché a noi interessa, uscendo da questa audizione, poter presentare delle proposte di legge che modifichino tale norma restrittiva contenuta nel nostro ordinamento.

LINDA LANZILLOTTA. Ringrazio il presidente Pitruzzella. Vorrei fare due considerazioni.
La prima è che mi sembra di capire che, anche dal punto di vista dell'analisi comparata con altri ordinamenti, le norme più efficaci dovrebbero essere quelle di carattere preventivo, e cioè che gli interventi ex post di accertamento di atti che configurino conflitto di interessi dovrebbero essere marginali e la legislazione dovrebbe riguardare invece soprattutto il regime delle ineleggibilità e incompatibilità.
Da questo punto di vista servono forse un approfondimento e una riflessione su come dovrebbe configurarsi, in prospettiva, un sistema più ampio di incompatibilità e di ineleggibilità per cariche pubbliche, di governo ma anche parlamentari. Noi abbiamo assistito anche di recente a come alcuni parlamentari abbiano operato nel corso di procedimenti legislativi che riguardavano direttamente i loro interessi professionali e patrimoniali.
Per esempio, in tutto l'iter del disegno di legge di conversione del decreto-legge in materia di liberalizzazioni ci sono state «incursioni» molto forti di soggetti, certo portatori di interessi di categoria, che però incidevano anche direttamente sulla loro situazione patrimoniale. Occorre quindi valutare se un regime di incompatibilità non debba essere più ampiamente esteso anche alle cariche parlamentari; e fare poi una riflessione su come questa legislazione possa intrecciarsi con i progetti di legge in materia di lotta alla corruzione che stiamo discutendo.
Quanto al secondo aspetto, che non riguarda solo il conflitto di interessi in ambito istituzionale, vorrei formulare una domanda al presidente Pitruzzella per quanto riguarda il tema più ampio delle incompatibilità e dei conflitti, che nel decreto «salva Italia» è stato affrontato solo con una norma sull'incompatibilità della presenza, nei consigli di amministrazione, di banche e assicurazioni tra loro concorrenti. In che modo si sta attrezzando l'Antitrust per verificare la piena applicazione di questa disposizione? A suo parere quali dovrebbero essere gli ulteriori interventi per limitare i conflitti di interesse e le posizioni anticompetitive, per quanto riguarda intrecci di cariche e di comportamenti collusivi, dipendenti dalle posizioni soggettive, al di là degli assetti societari?

PIERLUIGI MANTINI. Ringrazio il presidente Pitruzzella. Anch'io parto dalla considerazione comune, che formulavano sia il collega Zaccaria che la collega Lanzillotta: mi pare che questa nostra riflessione e la sua stessa relazione ci dimostrino


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come «tanto tuonò che piovve». Dopo anni di dibattiti, proposte, convegni, manifestazioni e arrovellamenti sui conflitti d'interessi, abbiamo scoperto finalmente l'acqua calda, ossia che le incompatibilità ex ante sono uno strumento sostanziale per regolare i conflitti d'interesse, mentre tutto sommato il metodo del controllo sull'esercizio del potere, sul Governo perché non prenda decisioni sull'atto proprio e sul fatto proprio e via dicendo, elude la sostanza.
L'ultima proposizione della collega Lanzillotta - per cui i parlamentari dovrebbero essere degli angeli venuti dal cielo, privi di lavoro, di interessi, di vita, di relazioni - non mi convince, nel senso che non riesco a individuare la categoria. Fermo restando chiaramente il caso di un soggetto che fa un provvedimento su un fatto proprio. Su questo punto abbiamo però già legislazioni antiche, non servono i legislatori riformisti moderni, è scontato. Dopodiché, se si fa un atto - valga per chi è al Governo o per chi è in Parlamento - sull'interesse della propria sorella, probabilmente non va bene, su quello del cugino forse sì, e se invece si fa in favore di un amico stretto o persino di un socio occulto, allora andrebbe sicuramente bene perché non ricadrebbe dentro le regole etico-morali dei nostri riformatori.
Detto di questa ipocrisia generale e che quindi le regole ex ante sono molto probabilmente insufficienti, vorrei farle una domanda. L'articolo 3 della legge n. 215 del 2004 è stato probabilmente congegnato male, come è stato detto, però contiene una doppia condizione: l'interesse attivo - mi riferisco solo al conflitto di interessi in campo politico - e l'arrecare nel contempo un danno all'interesse pubblico.
Secondo la mia opinione, che già avevo all'epoca del varo della cosiddetta «legge Frattini», qui non si intende un danno erariale, ma una valutazione di tipo squisitamente politico. Che ci sia l'interesse è un fatto più rilevabile, ma che ci sia anche la condizione del danno all'interesse pubblico, è oggetto di una valutazione squisitamente politica. Le chiedo allora se lei, in veste di garante, usa questo parametro o ritiene che sia solo una formula di stile, come io riterrei, perché è come non ci fosse.
Un'ultima domanda un po' impertinente: qual è, secondo lei, il caso di conflitto di interessi più cospicuo che è stato oggetto della sua attenzione?

GIUSEPPE CALDERISI. Il mio intervento è solo per ringraziare il professor Pitruzzella per la sua relazione, che credo offra interessanti elementi di analisi anche comparativa e suggerimenti per un'eventuale correzione e un miglioramento della normativa. Non ho domande specifiche, ma volevo soltanto cogliere l'occasione per dire che non credo, forse diversamente dal collega Mantini, che tutte le situazioni possano essere risolte attraverso il regime delle incompatibilità - mi sembra un criterio un po' troppo giacobino - e che si tratta semmai di affinare e di migliorare la normativa anche dell'altro controllo.
Credo che questa relazione ci offra degli spunti significativi, su cui dovremmo riflettere, facendone tesoro per eventualmente proporre delle modifiche. Grazie.

ROBERTO ZACCARIA. Vorrei fare una postilla, perché avevo un'informazione inesatta. Il presidente Pitruzzella ha detto che non hanno presentato la relazione del secondo semestre 2011 - mi è parso di capire - per una ragione comprensibile, ossia per dar conto di tutta la vicenda collegata a questo Governo. Se non ci fosse stata data questa giustificazione, mi sarei dispiaciuto del fatto che questo adempimento non era stato rispettato. Lei mi conferma però che al più presto ci sarà la relazione del secondo semestre 2011?

PRESIDENTE. Do la parola al presidente Pitruzzella per la replica.

GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato. Grazie, presidente. Comincio subito rispondendo all'ultima osservazione. Cosa è successo? Se noi avessimo mandato la relazione a fine 2011, i sessanta giorni per presentare la documentazione da


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parte del Governo in carica, appena formato, ancora non erano scaduti. Avremmo quindi tradito la nostra funzione di dare un ausilio conoscitivo al Parlamento. Sarebbe stato un esercizio un po' vano, anche perché nel corso dell'anno non erano successi fatti particolarmente eclatanti. Viceversa abbiamo preferito far superare quei sessanta giorni di tempo e avere tutti i dati, in modo tale che, oltre alle vicende riguardanti l'anno precedente, il Parlamento avesse conto, per fare le sue valutazioni, dei dati aggiornati fino all'ultimo Governo.
Noi abbiamo già approvato la relazione - sono ora in valutazione solo dei piccoli profili di editing - che quindi nei prossimi giorni trasmetteremo al Parlamento. Nel frattempo, ho ritenuto doveroso, visto che c'era questa occasione, anticipare alcuni dati. Vorrei sottolineare come gran parte dei componenti del Governo, come avviene tendenzialmente sempre, ha fatto cessare le proprie situazioni di incompatibilità, senza bisogno che l'Autorità aprisse poi un procedimento vero e proprio di contestazione. È stato sufficiente che noi le vedessimo e scrivessimo dei nostri dubbi ai soggetti interessati perché immediatamente le incompatibilità cessassero, nella stragrande maggioranza dei casi.
Fatta questa puntualizzazione, passo invece a svolgere qualche osservazione sulle vostre domande, piene di stimoli. Direi che parliamo di un tema così grande che richiederebbe molto tempo, ma risponderò per flash.
Certamente non è pensabile che la materia dei conflitti d'interesse - parlando solo di quelli di titolari di cariche di Governo, poi verrò al tema più generale, giustamente posto in evidenza - possa essere disciplinata estensivamente attraverso forme di incompatibilità.
L'esperienza comparata attesta del resto che, accanto ad alcune ipotesi di incompatibilità - e la norma nazionale è applicata in modo molto rigoroso, come vi dicevo poc'anzi - il problema vero riguarda le situazioni di pericolo e non solo quindi il danno attuale all'interesse pubblico o derivante dall'avvantaggiarsi, facendone parte, di un atto del Consiglio dei ministri che possa recare beneficio alla propria impresa. In un'ottica che, lo ribadisco, non è soltanto preventiva rispetto alla lesione dell'interesse pubblico, ma è anche di legittimazione democratica delle istituzioni, in società nelle quali il problema della dedizione dei titolari di cariche pubbliche all'interesse generale è avvertito nei termini di tale legittimazione.
Se posso quindi porre l'accento su un aspetto, a livello personale, direi che secondo me sarebbe interessante riprendere un dato dell'esperienza internazionale fatta propria dall'OCSE, ossia che, se c'è una valutazione effettiva di pericolo in relazione agli interessi patrimoniali del soggetto, dovrebbe esserci un'autorità terza che possa prevedere dei rimedi - non tanto l'incompatibilità, con cui credo avremmo anche dei problemi costituzionali, con riferimento ai diritti politici - per separare in qualche modo l'attività politica della persona interessata dai suoi interessi patrimoniali.
Il blind trust è, per esempio, il rimedio previsto nel diritto americano, ma ce ne sono tanti altri, meno forti. Si può prevedere, per esempio, che un soggetto, per mantenere un dato incarico, debba alienare un certo ramo dell'attività, fermo restando il controllo su altri.
Probabilmente, in relazione alla complessità del reale, occorrerebbe però poi fare una valutazione, basata su alcuni principi che voi dovreste codificare, di volta in volta, nel momento in cui il soggetto assuma la carica o in cui avvii certe attività economiche, e non nel momento successivo, quando adotta l'atto. Questo è un problema certamente importante, fermo restando quanto si diceva poc'anzi: gli uomini non sono angeli. Si tratta di una citazione del The Federalist, quel documento sacro del costituzionalismo americano dove Hamilton, giustificando la separazione dei poteri, scrive appunto che poiché gli uomini non sono angeli, occorre limitare l'ambizione con l'altrui ambizione. È vero, e proprio questa


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deve essere la nostra antropologia di partenza, il che induce a fare però delle valutazioni.
In primo luogo, non possiamo pensare che chi va a gestire la cosa pubblica non debba avere mai fatto nulla nella vita, perché altrimenti sarebbe probabilmente poco idoneo all'attività cui viene chiamato; ovviamente avrà un passato, che non va demonizzato. Nei sistemi come quello americano infatti, dove si fa riferimento a forme stringenti di conflitto di interessi, non si demonizza il passato di chi ha svolto delle importanti attività economiche. Il problema riguarda il dopo, quando si assume la carica. Occorre allora introdurre dei meccanismi che, per il tempo in cui il soggetto è in carica, possano evitare una commistione tra sfera pubblica e sfera privata.
In questa prospettiva, lo ripeto, secondo me già c'è un punto di riferimento nell'esperienza comparata - non necessariamente bisogna sempre inventare qualcosa di nuovo - che è stata raccolta nel documento citato dell'OCSE, molto ampio, da cui si può scegliere.
Un'altra questione che è stata posta riguarda che cosa facciamo noi come Autorità in concreto, quindi la politica del diritto. Mi è stato poi chiesto se utilizziamo il danno eccetera. In realtà, le armi che l'Antitrust ha - sul problema non delle incompatibilità preventive ma del controllo successivo, riguardante gli interessi patrimoniali - sono veramente abbastanza spuntate; al momento, non ci sono procedure aperte.
In teoria, bisognerebbe verificare tre presupposti: i primi due, e più importanti, sono l'adozione dell'atto e la conseguenza vantaggiosa che comporta; il terzo è il danno per l'interesse pubblico - una formula, sono d'accordo, molto evanescente, che però è contenuta nella legge, che dobbiamo rispettare - secondo cui andrebbe quantomeno verificato, se non il danno erariale, almeno quale sia il pregiudizio arrecato all'interesse pubblico, anche se non in termini meramente economici: una prova abbastanza difficile.
Detto questo, è stato posto un problema più generale, quello del conflitto di interessi non riguardante soltanto i titolari delle cariche di Governo, che oggi ci occupa e che siamo chiamati a verificare. È stato posto un problema molto serio, che riguarda non soltanto il funzionamento della democrazia, ma anche il funzionamento del mercato. Non a caso, viene posto da una parlamentare che, al di là del ruolo politico, ha dedicato grande attenzione alla conoscenza e al funzionamento del mercato. Questo è un problema effettivamente importante. Ricordo il libro di Guido Rossi intitolato Il conflitto endemico dove l'autore esponeva tutti i casi di conflitto di interessi che esistono nel mondo, soprattutto nell'attività economica, e in parte nel mondo dei rapporti di diritto pubblico. Lì siamo veramente in una situazione poco arata, dove l'elemento importante è stata la norma contenuta nel decreto «salva Italia», che ha riguardato le partecipazioni incrociate nel settore banche e assicurazioni.
Mi si chiedeva che cosa stiamo facendo in merito. L'applicazione è prevalentemente di Banca d'Italia, ovviamente, però ci sono dei problemi interpretativi. Anche in questo ci si muove sempre tra Scilla e Cariddi. Un'ipotesi è che qualcosa sia lasciato fuori, l'altra ipotesi è che si creino delle rigidità talmente forti da bloccare ogni meccanismo. C'è stato un tavolo di coordinamento presso Banca d'Italia - a cui ha partecipato anche l'Antitrust, ma principalmente i Ministeri interessati - per chiarire alcuni profili e alcuni dubbi interpretativi. Non posso ancora dire quali siano i contenuti di questa ipotesi, perché non è ancora stata ufficializzata, però si sono affrontate le difficoltà, per rendere la norma effettivamente applicabile. Ripeto, sarà poi Banca d'Italia a dover vigilare sulle situazioni di conflitto.

LINDA LANZILLOTTA. Mi scusi presidente, la tutela della concorrenza è competenza dell'Antitrust anche nel settore bancario e assicurativo.

GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato.


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Infatti certamente sul settore bancario e assicurativo noi stiamo operando, in tanti casi abbiamo procedure aperte che riguardano proprio le assicurazioni.

LINDA LANZILLOTTA. È una norma a tutela della concorrenza.

GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato. Certamente la norma nasce con finalità di tutela della concorrenza, però su questo tendenzialmente non siamo noi i più attrezzati, fermo restando che interveniamo se ci troviamo davanti a un caso. Il soggetto istituzionale che ha l'incarico della vigilanza del settore bancario, e che quindi conosce in tempo reale tutto ciò che riguarda l'assunzione di cariche nei consigli, è la Banca d'Italia. Questo non significa che noi ci tiriamo indietro, se veniamo investiti della cosa.

LINDA LANZILLOTTA. Io mi aspettavo qualcosa di diverso, nel senso che mi aspettavo che l'Antitrust acquisisse le informazioni dalla Banca d'Italia per attivarsi. Trattandosi di una norma molto importante a tutela della concorrenza per il mercato italiano nel sistema bancario e assicurativo, mi aspettavo veramente, da parte vostra, una gestione attiva della norma, non solo un giocare di rimessa.

GIOVANNI PITRUZZELLA, Presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato. No, non stiamo giocando di rimessa perché non è nostra abitudine farlo. Ci stiamo occupando di tanto, però non possiamo essere noi i legislatori. La norma parla infatti dell'autorità di vigilanza, ma il settore della concorrenza è caratterizzato in tanti settori, come ben sapete, da una presenza, accanto alla garanzia orizzontale data dall'Antitrust, dell'autorità di vigilanza e di regolazione specifica.
Nel settore del credito c'è comunque la nostra competenza, per cui noi ci siamo attivati immediatamente, abbiamo stimolato quella norma e abbiamo proposto un tavolo proprio per potere subito procedere alla sua applicazione. Questo avviene in tanti altri campi, per esempio, per tutte le tematiche che riguardano la disciplina delle comunicazioni. Noi facciamo alcune cose, tante volte interveniamo col parere dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, oppure le rimettiamo gli interventi regolatori. Per quanto riguarda il settore bancario, proprio perché si parla di autorità di vigilanza del settore, c'è comunque un ruolo della Banca d'Italia.
Questo non significa che noi ci tiriamo indietro, tant'è vero che abbiamo immediatamente stimolato l'attuazione della norma. C'è però un problema di leale cooperazione tra istituzioni: la Banca d'Italia ha un rapporto costante con gli istituti di credito e probabilmente noi, oltre a fare un'interpretazione particolarmente evolutiva della norma, avremmo probabilmente creato, magari per motivi di bandiera, più una disfunzione nel sistema che qualcosa di positivo.
Certamente l'attenzione è massima al problema degli incroci, tant'è vero che abbiamo immediatamente attivato questo tavolo, prima ancora che la norma entrasse in vigore con la conversione in legge, per chiarire alcuni profili delicati dell'applicazione. Ripeto, mi permetto di non parlarne, perché è un lavoro che ancora non è stato approvato da tutti, quindi anche per rispetto alle altre autorità coinvolte.

PRESIDENTE. Ringrazio il presidente Pitruzzella, che come sempre ha dato le risposte che la Commissione chiedeva e ha dato uno stimolo al legislatore per cercare di intervenire laddove quelle carenze che i colleghi hanno evidenziato dovessero essere condivise.
Dichiaro conclusa l'audizione

La seduta termina alle 14,45.

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