Camera dei deputati

Quanto al contenuto, la legge n. 243/2012 reca, al Capo I, l’oggetto e le definizioni, specificando il proprio carattere di legge “rinforzata” - che potrà essere modificata esclusivamente da una legge successiva adottata con la medesima maggioranza assoluta disposta dall’articolo 81, sesto comma, della Costituzione -, e indicando le definizioni utilizzate nell’ambito della legge, con espliciti rinvii a quanto previsto nell’ordinamento dell’Unione europea.

I Capi II-V recano le disposizioni per assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, secondo quanto previsto dalla nuova formulazione dell’articolo 97, primo comma, della Costituzione.

Il Capo VI disciplina l'equlibrio del bilancio dello Stato e i contenuti della legge di bilancio, mentre il Capo VII istituisce l’Ufficio parlamentare di bilancio, organismo indipendente per l’analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e per l’osservanza delle regole di bilancio. La legge reca, inoltre, norme relative alle funzioni di controllo della Corte dei Conti sui bilanci delle amministrazioni pubbliche, nonché disposizioni finali e transitorie di coordinamento con la legge di contabilità e finanza pubblica n.196 del 2009 (Capo VIII).

In particolare, la legge ribadisce l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di concorrere ad assicurare l’equilibrio dei bilanci, specificando che tale equilibrio corrisponde all’ obiettivo di medio termine, ossia al valore del saldo strutturale individuato sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione europea. Per l'Italia l'obiettivo di medio termine, fissato dal Programma di stabilità e riportato nella raccomandazione del Consiglio del 10 luglio 2012 - adottata in esito all’esame del medesimo Programma e del Programma nazionale di riforma - è un bilancio in pareggio in termini strutturali, ossia corretto per tenere conto degli effetti del ciclo economico e al netto delle misure una tantum, entro il 2013. 

Si ricorda, in proposito, che ai sensi del Patto di stabilità e crescita rivisto l’obiettivo di medio termine è calcolato in termini di saldo del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni e si attesta in una forcella stabilita tra il -1% del PIL e il pareggio o l'attivo, in termini corretti per il ciclo. Il “Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’unione economica e monetaria” (il cd. Fiscal Compact), restringe il suddetto valore minimo per i Paesi più indebitati allo 0,5 per cento del PIL, prevedendo che la regola del pareggio o dell’avanzo del bilancio in esso contenuta si consideri rispettata se il disavanzo strutturale dello Stato è pari all’obiettivo a medio termine specifico per Paese come stabilito dal Patto di stabilità rivisto, con un deficit che non ecceda tuttavia lo 0,5% del PIL

I documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscono, per ciascuna annualità del periodo di programmazione, obiettivi del saldo del conto consolidato, articolati per sottosettori, tali da assicurare almeno il conseguimento dell’obiettivo di medio termine, ovvero il rispetto del percorso di avvicinamento a tale obiettivo nei casi scostamento dall’obiettivo previsti per eventi eccezionali e per scostamenti negativi del saldo strutturale emersi a consuntivo che prevedono un meccanismo di correzione.  Insieme agli obiettivi del saldo del conto consolidato i medesimi documenti indicano anche le misure da adottare per conseguirli.

Nella definizione degli obiettivi programmatici è comunque possibile tenere conto, in conformità con quanto disposto in sede europea, dei riflessi finanziari delle riforme strutturali con un impatto positivo significativo sulla sostenibilità delle finanze pubbliche.

 Ai sensi della legge 243/2012, l’equilibrio dei bilanci si considera conseguito quando il saldo strutturale, calcolato in sede di consuntivo nel primo semestre dell’esercizio successivo a quello al quale si riferisce, soddisfa almeno una delle seguenti condizioni:

a) risulta almeno pari all’obiettivo di medio termine ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo obiettivo di medio termine inferiore a quello considerato significativo ai sensi dell’ordinamento dell’Unione europea (procedura per i disavanzi eccessivi) e degli accordi internazionali in materia, (Fiscal compact), ossia non superiore allo 0,5 per cento del PIL;

b) assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio termine nei casi di eventi eccezionali e di scostamenti dall’obiettivo programmatico che danno luogo a meccanismi di correzione, ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo percorso di avvicinamento inferiore a quello considerato significativo in sede comunitaria (ossia fino a -0,5 per cento rispetto all'obiettivo).

 Nel dare attuazione del nuovo primo comma dell’articolo 97 della Costituzione, la legge ribadisce altresì l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di concorrere ad assicurare la sostenibilità del debito pubblico, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea.

 A tal fine, si dispone che i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscano obiettivi relativi al rapporto debito pubblico/PIL coerenti con quanto disposto dall’ordinamento dell’Unione europea, che prevede, com’è noto, il valore limite di riferimento del 60 per cento del debito in rapporto al PIL. Qualora tale rapporto superi il valore di riferimento, in sede di definizione degli obiettivi si deve tenere conto della necessità di garantire una riduzione dell’eccedenza rispetto a tale valore in coerenza il criterio e la disciplina in materia di fattori rilevanti previsti dal medesimo ordinamento dell’UE.

Le disposizioni in esame si riferiscono, in particolare, alla c.d. regola del debito, contenuta nella nuova versione del Patto di Stabilità e crescita e ribadita nel Fiscal compact, che prevede l’obbligo di riduzione della quota del debito pubblico eccedente il 60 per cento del prodotto interno lordo ad un ritmo annuale medio nel triennio pari ad almeno un ventesimo della medesima eccedenza. Nell'applicazione di tale parametro di riferimento si tiene conto dell'influenza della congiuntura sul ritmo di riduzione del debito, nonché di alcuni fattori rilevanti – cui fa riferimento la legge in esame – concernenti, tra l’altro, le passività connesse all’invecchiamento della popolazione e il livello del debito privato.

 Oltre alle atte a garantire la sostenibilità del debito pubblico, la legge reca altresì una regola sulla spesa, stabilendo il principio generale in base al quale il tasso annuo programmato di crescita della spesa delle amministrazioni pubbliche non possa essere superiore a quello derivante dalle regole europee, che ai fini del consolidamento delle finanze pubbliche prevedono un vincolo alla crescita della spesa.

 Tale previsione richiama uno dei principi alla base della nuova governance economica europea, ossia il concetto di una politica di bilancio prudente basata su una regola di evoluzione della spesa la cui funzione è quella di agevolare il percorso di convergenza verso l’obiettivo di medio termine. In particolare, il Patto di stabilità e crescita rivisto introduce il concetto di expenditure benchmark, in base al quale nell’esaminare i progressi ottenuti dagli Stati membri verso il raggiungimento dell'obiettivo di medio termine, il Consiglio UE e la Commissione valuteranno l'evoluzione della spesa pubblica rispetto al tasso di crescita di medio periodo del PIL potenziale.

 Allo scopo di assicurare il rispetto del vincolo alla crescita della spesa, la legge dispone che i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio debbano indicare, per il triennio di riferimento, il livello della spesa medesima, il cui monitoraggio è affidato al Ministro dell’economia e delle finanze. Qualora, a seguito del monitoraggio, si preveda il superamento di tale livello, il Governo è tenuto a trasmettere una relazione alle Camere, che evidenzi le eventuali misure correttive da adottare al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi programmatici.

La legge dà altresì attuazione al secondo comma del nuovo articolo 81 della Costituzione, che consente il ricorso all’indebitamento al verificarsi di eventi eccezionali, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

In tale ambito viene specificato che per eventi eccezionali si intendono i periodi di grave recessione economica relativi anche dell’area dell’euro o all’intera Unione europea e gli eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi finanziarie, nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese.

Quanto alla procedura di autorizzazione, si prevede che il Governo, qualora ritenga indispensabile discostarsi temporaneamente dall’obiettivo programmatico per fronteggiare i suddetti gli eventi eccezionali, sentita la Commissione europea, presenti alle Camere una relazione di aggiornamento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica e una specifica richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento, stabilendo le finalità alle quali destinare le risorse disponibili in conseguenza dello stesso e definendo al contempo il piano di rientro verso l’obiettivo programmatico.

La durata del piano di rientro deve essere commisurata alla gravità degli eventi straordinari e lo stesso deve essere attuato a decorrere dall'esercizio successivo a quelli per i quali è autorizzato lo scostamento, tenendo conto dell'andamento del ciclo economico. In conformità al disposto costituzionale, la deliberazione con la quale ciascuna Camera autorizza lo scostamento e approva il piano di rientro è adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

Il piano di rientro può essere aggiornato con le medesime modalità al verificarsi di ulteriori eventi eccezionali, ovvero qualora, in relazione all’andamento del ciclo economico, il Governo intenda apportarvi modifiche.

Il Capo III della legge reca una specifica disciplina tesa a far fronte a eventuali scostamenti degli andamenti di finanza pubblica rispetto agli obiettivi programmatici, diversi da quelli già considerati per il caso di eventi eccezionali, prevedendo a tal fine un meccanismo di correzione volto ad assicurare il ritorno all’obiettivo programmatico

 A tale scopo, s’introduce una previsione generale volta a prevenire tale eventualità, affidando al Ministro dell’economia e delle finanze l’effettuazione di una attività di monitoraggio in corso d’anno sugli andamenti di finanza pubblica: qualora da tale attività emerga il rischio che si determinino scostamenti rispetto agli obiettivi programmatici il Governo “riferisce alle Camere”, cui, pertanto spetteranno le conseguenti eventuali determinazioni.

Qualora, ciò nonostante, il Governo accerti, in base ai dati di consuntivo, che si è verificato, rispetto all’obiettivo programmatico, uno scostamento negativo del saldo strutturale - riferita al risultato dell’esercizio precedente ovvero, in termini cumulati, a quelli dei due esercizi precedenti - pari o superiore allo “scostamento considerato significativo” dall’ordinamento dell’Unione europea e al Fiscal compact, e qualora valuti che tale scostamento si possa riflettere anche sugli obiettivi per l’anno in corso e per quelli successivi del periodo di programmazione, deve evidenziarne le cause ed indicare le misure correttive tali da assicurare il ritorno all’obiettivo programmatico entro l’anno successivo a quello in cui si è rilevato lo scostamento.

Nei documenti di programmazione finanziaria sono indicate l’entità e l’articolazione temporale delle misure correttive medesime a carico delle pubbliche amministrazioni centrali, territoriali ed enti di previdenza, anche tenendo conto del rispettivo concorso allo scostamento.

Il Capo IV reca le disposizioni per assicurare l’equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali e il concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico, dando così attuazione all'articolo 119, primo e sesto comma, della Costituzione, come riformulati dalla legge costituzionale n. 1 del 2012.

In particolare, la legge stabilisce che i bilanci di regioni, comuni, province, città metropolitane e province autonome di Trento e di Bolzano si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, registrano:

a) un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali (come previsto dal TUEL per gli enti locali);

b) un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti (la quota in conto interessi è già inclusa nell’ambito delle spese correnti). Tale formula implica che le entrate correnti debbano assicurare risorse sufficienti per rimborsare i prestiti assunti.

Si prevede quindi l’obbligo di adottare misure di correzione per il recupero, nel triennio successivo, dell’eventuale squilibrio riscontrato nei saldi, sia nel saldo complessivo, come già previsto per gli enti locali e le regioni, sia nel saldo di parte corrente. Eventuali saldi positivi di bilancio sono essere destinati all’estinzione del debito maturato dall’ente, se è altresì prevista, nel rispetto dei vincoli comunitari e dell’equilibrio dei bilanci, la possibilità dell’utilizzo degli avanzi di amministrazione per finalità di investimento.

Con legge dello Stato, oltre all’individuazione delle sanzioni da applicare nei confronti degli enti territoriali in caso di mancato conseguimento dell’equilibrio gestionale, è data la possibilità di prevedere ulteriori obblighi per gli enti territoriali in materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica sulla base di criteri analoghi a quelli previsti per le amministrazioni statali e tenendo conto di parametri di virtuosità.

 Per quanto concerne l’indebitamento, si prevede che lo stesso sia consentito solo per il finanziamento delle spese di investimento e con l’obbligo di adozione di piani di ammortamento per il rimborso del debito di durata non superiore alla vita utile dell’investimento, con evidenziazione delle obbligazioni che incidono sui singoli esercizi e delle corrispondenti modalità di copertura.

Le operazioni d’indebitamento sono effettuate sulla base di una procedura di intesa a livello regionale, per garantire, nell’anno di riferimento, che l’accesso al debito dei singoli enti territoriali avvenga nel rispetto dell’equilibrio complessivo a livello di comparto regionale (comprensivo cioè di tutti degli enti della regione interessata, compresa la medesima regione), misurato in termini di “gestione di cassa finale” del saldo complessivo. Tali previsioni corrispondono a quanto previsto nell’articolo 119, sesto comma della Costituzione, come novellato dalla legge costituzionale n. 1/2012, il quale dispone, quale condizione per il ricorso all’indebitamento, oltre alla predisposizione di piano di ammortamento anche il rispetto dell’equilibrio di bilancio per il complesso degli enti di ciascuna regione. E’ comunque consentito a ciascun ente territoriale di ricorrere all'indebitamento –alò di fuori dell’intesa - nel limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio bilancio di previsione.

Per le fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali, la legge prevede una specifica disciplina volta ad assicurare il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali, mediante l’istituzione di un Fondo straordinario, alimentato da quota parte delle risorse derivanti dal ricorso dello Stato all’indebitamento consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo del saldo del conto consolidato.

Per quanto attiene al concorso degli enti territoriali alla sostenibilità del debito pubblico, la legge prevede che nelle fasi favorevoli del ciclo economico  sia determinata, nei documenti di programmazione, la misura del contributo del complesso di tali enti al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, tenendo conto della quota delle maggiori entrate proprie degli enti influenzata dal ciclo. Il riparto di tale contributo è demandato ad un D.P.C.M., da adottare sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, previo parere delle Commissioni competenti per i profili di carattere finanziario, tenendo conto della quota di entrate proprie di ciascun ente influenzata dall’andamento del ciclo economico.

Il Capo V reca, infine, le disposizioni volte a prevedere l’equilibrio dei bilanci anche nei confronti delle amministrazioni pubbliche non territoriali, distinguendo tra quelle che adottano la contabilità finanziaria, per le quali l’equilibrio si realizza quando le stesse registrano un saldo non negativo tra entrate e spese finali, e quelle che adottano la contabilità economico-patrimoniale, le quali si considerano in equilibrio quando risultano conformi a criteri definiti con legge dello Stato, con la quale possono essere stabiliti ulteriori criteri per il conseguimento dell’equilibrio dei bilanci e per il recupero di eventuali disavanzi, nonché le sanzioni conseguenti al mancato rispetto dell’equilibrio.

Il Capo VI reca le norme relative al bilancio dello Stato, definendo sia il principio dell’equilibrio, sia il contenuto proprio della legge di bilancio, in linea con quanto previsto dalla nuova formulazione dell’articolo 81 della Costituzione.

In particolare, viene stabilito che l’equilibrio del bilancio dello Stato corrisponde ad un valore del saldo netto da finanziare, o da impiegare, coerente con gli obiettivi programmatici di equilibrio stabiliti nei documenti di programmazione finanziaria e che deve essere indicato nella legge di bilancio per ciascuno degli anni del triennio di riferimento. I maggiori oneri derivanti dalla legge di bilancio devono quindi risultare compatibili con il rispetto dell’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio inteso in termini di coerenza con gli obiettivi di saldo del conto economico consolidato volti ad assicurare il conseguimento dell’obiettivo di medio termine.

In conformità a quanto disposto dal nuovo sesto comma dell’articolo 81 della Costituzione, la legge disciplina i contenuti della legge di bilancio, prevedendo, sostanzialmente, l’unificazione in un unico documento (la legge di bilancio), articolato in due sezioni, degli attuali contenuti della legge di stabilità e della legge di bilancio, come previsti dalla vigente legge di contabilità nazionale n. 196 del 2009.

In coerenza con la scelta costituzionale di conferire al bilancio una valenza di legge sostanziale, oltre a formalizzare le previsioni di entrata e di spesa in base alla disciplina vigente (come l’attuale disegno di legge di bilancio), la nuova legge di bilancio assume una portata decisionale più ampia, attraverso la possibilità di introdurvi disposizioni volte a innovare la legislazione vigente (funzione propria dell’attuale disegno di legge di stabilità).

In particolare, i contenuti e le funzioni fondamentali del nuovo disegno di legge di bilancio sono suddivisi in due sezioni: la prima che svolge essenzialmente le funzioni dell’attuale disegno di legge di stabilità e la seconda che assolve in sostanza quelle dell’attuale disegno di legge di bilancio.

Quanto alla prima sezione, viene ribadito - come previsto dalla vigente legge di contabilità con riferimento alla legge di stabilità – il divieto per la legge di bilancio di contenere norme di delega, di carattere ordinamentale o organizzatorio, nonché interventi di natura localistica o micro settoriale.

Quanto alla seconda sezione del disegno di legge di bilancio, recante le previsioni di entrata e di spesa formate sulla base della legislazione vigente, si conferma la classificazione delle spese in missioni e programmi e la possibilità di introdurvi proposte di rimodulazioni delle dotazioni finanziarie alle condizioni e nei limiti previsti dalla legge dello Stato. In conformità a quanto previsto dalla vigente normativa contabile, le unità di voto parlamentare restano costituite, per le entrate, dalle tipologie e, per la spesa, dai programmi.

Le modalità di attuazione della nuova disciplina in materia di contenuto della legge di bilancio sono rinviate alla legislazione ordinaria.

Il Capo VII della legge reca l’istituzione dell’organismo indipendente previsto dall’articolo 5, comma 1, lettera f), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che viene denominato “Ufficio parlamentare di bilancio”, avente le funzioni di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio.

L’Ufficio, che ha sede presso le Camere e opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione, ha una composizione collegiale di tre membri, di cui uno con funzioni di presidente, nominati d’intesa dai Presidenti delle Camere nell’ambito di un elenco di dieci soggetti con competenza a livello sia nazionale che internazionale in materia di economia e finanza pubblica indicati dalle Commissioni bilancio di ciascuna Camera, a maggioranza dei due terzi dei rispettivi componenti. I membri, la cui opera è incompatibile con altre attività professionali, durano in carica 6 anni, salvo che siano revocati per gravi violazioni dei doveri d’ufficio, e non possono essere confermati.

In ordine alle funzioni svolte dall’Ufficio, esse concernono analisi, verifiche e valutazioni relative, oltre che alle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica, all’impatto macroeconomico dei provvedimenti legislativi di maggior rilievo, agli andamenti di finanza pubblica ed all’osservanza delle regole di bilancio, all’attivazione ed all’utilizzo del meccanismo correttivo ed agli scostamenti rilevanti dagli obiettivi derivanti da aventi eccezionali, alla sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo e infine, ad ulteriori temi economico-finanziari rilevanti.

Qualora l’Ufficio esprima valutazioni significativamente divergenti rispetto a quelle del Governo, quest’ultimo può essere chiamato, su richiesta di almeno un terzo dei componenti di una delle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica, ad illustrare i motivi per i quali ritiene di confermare le proprie valutazioni ovvero ritiene di conformarle a quelle dell’Ufficio.

Il Capo VIII reca norme in materia di funzioni di controllo alla Corte dei conti sui bilanci delle amministrazioni pubbliche, nonché disposizioni finali di coordinamento con la vigente disciplina contabile. In particolare, si stabilisce che la Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica e del rispetto dell’equilibri dei bilanci, svolga, anche in corso di gestione, il controllo successivo sulla gestione dei bilanci delle Regioni e degli enti locali, nonché delle amministrazioni pubbliche non territoriali

Per quanto concerne le disposizioni finali, la legge stabilisce che, ad eccezione del Capo IV - relativo l’equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali, e della nuova disciplina in materia di contenuto della legge di bilancio - di cui si prevede l’applicazione a decorrere dal 1° gennaio 2016, le disposizioni della medesima legge si applicano a decorrere dal 1°gennaio 2014.