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Temi dell'attività Parlamentare

La vigilanza bancaria
Nell'ambito del processo di rafforzamento dell'integrazione economica, finanziaria e fiscale dell'eurozona, nel settembre 2012 la Commissione europea ha presentato alcune proposte legislative volte alla creazione di un sistema di vigilanza bancaria unificata nell'area euro.

Nel quadro del Sistema europeo delle autorita' di vigilanza finanziarie, le proposte della Commissione europea danno seguito ad una richiesta del Consiglio europeo di giugno 2012. Il pacchetto si articola in due proposte di regolamento e in una comunicazione:

  • una comunicazione che delinea la visione complessiva della Commissione per l'unione bancaria, comprese le prossime iniziative per l'istituzione di un meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie (COM(2010)510);
  • una proposta di regolamento che conferisce alla Banca centrale europea (BCE) poteri per la vigilanza di tutte le banche della zona euro (COM(2010)511);
  • una proposta di regolamento che allinea al nuovo assetto della vigilanza bancaria il vigente regolamento istitutivo dell’Autorità bancaria europea – EBA (COM(2010)512).
Contenuto delle proposte

Le due proposte legislative prospettano in estrema sintesi:

  • l’attribuzione alla BCE di compiti specifici di vigilanza prudenziale degli enti creditizi stabiliti negli Stati membri la cui moneta è l'euro, mantenendo le competenze residue in capo alle autorità nazionali di vigilanza;
  • l’assolvimento di tali compiti da parte della BCE nel quadro del Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF) e in stretta cooperazione con le autorità di vigilanza nazionali e l’Autorità bancaria europea  (EBA);
  • la responsabilità della BCE per i compiti ad essa attribuiti dinanzi al Parlamento europeo, al Consiglio dell’UE e all'Eurogruppo;
  • la rigorosa separazione dei compiti di politica monetaria da quelli di vigilanza per scongiurare potenziali conflitti di interesse;
  • la conferma in capo all'EBA dei poteri e compiti di elaborazione di standard tecnici, ai fini dello sviluppo di un corpus unico di norme europee, alla convergenza e coerenza delle pratiche di vigilanza e alla mediazione tra le autorità di vigilanza nazionali. Sarebbero peraltro modificate le procedure di funzionamento dell’EBA per tenere conto dei nuovi poteri della BCE.
Esame presso le Istituzioni dell'UE

Le proposte sono state oggetto di un complesso negoziato in esito al quale è stato raggiunto un accordo in seno al Consiglio ECOFIN che ha adottato, in data 12 dicembre 2012 un orientamento generale, avallato dal Consiglio europeo del 13-14 dicembre 2012. L’accordo prevede quanto segue:

  • dal 1° marzo 2014 la BCE assumerà, nel quadro del meccanismo di sorveglianza unico, i poteri di vigilanza diretta sulle banche che hanno attivi per almeno 30 miliardi di euro o un patrimonio almeno pari al 20% del Pil del Paese (secondo fonti informali, 187 banche su un totale di 6.000 attive nell’eurozona). Le banche sotto quella soglia resteranno sotto la vigilanza diretta delle autorità nazionali, ferma restando la facoltà di avocazione e la responsabilità ultima della BCE;
  • è prevista l’istituzione di un comitato di sorveglianza (supervisory board), incaricato dell’istruttoria delle decisioni in materia di sorveglianza e nel quale i Paesi dell’area euro e quelli non-euro avranno pieni ed eguali diritti di voto. Le decisioni del supervisory board si considerato adottate a meno che non siano respinte dal Consiglio dei governatori della BCE;
  • per evitare il rischio di penalizzare i Paesi non aderenti al sistema unico di vigilanza, le decisioni in seno all’Autorità bancaria europea (EBA) dovrebbero essere adottate con il criterio della doppia maggioranza, ovvero con il voto favorevole dei Paesi membri dell’eurozona e di quelli che non hanno adottato la moneta unica.

L’orientamento generale dell’ECOFIN costituisce la base negoziale del Consiglio dell’UE nelle trattative con il Parlamento europeo, in vista dell’adozione definitiva delle proposte che, come raccomandato dal Consiglio europeo di dicembre, dovrebbe avvenire entro la fine del 2013.

L'architettura dell'unione bancaria

Nel disegno della Commissione europea, avallato dal Consiglio europeo di dicembre 2012, la vigilanza centralizzata costituisce il primo pilastro della futura unione bancaria dell’eurozona, unitamente ad altri tre interventi legislativi:

  • il quadro comune sugli strumenti nazionali di risanamento e di risoluzione delle crisi degli enti creditizi, già oggetto di una proposta di direttiva presentata nello scorso giugno 2012 (COM(2012)280), in base alla quale gli Stati membri sarebbero tenuti a istituire un fondo di risoluzione ex ante finanziato dai contributi delle banche ed un meccanismo di prestiti obbligatori tra i sistemi nazionali;
  • l’approvazione della proposta di direttiva relativa ai sistemi di garanzia dei depositi, presentata dalla Commissione europea nel 2010  (COM(2010)369);
  • l’istituzione di un meccanismo unico europeo per la risoluzione delle crisi bancarie nell’area euro (e per gli altri Paesi aderenti al sistema di vigilanza unico) e per il coordinamento dell’applicazione degli strumenti di risoluzione alle banche. La Commissione intende presentare una proposta legislativa al riguardo una volta approvate quelle relative alla vigilanza e ai sistemi nazionali di risanamento e risoluzione.
Esame presso la Camera dei deputati

Il 12 dicembre 2012 la Commissione Finanze ha approvato, in esito all’esame delle proposte sopra indicate, un documento finale. Il documento finale ha anzitutto evidenziato quale prioritaria la rapida adozione delle proposte di regolamento relative alla vigilanza bancaria unificata e, successivamente delle altre proposte relative alla creazione di un'unione bancaria, con particolare riferimento alla proposta di direttiva sul quadro comune per la risoluzione delle crisi e alla futura proposta relativa ad uno strumento unico di risoluzione delle crisi a livello europeo, contestualmente procedendo a definire le modalità con le quali il Meccanismo europeo di stabilità (MES) potrà erogare un sostegno diretto alle banche.

Il documento ha quindi sottolineato l'esigenza di:

  • mantenere il nuovo sistema di vigilanza unificata a tutte le banche dell'area euro e degli altri Paesi dell'Unione europea che intendano aderire al sistema, indipendentemente dalle loro dimensioni, dalla forma giuridica e dalla relativa propensione al rischio;
  •  stabilire - ferma restando la responsabilità ultima della BCE - criteri puntuali ed omogenei per l'attribuzione da parte della medesima BCE di compiti specifici alle autorità nazionali, e per la reciproca collaborazione tra la BCE e queste ultime, anche al fine di distinguere con certezza i provvedimenti di diretta competenza della BCE, impugnabili dinanzi alla Corte di Giustizia, e quelli di competenza delle autorità nazionali, sui quali sarebbero competenti le giurisdizioni di ciascuno Stato membro;
  • procedere, contestualmente alla creazione del sistema di vigilanza centralizzata, all'ulteriore armonizzazione delle normative applicabili alle banche, anche attraverso l'elaborazione degli standard tecnici dell'EBA e il loro recepimento in atti delegati della Commissione;
  • in tale ambito, è stato ritenuto necessario valutare i diversi profili di rischio all'interno del sistema bancario, valorizzando, come peraltro già espressamente previsto nella proposta di direttiva relativa ai sistemi di garanzia dei depositi, l'azione di prevenzione e risanamento, soprattutto in presenza di meccanismi di protezione istituzionale, anche riconoscendo la forma organizzativa a rete integrata, ed assicurando comunque la massima omogeneità, a livello europeo, delle regole e delle prassi di vigilanza applicate nell'ambito delle diverse tipologie di banche;
  • valutare l'opportunità di escludere, per i Paesi che, pur non facendo parte dell'eurozona, volessero aderire al sistema di vigilanza unica, la possibilità di avvalersi di clausole di opt out in caso di dissenso con le decisioni adottate dal consiglio direttivo della BCE prevedendo, in alternativa, che le proposte dell'istituendo consiglio di sorveglianza, qualora adottate all'unanimità, possano essere operative anche senza successiva pronuncia espressa del consiglio direttivo della stessa BCE.
La risoluzione della 6a Commissione del Senato

 Lo stesso 12 dicembre 2012 la Commissione Finanze e tesoro del Senato ha approvato una risoluzione Doc. XVIII, n. 179 formulando nel complesso un parere positivo sulle proposte presentate.

Secondo la Commissione la proposta per la creazione di un sistema europeo di vigilanza bancaria rappresenta un passo coraggioso che contiene, tuttavia, anche alcuni profili critici. La scelta di accentrare in capo alla BCE l’esercizio dei poteri di vigilanza sugli enti creditizi essenzialmente per gli Stati membri dell’area euro, lasciando fuori i soggetti vigilati residenti negli Stati la cui moneta non è l’euro, a meno di un’adesione volontaria, potrebbe creare a parere della Commissione rischi di frammentazione del mercato: da qui l'opportunità di valutare un’estensione dell’applicazione delle nuove regole comuni sulla vigilanza.

Per quanto riguarda l’impostazione dei rapporti tra le autorità nazionali di vigilanza e la BCE, la Commissione, apprezzato l’obiettivo di garantire l’esistenza di un solo sistema di regole, ha evidenziato l’opportunità di ricalibrare l’intervento diretto delle autorità europee, limitandolo, di norma, alle banche cross-border di dimensioni maggiori, assegnando così alle autorità nazionali la vigilanza sulle banche minori sotto la sorveglianza dell’autorità europea, che assicurerebbe la corretta applicazione degli standard comuni fissati dall’EBA.

In relazione al modello di governance del sistema, a parere della Commissione andrebbe assicurata una più efficace separazione tra le funzioni di politica monetaria e quelle di supervisione bancaria all’interno della BCE; riguardo invece al ruolo dell’Autorità bancaria europea, al fine di assicurare un maggiore coordinamento tra tale organismo e la BCE, andrebbe valutata l’opportunità di attribuire al presidente dell’EBA il diritto di voto nelle riunioni del consiglio di vigilanza (anziché assegnargli il ruolo di semplice osservatore).

Nella costruzione del sistema unico di supervisione bancaria europea, la Commissione ha altresì rimarcato l’esigenza di tenere conto – in relazione agli intermediari sottoposti a vigilanza – della dimensione, dei modelli di business e dei diversi profili di rischiosità all’interno del sistema bancario, evitando il rischio di un’omologazione delle regole e delle pratiche di vigilanza. Tale esigenza riguarda in particolare le specificità del modello societario delle banche cooperative italiane, tradizionalmente impegnate nel sostegno alle piccole comunità ed economie locali.

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