Camera dei deputati

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Mercoledì 23 marzo 2011 INDICE

Sulla pubblicità dei lavori:

Bruno Donato, Presidente ... 3

INDAGINE CONOSCITIVA SULLE AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI

Audizione del Primo Presidente della Corte di Cassazione, dottor Ernesto Lupo:

Bruno Donato, Presidente ... 3 7
Zaccaria Roberto, Presidente ... 7 11 12
Bressa Gianclaudio (PD) ... 10
Lupo Ernesto, Primo Presidente della Corte di cassazione ... 3 11
Mantini Pierluigi (UdC) ... 9
Sigle dei gruppi parlamentari: Popolo della Libertà: PdL; Partito Democratico: PD; Lega Nord Padania: LNP; Unione di Centro: UdC; Futuro e Libertà per l’Italia: FLI; Italia dei Valori: IdV; Iniziativa Responsabile (Noi Sud-Libertà ed Autonomia, Popolari d'Italia Domani-PID, Movimento di Responsabilità Nazionale-MRN, Azione Popolare, Alleanza di Centro-AdC, La Discussione): IR; Misto: Misto; Misto-Alleanza per l'Italia: Misto-ApI; Misto-Movimento per le Autonomie-Alleati per il Sud: Misto-MpA-Sud; Misto-Liberal Democratici-MAIE: Misto-LD-MAIE; Misto-Minoranze linguistiche: Misto-Min.ling.

COMMISSIONE I
AFFARI COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E INTERNI

Resoconto stenografico

INDAGINE CONOSCITIVA

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Seduta di mercoledì 23 marzo 2011

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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
DONATO BRUNO

La seduta comincia alle 14,20.

(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso, la trasmissione televisiva sul canale satellitare della Camera dei deputati e la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.

Audizione del Primo Presidente della Corte di cassazione, dottor Ernesto Lupo.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulle Autorità amministrative indipendenti, l'audizione del primo presidente della Corte di cassazione, dottor Ernesto Lupo, che ringrazio anche a nome della Commissione.
Faccio altresì presente che il dottor Lupo è accompagnato dal dottor Paolo Vittoria, presidente aggiunto, e dal consigliere Francesco Ippolito, segretario generale.
Do la parola al presidente Lupo per la sua relazione.

ERNESTO LUPO, Primo Presidente della Corte di cassazione. Grazie, signor presidente. L'atteggiamento della Corte di cassazione rispetto all'innovazione tutto sommato recente delle autorità amministrative indipendenti è senz'altro positivo. Prendendo in esame un aspetto secondario, sebbene importante, proprio sotto il profilo del lavoro giudiziario, ho trovato interessante, tra i resoconti delle audizioni precedenti che ho esaminato, quanto affermato dal professor Pizzetti nel corso della sua audizione, e cioè che in un anno l'Autorità garante per la protezione dei dati personali ha assunto decisioni in merito a 321 ricorsi, di cui solo il 10 per cento ha dato luogo a impugnative davanti al giudice ordinario. Si tratta, dunque, di lavoro risparmiato al giudice ordinario e ovviamente non posso che essere soddisfatto di tale effetto. Certo, mi rendo conto che si tratta di un risultato indiretto e secondario, ma è pur sempre importante ai fini di una riduzione del lavoro per i nostri uffici, che può derivare dall'istituzione delle autorità indipendenti.
Tuttavia, proprio per il mio ruolo di primo presidente della Corte suprema di legittimità, devo sottolineare la necessità che sia assicurata l'effettiva indipendenza dell'autorità amministrativa, la quale non può limitarsi a una mera etichetta. Dalle informazioni che ho raccolto attraverso la lettura delle audizioni svoltesi finora e dalle riflessioni maturate con i miei collaboratori all'interno della Corte, credo sia opportuna una legge quadro sull'indipendenza di tutte le autorità, che disciplini in modo adeguato diversi punti. Tra questi, cito i seguenti: le modalità di nomina dei componenti dei collegi costituenti l'autorità; i requisiti minimi richiesti alle persone nominate; le modalità di scelta del presidente del collegio, che può incidere notevolmente sull'indipendenza dell'organo nel suo complesso; la struttura organizzativa e il finanziamento dell'autorità

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indipendente; infine, i procedimenti seguiti dall'autorità e il controllo giurisdizionale sui provvedimenti stessi.
Su quest'ultimo punto, premetto che abbiamo consegnato alla presidenza, e messo quindi a disposizione della Commissione, due documenti di studio elaborati in vista di questa audizione. Il primo documento concerne la parte comune alle autorità: mi soffermerò brevemente sui punti di maggior rilievo. Il documento, intitolato «Relazione sulle autorità amministrative indipendenti», contiene, appunto, una riflessione comune a tutte le autorità. Dopo una segnalazione dei problemi di coordinamento che si pongono per alcune di esse a causa della molteplicità delle fonti normative e dopo un esame dei poteri di intimazione e di sanzione attribuiti alle diverse autorità dall'apparato normativo, si sono analizzati i risvolti giurisdizionali connessi alle attività delle autorità indipendenti.
In questa sede, vorrei limitare la mia attenzione a questa ultima parte, ovvero al riparto tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione amministrativa, che è stato, come è noto, recentemente modificato dall'articolo 133, comma 1, lettera l), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, in materia di riordino del processo amministrativo, il Codice del processo amministrativo, che ha attribuito alla giurisdizione amministrativa esclusiva tutti i provvedimenti - compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati - adottati dalle diverse autorità indipendenti menzionate nella disposizione normativa (sostanzialmente credo siano tutte).
Il risultato è che la tutela giurisdizionale contro provvedimenti applicativi di sanzioni amministrative adottati da queste autorità indipendenti, in diverse ipotesi prima attribuita al giudice ordinario, oggi è passata al giudice amministrativo, e in particolare al TAR del Lazio.
Un esempio è quello delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dall'articolo 144 del Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1^o settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, applicate dalla Banca d'Italia. Il recente trasferimento di giurisdizione sollecita una considerazione. Se si eccettua il caso del Garante per la protezione dei dati personali, l'orientamento del legislatore è che dell'operare provvedimentale delle autorità indipendenti debba occuparsi il giudice amministrativo e non quello ordinario. Tale orientamento non si presta a essere giustificato in base al principio che l'insieme dei provvedimenti di un'autorità possa costituire una materia, perché è insegnamento della Corte costituzionale che non la materia, bensì la presenza di un potere pubblico, di cui l'atto costituisca esercizio, è condizione necessaria per ricondurre la pertinente tutela alla giurisdizione amministrativa, pur esclusiva.
Ora, quando l'applicazione della sanzione trova fondamento nell'inottemperanza a un precedente provvedimento dell'autorità, i conti tornano: c'è un provvedimento che non viene osservato e il fatto che la sanzione sia applicata dall'autorità che ha emanato il provvedimento rientra nella logica di un assetto ordinato delle giurisdizioni. È discutibile, invece, che tali conti tornino quando, per esempio, venga in discussione la violazione delle norme del Codice del consumo in tema di pubblicità ingannevole e di pubblicità comparativa, caso in cui i diversi poteri che compongono la tutela amministrativa attribuita all'Autorità garante della concorrenza e del mercato presuppongono accertamenti di fatto e valutazioni, da operare alla stregua di criteri prestabiliti, che non esprimono ponderazione di interessi.
Ho citato un caso specifico, tuttavia l'esempio può essere esteso a tutte le circostanze in cui la sanzione non si collega all'inosservanza di un provvedimento precedentemente emesso dall'autorità, ma attiene a violazioni che non presentano una correlazione tra potere esercitato, inosservanza del provvedimento adottato e sanzioni. Nel caso a cui mi sono riferito a titolo emblematico, la sanzione era stata applicata dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato in relazione alla pubblicità di una compagnia

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ferroviaria che, senza maggiori precisazioni, prometteva il rimborso del biglietto in caso di ritardo rispetto all'orario. In questo ambito, si discuteva della gravità della violazione e della congruità della sanzione pecuniaria applicata dall'autorità per violazione delle regole in materia di concorrenza.
Ora, è difficile pensare che dichiarare ingannevole tale forma di pubblicità sia cosa diversa dal dichiarare vessatoria una clausola impiegata in condizioni generali di contratto e che, incanalata la reazione inibitoria degli utenti o dei concorrenti verso la tutela che può essere apprestata dall'autorità, il successivo sindacato sugli atti di questa richieda esercizio di poteri giurisdizionali diversi dall'accertamento della commissione del fatto vietato. Tanto ciò è vero che poi al giudice amministrativo è dato di esercitare una giurisdizione con cognizione estesa al merito - come recita l'articolo 134, comma 1, lettera c), del citato Codice del processo amministrativo - ed è quindi negato uno spazio riservato alla valutazione dell'autorità indipendente emanante.
Ciò sta a dimostrare che non c'è discrezionalità alla base, poiché si tratta di accertare se quel messaggio pubblicitario costituisce pubblicità ingannevole o meno. Tale accertamento - lo ripeto - non è diverso da quello mirante a stabilire se una clausola sia vessatoria o meno. Sono, quindi, accertamenti che, a mio avviso, fuoriescono dalla correlazione con un potere amministrativo che giustifica, invece, la giurisdizione amministrativa sulla sanzione applicata in seguito alla violazione di un precedente provvedimento dell'autorità indipendente.
Ciò rimanda alla questione dell'indipendenza dei procedimenti seguiti dall'autorità, ovvero all'ultimo punto su cui avevo richiamato l'attenzione come possibile oggetto di una legge quadro sulle autorità amministrative indipendenti. Infatti, l'indipendenza del potere pubblico è rafforzata da norme, come quelle dettate dalla legge 28 dicembre 2005, n. 262 in materia di tutela del risparmio e di disciplina dei mercati finanziari, che impongono la motivazione anche dei provvedimenti di natura regolamentare o di contenuto generale, richiedono il rispetto dei princìpi sul procedimento amministrativo nell'adozione di provvedimenti individuali e, quanto ai procedimenti sanzionatori, di princìpi quali il rispetto del contraddittorio, la piena conoscenza degli atti istruttori e la distinzione fra funzioni istruttorie e funzioni decisorie.
Tornando al discorso principale, per quanto riguarda la giurisdizione si può considerare che, se l'agire delle autorità non è sottratto al sindacato anche del giudice ordinario, dove l'esercizio dei poteri inibitori e sanzionatori vi si presti, l'esigenza di un agire che si sottragga ad influenze esterne può risultare rafforzata e non indebolita, garantendo maggiormente l'indipendenza delle autorità stesse. A questo punto, il discorso relativo alla giurisdizione - similmente a quello circa il procedimento seguito dall'autorità indipendente nell'emanare i propri provvedimenti - si riconduce al tema generale, su cui mi sono intrattenuto all'inizio, dell'indipendenza e quindi di una legge quadro sull'indipendenza delle autorità amministrative.
Un altro aspetto «collaterale» emerge da un secondo tipo di analisi. Nella relazione, infatti, abbiamo indicato alcuni casi, verificatisi prima dell'emanazione del Codice del processo amministrativo, in cui il giudice ordinario è intervenuto a proposito di attività compiute dalle autorità indipendenti. Ebbene, mi soffermerò brevemente su questi casi, poiché ci si potrebbe chiedere - e qui risiede la rilevanza di questa analisi per il futuro - se tutti questi casi oggi ricadano ancora sotto la giurisdizione del giudice ordinario o se invece, per effetto del citato articolo 133, lettera l), non passino al giudice amministrativo. È un quesito sull'opportunità di una modifica della giurisdizione per tali ipotesi.
Posso riferire varie tipologie di fattispecie. Il primo gruppo fa registrare il maggior numero di casi, per lo più rappresentati da domande di risarcimento del danno proposte esclusivamente o anche nei confronti dell'autorità indipendente,

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alla quale si ascrive di non avere adeguatamente svolto i propri doveri di controllo e vigilanza, facilitando o consentendo la commissione di fatti illeciti in danno di terzi. Il terreno d'elezione di questo genere di contenzioso è stato, in particolare, il settore della responsabilità degli intermediari finanziari e dei soggetti abilitati - come banche, SIM (Società di intermediazione mobiliare), emittenti e via dicendo - sia per avere dolosamente distribuito tra i risparmiatori prodotti finanziari rivelatisi rovinosi al fine di evitare il rischio di collocamento (si pensi alle vicende dei bond emessi dalla Repubblica argentina o ai prodotti finanziari come Parmalat, Cirio e 4You), sia per aver omesso di fornire ai risparmiatori stessi un'adeguata informazione precontrattuale sui rischi dell'acquisto o sulla sua adeguatezza rispetto al profilo di rischio dell'acquirente.
Ora, in numerosissime controversie del genere, specie in quelle legate alle vicende Argentina e a Parmalat, nelle azioni promosse dal risparmiatore nei confronti dell'intermediario finanziario è divenuta quasi di prammatica la scelta di citare in giudizio anche la Consob, nei confronti della quale è stato domandato il risarcimento del danno aquiliano, ex articolo 2043 del Codice civile, per aver omesso di vigilare sulla condotta dell'intermediario finanziario. Posta dinanzi a questa domanda ormai da dieci anni - la sentenza capostipite è la n.3132 del 2001, negli allegati al documento scritto consegnato alla presidenza troverete anche le pronunzie - la Corte di cassazione ha ammesso la configurabilità in astratto, salvo vagliarne la concreta sussistenza da parte del giudice di merito, di una responsabilità dell'autorità di vigilanza quando, nello svolgimento dei propri compiti, abbia superato un duplice limite, uno esterno, rappresentato dalle regole della buona amministrazione, e l'altro interno, rappresentato dall'obbligo di esercitare sempre e comunque l'attività discrezionale al fine di perseguire il pubblico interesse, che nella fattispecie è quello di garantire la trasparenza del mercato dei valori mobiliari. Inoltre, vale la pena di aggiungere come, nella medesima decisione n.3132 del 2001, la Corte abbia altresì escluso che la Consob potesse sottrarsi alle proprie responsabilità facendo semplicemente premettere al prospetto informativo predisposto dall'emittente, lo strumento finanziario, una dichiarazione di esonero della stessa Consob da qualsiasi giudizio circa la convenienza dell'operazione. Difatti, l'attività della Consob non è negoziale, ma costituisce adempimento di obblighi di legge, sicché, al riguardo, è del tutto irrilevante la volontà dell'ente pubblico di ridurre o comunque modulare i propri obblighi di diligenza e la responsabilità che deriva dalla violazione degli stessi. In seguito, tale principio è stato ripreso e sviluppato nel senso che ogni qualvolta la responsabilità della Consob - ma la regola varrebbe per qualsiasi altra autorità indipendente - sia invocata non dai soggetti vigilati, bensì dai terzi a beneficio dei quali la vigilanza viene svolta, sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario in quanto i risparmiatori vantano un vero e proprio diritto soggettivo perfetto a essere tutelati.
Ecco, c'è da chiedersi se oggi questo orientamento possa essere riaffermato dopo la norma che ho citato del Codice del processo amministrativo.
Una seconda tipologia di casi è quella del contenzioso, che pure è fiorente, legato alle segnalazioni relative all'indebito trattamento dei dati contenuti nella Centrale dei rischi gestita dalla Banca d'Italia, ovvero la banca dati contenente i nominativi di tutti coloro che hanno debiti in sofferenza nei confronti del sistema bancario e creditizio. In passato, anche su tale questione la Corte di cassazione ha ammesso la configurabilità di una responsabilità della Banca d'Italia e la sua azionabilità davanti al giudice ordinario quale giudice dei diritti. Su questo vi è la sentenza n.7958 del 2009, riportata anch'essa nell'allegato al documento che ho consegnato.
Infine, seguendo lo stesso ordine di idee, è stata ritenuta azionabile dinanzi al giudice ordinario la pretesa risarcitoria scaturente dal provvedimento che si assume illegittimo con cui l'Isvap (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private

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e di interesse collettivo) ha concesso, revocato o sospeso l'autorizzazione all'esercizio dell'attività assicurativa.
Ebbene, in relazione a questi casi, di cui ho indicato le fattispecie più frequenti, occorre chiedersi se il Codice del processo amministrativo non abbia modificato questo assetto giurisdizionale e, qualora si ritenga - come mi sembra - che ci sia stato questo cambiamento, se questo sia opportuno o meno, ovvero se sia da conservare come assetto desiderabile o da modificare. Questo è il contenuto del primo studio che abbiamo consegnato, una relazione generale sulle autorità amministrative indipendenti.
Il secondo studio riguarda, invece, un tema molto specifico che ci è sembrato utile affrontare, anche se non riterrei opportuno scendere nei dettagli, poiché non so quanto il tema possa essere d'interesse per la Commissione. Abbiamo dovuto affrontare diversi problemi nel considerare in quali limiti fosse applicabile la disciplina sulla tutela della privacy all'attività giudiziaria. A tale proposito, un atto dell'Autorità garante per la protezione dei dati personali del dicembre 2010 ha recepito parecchi indirizzi che avevamo adottato in precedenza come Corte di cassazione. Quindi, la seconda relazione consegnata alla presidenza riguarda, appunto, la tutela della privacy, con riferimento a linee guida per la diffusione dei provvedimenti ad uso scientifico e all'assetto organizzativo degli uffici giudiziari in adempimento degli obblighi di legge.
In questo ambito, abbiamo considerato non solo l'attività giudiziaria, ma, per connessione, ci è sembrato utile fornire alla Commissione informazioni anche sulle applicazioni in tema di privacy da parte del Consiglio superiore della magistratura, che compie attività amministrativa collegata con l'attività giudiziaria. Dunque, abbiamo incluso delle informazioni anche su questo argomento.
Comunque, l'atto recente dell'Autorità garante della privacy del 2 dicembre 2010 - che è allegato alla relazione - ha fornito una soluzione, in sintonia con il nostro orientamento, ai problemi in merito soprattutto alla diffusione delle sentenze e dei provvedimenti giudiziari, che è opportuno siano conosciuti, trattandosi di giurisprudenza. La questione riguarda l'oscuramento dei nomi, dei dati, di identificazione nel caso di minori; insomma si tratta di diversi aspetti che ci hanno impegnato per un paio d'anni, dal 2006 al 2008, per cercare di conciliare i vari interessi in gioco. Peraltro, questo è un discorso molto settoriale relativo all'Autorità garante della privacy, che abbiamo affrontato nell'eventualità che potesse essere utile alla Commissione parlamentare.
Il discorso di fondo concerne, invece, la prima relazione, sulla quale mi sono soffermato limitatamente agli aspetti di maggior rilievo.

PRESIDENTE. Ringrazio il presidente Lupo.
Do la parola ai colleghi che intendono porre quesiti o formulare osservazioni.

ROBERTO ZACCARIA. Ringrazio il presidente Lupo. Nell'ambito di questa indagine conoscitiva abbiamo audito i rappresentanti delle varie autorità indipendenti, il cui censimento, come lei sa, è esso stesso materia di discussione. Infatti, nel nostro ordinamento non esiste un numero chiuso per le autorità indipendenti e spesso accade che siano compresi sotto questa denominazione i più svariati organismi. Per esempio, recentemente abbiamo approvato alla Camera un provvedimento che riguarda l'istituzione dell'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza, la cui natura è ancora oggetto di discussione. Molti di noi nutrono dei dubbi, dal punto di vista concettuale, su come collocare queste nuove entità amministrative che sembrano adombrare solo alcune caratteristiche delle autorità garanti.
Presidente Lupo, è particolarmente significativo il suo riferimento a una legge quadro che disciplini alcuni profili decisivi di questi organismi, come la nomina, i requisiti minimi e le modalità di scelta. Del resto, tra i requisiti minimi, spesso è indicato quello della riconosciuta competenza professionale, che potrebbe essere

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estremamente importante, ma è abbastanza opinabile da chi debba essere riconosciuta tale competenza.
Lei ha accennato, poi, alle modalità di scelta e alla questione del controllo giurisdizionale. A tale proposito, devo dire che tra le stesse autorità non c'è una visione uniforme sulla possibilità di una legge quadro. Alcuni di noi hanno preferito proporre - riprendendo un termine che si usa nel rapporto tra Stato e regioni - una legge cornice, nel senso che il quadro sarebbe scritto per ogni autorità interessata, ma nell'ambito di una cornice che stabilisca gli elementi comuni. La cornice, infatti, riguarda non solo questi aspetti, ma anche alcuni punti estremamente delicati e non del tutto trascurabili, come quello del finanziamento, oltre, ovviamente, alle altre questioni che lei ha toccato.
Lei, presidente Lupo, ha centrato il suo intervento sulla questione della competenza giurisdizionale; infatti l'articolo 133 che ha citato sembra dare un taglio troppo netto perché esistono, effettivamente, casi in cui interessi legittimi e diritti soggettivi si intrecciano e quindi nasce la giurisdizione esclusiva, però esistono anche altre fattispecie nelle quali il diritto soggettivo rimane molto nitido e autonomo.
Lei ha portato l'esempio della pubblicità ingannevole e comparativa, che è un caso molto eloquente. Io cito, invece, il tema del diritto di rettifica che sembrerebbe, dal punto di vista pratico, un istituto di significato modesto, mentre, a mio avviso, è una delle più corpose espressioni di quel diritto all'informazione che la Corte costituzionale ha riconosciuto essere diritto costituzionale, ovvero il diritto dei cittadini ad ottenere un certo tipo di trattamento dai mezzi di informazione.
D'altra parte, nella società contemporanea quale danno può essere più grande del modo in cui una persona viene qualificata da un giornale, da una televisione o da un qualsiasi altro mezzo di informazione? Insomma, si tratta, in taluni casi, di un danno irreversibile. In questo ambito, di competenza dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, vi è una complessa procedura, con una sorta di passaggio preliminare attraverso la valutazione dell'autorità, che fa da intermediario tra il cittadino eventualmente leso da un'informazione che possa in qualche modo danneggiare la sua reputazione e il rimedio da adottare.
Lei non ha affrontato questo tema, ma, a ogni modo, le nostre autorità hanno competenze e poteri che si definiscono di natura «paranormativa», «paragiurisdizionale», «paramministrativa»; in altri termini, sono un po' tutto e un po' niente, perché queste espressioni attenuate stanno a indicare che anche quella percentuale di ricorsi a cui lei faceva riferimento - citando il professor Pizzetti, il quale ha affermato di risparmiare alla giurisdizione ordinaria una certa tipologia di contenzioso, cosa che lei salutava positivamente - fa nascere la domanda se le caratteristiche del giudizio presso queste autorità siano le stesse di un giudizio in altra sede. Io nutro dei forti dubbi a riguardo, anche perché alcune di queste autorità - siamo in Parlamento, quindi non dovrei essere troppo critico - sono espressione di meccanismi ponderati tra maggioranza e opposizione. Insomma, i canoni di composizione sono abbastanza opinabili dal punto di vista dell'indipendenza, dell'imparzialità e via dicendo.
Noi, come Parlamento, abbiamo problemi in merito al controllo di queste autorità. Difatti, quando un problema è affidato a un'autorità, sappiamo di non poter chiedere nemmeno informazioni dall'autorità stessa su come essa esercita i propri poteri. Possiamo farlo verso un membro del Governo, ma non verso un'autorità, che in qualche modo non risponde né al Governo, né al Parlamento. Inoltre, presidente Lupo, lei pone un'altra questione che riguarda il giudice.
Chiudo con una riflessione. Non sarei troppo tranquillo se pensassi che il diritto all'informazione, sotto la specie del diritto di rettifica, imbocchi un binario morto e si debba affidare sostanzialmente all'autorità. Peraltro, nel caso in cui l'autorità non dia soddisfazione, non so se si applicherebbe l'articolo 133 da lei citato. Avrei

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molti dubbi in merito, anche perché la valutazione del fatto è decisiva anche ai fini della valutazione delle responsabilità. Lei inoltre ha fatto cenno anche anche alla questione del risarcimento.
Non chiedo una risposta in tempo reale, tuttavia, in merito a quel piccolo diritto - che è invece un grande diritto - non vorrei che si lasciasse il cittadino con le armi spuntate.

PRESIDENZA DEL VICEPRESIDENTE ROBERTO ZACCARIA

PIERLUIGI MANTINI. Innanzitutto vorrei ringraziare il presidente Lupo perché, oltre alle riflessioni svolte, ha messo a disposizione della Commissione relazioni preziose e originali. Infatti, non capita sovente di sentire e leggere un'analisi così approfondita su un punto specifico come quello dei rapporti tra autorità amministrative indipendenti e tutela giurisdizionale, soprattutto se effettuata da parte di un consesso autorevole quale la Corte di cassazione e del suo primo presidente.
Francamente, avrei poco da aggiungere e da domandare. Pertanto, mi limito ai ringraziamenti e al plauso, oltre a manifestare l'impegno di leggere, approfondire, meditare e trarre spunti utili dalle vostre relazioni.
In linea di massima, sono convinto dell'opportunità di una legge quadro che stabilisca dei princìpi, rispetto alla soluzione del procedimento «fai da te», ossia della disciplina settoriale. Data ormai la complessità e la proliferazione di autorità che definiamo amministrative indipendenti, sebbene abbiano diverse caratteristiche, ruoli, funzioni, forme di finanziamento - anche questo è un aspetto gestionale importante, perché vi è una diversità anche nei modi con cui esse si sostentano - e via dicendo, credo che la soluzione più equilibrata sia stabilire una legge di princìpi, ovvero individuare alcune caratteristiche e fisionomie, lasciando poi a una fonte secondaria la definizione degli aspetti gestionali e di alcune specificità, che indubbiamente esistono.
Questa legge quadro va collocata nella cornice culturale della valorizzazione del tema dell'amministrazione professionale e indipendente, cioè di una lettura moderna dell'articolo 97 della Costituzione, portando acqua a una visione della nostra pubblica amministrazione che, senza dover rinnegare le tradizioni e le esperienze nazionali - sarebbe, infatti, impossibile negare il dato storico della sua evoluzione e formazione - e senza dover necessariamente o sbrigativamente alludere a modelli tecnocratici, come l'ENA (École nationale d'administration) francese o i grand commis, dia corpo ad alcuni princìpi, ben solidi nel nostro ordinamento giuridico almeno dai primi anni '90, di distinzione tra l'amministrazione professionale, a cui pertiene la gestione tecnica, amministrativa e finanziaria, e l'amministrazione politica, intesa come indirizzo, programmazione e controllo dei risultati.
Le autorità amministrative indipendenti hanno una loro maggiore consistenza. Tuttavia, è fondamentale che si collochino in un quadro che ne dia le motivazioni e le ragioni. Il nostro Paese, a mio avviso, è in mezzo al guado tra l'esperienza anglosassone di common law, ispirata ai princìpi dello spoil system, dell'accountability e della responsabilità politica (le osservazioni del collega Zaccaria si riferiscono proprio a questo aspetto; certo, ci sono anche dei criteri di nomina di derivazione politica, ma ciò non vale per tutte le autorità poiché per le nomine spettanti ai Presidenti di Camera e Senato questo dato è invero molto più sfumato, trattandosi di un organo monocratico e quindi meno sindacabile) e una visione di tipo francese o di Europa continentale, detto molto riduttivamente, del diritto amministrativo, con i suoi princìpi, tra cui quello della distinzione e della separazione delle funzioni.
Presidente Lupo, quando nella sua relazione parla di rischi di vulnus della legittimazione democratica della pubblica amministrazione, dobbiamo immaginare che ormai un punto di equilibrio si possa trovare. D'altronde, il problema è antico: potremmo citare Einaudi, il problema

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della democrazia, melior pars o maior pars. Ciò nonostante, pensiamo che un giusto punto di equilibrio si possa trovare anche rispetto a questa articolazione e che una legge quadro possa disciplinare l'esistenza di autorità che non rispondono in tutto al potere politico e hanno un maggior grado di indipendenza, di tecnicità e di professionalità, pur rispondendo, ovviamente, alla legge e ad altri princìpi del nostro ordinamento. Credo, quindi, che l'opzione della legge quadro sia la migliore e che occorra ricondurre ad essa i nostri lavori e le nostre qualificate audizioni.
Riguardo al problema sollevato dal presidente Lupo relativo al citato articolo del nuovo Codice del processo amministrativo, esso fa riferimento ai provvedimenti delle autorità, mentre ritengo - ma non mi voglio dilungare su questo - che i casi richiamati (del danno aquiliano, dei comportamenti omissivi e via dicendo) fuoriescano dalla nozione di provvedimento e quindi sopravviva una sfera di giurisdizione del giudice ordinario.
Ciò vale in questi e altri casi, quali quelli relativi al diritto alla personalità, all'immagine, alla privacy e così via, in cui esistono veri e propri diritti soggettivi. Non mi sembra, dunque, che tutto sia attratto dalla giurisdizione del giudice amministrativo; anzi, credo sia opportuno che resti una tutela a doppia chiave sui provvedimenti, atti, comportamenti, condotte - quindi anche omissioni - delle autorità amministrative sia da parte del giudice amministrativo, che ora ha sicuramente una giurisdizione esclusiva più ampia, sia da parte del giudice ordinario per i temi che ho appena toccato.

GIANCLAUDIO BRESSA. Anch'io vorrei ringraziare il presidente Lupo perché con la sua audizione, secondo me, abbiamo toccato il cuore dei problemi. Tutte le audizioni a cui abbiamo assistito sono state sicuramente di grande interesse, tuttavia hanno forse mancato rispetto al tema di fondo. Invece, quando il presidente Lupo afferma l'esigenza di una legge quadro e ne elenca i punti fondamentali traccia il problema vero che abbiamo in questo momento.
In tema di autorità, ci troviamo di fronte a una sorta di veste di Arlecchino: in tempi diversi arriva qualcuno e attacca una pezza del suo colore, con evidente confusione e mancata garanzia per i cittadini. Pertanto, quando il presidente illustra come questione prevalente in merito alle autorità indipendenti il problema dei procedimenti del controllo giurisdizionale e porta l'esempio dell'articolo 133 della riforma del Codice del processo amministrativo, richiamando il caso della Consob, fotografa esattamente lo stato di sostanziale degrado normativo in cui ci troviamo.
Mi rendo conto che la mia più che una domanda è un'impertinenza. Questa Camera - le do una notizia - si è trovata a discutere la legge di riforma del diritto processuale amministrativo sostanzialmente facendo da consulente a chi l'aveva scritta per davvero, ovvero il Consiglio di Stato. In aggiunta, siamo stati anche consulenti poco ascoltati, perché quando, per esempio, in questa Commissione - che peraltro aveva solo la possibilità di esprimere un parere e non di entrare nel merito - abbiamo sottolineato alcuni punti non siamo stati presi molto sul serio.
L'esempio che lei porta rivela l'insufficienza del sistema rispetto a questioni la cui delicatezza è davanti agli occhi di tutti. Un'autorità indipendente che dovrebbe assicurare - come nel caso delle banche, delle SIM e del sistema degli intermediatori finanziari - la garanzia del diritto per il singolo cittadino, si trova, per effetto di questa confusione normativa, addirittura a non poter avere un giudizio di merito dall'autorità giurisdizionale, che non vi è alcun dubbio debba e possa essere competente, come nel caso che lei ha ricordato della cointeressenza della Consob in questi procedimenti.
Pertanto, presidente Lupo, la ringrazio perché ha inquadrato in maniera precisa il lavoro che questo Parlamento dovrebbe accingersi a realizzare in tema di regolazione delle autorità indipendenti.

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PRESIDENTE. Do la parola al presidente Lupo per la replica.

ERNESTO LUPO, Primo Presidente della Corte di cassazione. Sono compiaciuto di raccogliere adesioni in merito alle proposte presentate, tratte sia dall'esperienza giudiziaria mia e dei miei colleghi - la relazione che ho esposto e firmato è infatti frutto di un lavoro di gruppo - sia dalla lettura delle audizioni precedenti, a cui ci siamo dedicati nel momento in cui abbiamo cominciato a riflettere in funzione di questa audizione.
L'onorevole Zaccaria ha immediatamente indicato un grosso problema riguardo al diritto di rettifica, norma che recita così: «fatta salva la competenza dell'autorità giudiziaria ordinaria a tutela dei diritti soggettivi (...)». Ebbene, siccome l'articolo 133 pone una giurisdizione esclusiva, ovvero - come sappiamo tutti - comprensiva dei diritti soggettivi, la norma citata che fine fa? Questo è il dilemma che dovrà risolvere la giurisprudenza in futuro o il legislatore se riterrà di intervenire su questa materia.
Consentitemi di raccontare un episodio relativo alla mia esperienza professionale. Una mattina ho aperto il Corriere della Sera e in prima pagina, il titolo più importante si riferiva alle adozioni dei single e riferiva di un intervento della Cassazione a favore delle stesse. Addirittura qualche altro giornale faceva pensare che già era già stata concessa tale adozione. Immediatamente ho letto la sentenza emessa dalla Prima sezione civile, e ho scoperto che non diceva niente di tutto questo, anzi rigettava un ricorso che voleva l'adozione legittimante sulla base della considerazione che la Convenzione di Strasburgo non consentiva l'adozione ai single, ma rendeva possibile l'intervento del legislatore perché si introducesse. Dopodiché mi sono affrettato a diffondere un comunicato stampa in cui precisavo che la sentenza non diceva niente di quanto pubblicato e invitavo a leggerla perché era fin troppo chiara. Il giorno dopo, però, ho aperto il Corriere della Sera, La Repubblica e altri quotidiani ma non ho trovato notizia del mio comunicato stampa. L'unico effetto indiretto è stato che la polemica, iniziata con dichiarazioni del Vaticano e di diversi politici - ovviamente chi era favorevole e chi contrario - si era smontata. Tuttavia, i lettori comuni dei giornali - anche di massima autorevolezza come quelli che ho citato - non hanno avuto la notizia della rettifica da parte dell'istituzione.
Nel caso di specie non vi era alcun riferimento alla persona. Tuttavia, il diritto all'informazione è un diritto costituzionale - come ricordava l'onorevole Zaccaria - e io ho toccato con mano che il lettore di quei quotidiani era rimasto fermo nell'idea che la Cassazione aveva espresso parere favorevole all'adozione da parte dei single, non avendo potuto leggere la smentita. Per fortuna, la polemica si era conclusa, quindi un effetto indiretto c'era stato. Ad ogni modo, direi che in un Paese civile dovrebbe esserci la possibilità che l'informazione di una smentita da parte dell'istituzione che ha emesso la sentenza, raggiunga direttamente il lettore. Ho portato questo esempio relativo ai giornalisti per dire che sono sensibilissimo al tema della rettifica. Ciò nonostante, non so cosa succederà di questa competenza giurisdizionale.
Di certo noterete che nella relazione non compare un'espressione molto in uso diversi anni fa a proposito delle autorità indipendenti, ovvero «attività paragiurisdizionale», che mi ha fatto ricordare letture di qualche lustro fa sulle autorità indipendenti. Volutamente non è stata inserita nella relazione perché la possibilità del ricorso a un giudice fa sì che ci manteniamo sempre nell'ambito dell'autorità amministrativa. È vero che si tratta di un ricorso deciso con un procedimento amministrativo, quindi senza tutte le garanzie del processo, ma è altrettanto vero - sempre per tornare al dato che indicato dal professor Pizzetti - che solo il 10 per cento dei ricorrenti si è lamentato. Siccome la cartina di tornasole è se il cittadino rimane contento e soddisfatto o se

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invece prosegue in via giudiziaria, mi è sembrato che questo fosse un risultato positivo.
Di conseguenza, non userei il termine «paragiurisdizionale» perché la garanzia dell'amministrazione è data non dall'esercizio di una attività giurisdizionale, ma dall'essere essa indipendente (qui mi ricollego di nuovo alla necessità di una legge che garantisca questa indipendenza). Occorre considerare che il procedimento non si chiude necessariamente davanti all'autorità amministrativa, ma può essere portato dinanzi al giudice, per cui direi che esso è distinto sempre dalla garanzia giurisdizionale.
Per quanto riguarda la legge quadro, ho proposto di mantenere, ovviamente, le specificità. Del resto, le autorità sono diverse. Quella sulla privacy, per esempio, si occupa di diritti soggettivi pieni, le altre afferiscono in prevalenza alle regolazioni del mercato. Tuttavia, la questione dell'indipendenza mi pare sia un elemento unitario che deve trovare una regolamentazione comune, come è unitaria l'indipendenza di ogni autorità.
Rispetto alla veste di Arlecchino, di cui ha parlato l'onorevole Bressa, sono totalmente d'accordo. A questo proposito, in un paragrafo della relazione abbiamo richiamato questa difformità di fonti normative, denunciando anche noi il tema della disorganicità. Ben venga, dunque, il lavoro della vostra Commissione, con l'auspicio che passa portare a una disciplina unitaria del fenomeno dell'indipendenza, requisito che deve essere comune a tutte le autorità. Questo deve essere l'obiettivo da raggiungere.
Pertanto, auguro buon lavoro alla Commissione affinché possa ottenere questo risultato.

PRESIDENTE. Ringrazio il presidente Lupo, il dottor Vittoria e il dottor Ippolito che lo hanno accompagnato.
Dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 15,15.