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Temi dell'attività Parlamentare

Controlli interni ed esterni sulle regioni e sugli enti locali
Nel corso della XVI legislatura è stato implementato il sistema dei controlli interni ed esterni di gestione degli enti territoriali, ai fini del rafforzamento dell'esigenza del coordinamento della finanza pubblica.

Il sistema dei controlli degli enti territoriali si fonda sul principio dell’equiordinazione costituzionale di tali enti con gli altri livelli di governo. Tale principio fa si che l’ente abbia capacità di verifica e di giudizio interno della propria attività.

Parallelamente, accanto al riconoscimento costituzionale dell’autonomia degli enti territoriali, si è venuto via via a ridurre il ruolo dei controlli esterni, sia con l’eliminazione dei controlli preventivi di legittimità, caratterizzati da un’impostazione di tipo gerarchico e pertanto lesiva dell’autonomia dei vari enti territoriali, sia con il ridimensionamento del ruolo della Corte dei conti, che ha conservato le proprie funzioni di controllore esterno attraverso un rapporto di tipo collaborativo.

Tuttavia, il contesto dinamico e le successive evoluzioni hanno imposto al legislatore riflessioni sull’adeguatezza dei controlli in essere e sulla necessità di migliorarli o integrarli, anche in ragione del principio del coordinamento della finanza pubblica - ai fini del raggiungimento degli obiettivi nazionali sulla base degli impegni comunitari - che ha determinato, da un lato, la previsione di vincoli sempre più stringenti alle politiche di bilancio degli enti territoriali e, dall’altro, l’intensificazione, in controtendenza rispetto al passato, del sistema dei controlli esterni sulla gestione finanziaria degli enti, affidato alla Corte dei conti.

Il processo di rinnovamento del sistema dei controlli, nella XVI legislatura, è iniziato con il D.Lgs. n. 150 del 27 ottobre 2009, (c.d. Decreto Brunetta) che ha introdotto il concetto di valutazione delle performance individuali e organizzative del personale della pubblica amministrazione (compresi dunque gli enti territoriali) da esercitarsi attraverso Organismi indipendenti di valutazione, e si è andato poi sviluppando alla luce della riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e del potenziamento dell’attività di analisi e valutazione della spesa (ai sensi del D.Lgs. 30 giugno 2011, n. 123) e dei meccanismi sanzionatori e premiali per regioni, province e comuni, introdotti dal decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, adottato in sede di attuazione della legge delega sul federalismo fiscale.

Nell’ultimo anno è stato poi adottato il decreto legge n. 174 del 10 ottobre 2012, che ha integralmente rivisto e potenziato il sistema dei controlli, sia interni che esterni, degli enti territoriali, finalizzandolo all’esigenza di rafforzamento del coordinamento della finanza pubblica e di garanzia del rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

I controlli interni sugli enti locali

Il sistema dei controlli interni negli enti locali ha subito, nel corso della legislatura, una profonda innovazione, determinata dal D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 e, in particolare, dall’articolo 3 del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, provvedimento quest’ultimo che ha completamente ridisegnato l’assetto delineato dall'articolo 147 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali). Tale assetto era originariamente basato sulle seguenti tipologie di controlli:

  • il controllo di regolarità amministrativa e contabile;
  • il controllo di gestione;
  • il controllo strategico.
  • la valutazione della dirigenza.

Con riferimento alla valutazione della dirigenza, il D.Lgs. n. 150 del 27 ottobre 2009 (c.d. Decreto Brunetta) è intervenuto attribuendo tale valutazione a nuovi soggetti, gli Organismi indipendenti di valutazione, i quali si sostituiscono, in tale attività, ai servizi di controllo interno. La misurazione della performance organizzativa e individuale si è sostituita alla previgente valutazione della dirigenza, estendendosi al personale amministrativo.

Il controllo sulla dirigenza, ora disciplinato per tutte le pubbliche amministrazioni nel citato D.Lgs. n. 150/2009, è dunque fuoriuscito dal sistema dei controlli interni dell’ente locale delineati dal TUEL, pur restando strettamente legato alle verifiche attinenti al ciclo strategico dell’ente.

Con riferimento alle altre tipologie di controlli, l’articolo 3 del D.L. n. 174/2012 ha operato diverse novelle al fine di implementare il sistema preesistente. In particolare, oltre ai controlli di regolarità amministrativa contabile, di gestione e di controllo strategico, compaiono ora nuove attività, quali:

  • il controllo sugli equilibri finanziari dell’ente, che è strumentale alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal Patto di stabilita' interno , mediante il coordinamento e la vigilanza del responsabile del servizio finanziario, nonché dei responsabili dei servizi;
  • la verifica, attraverso il controllo sullo stato di attuazione di indirizzi ed obiettivi gestionali, dell’efficacia ed economicità degli organismi gestionali esterni all’ente;
  • la verifica della qualità dei servizi erogati, sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni.

In parallelo alle suddette due attività di verifica dell’efficacia degli organismi gestionali esterni all’ente e della  qualità dei servizi erogati - le quali appaiono comunque inquadrarsi nell’alveo dei controlli gestionali estesi agli enti facenti parte del bilancio consolidato dell’ente - viene specificamente introdotta una nuova tipologia di controllo interno, il controllo sulle societa' partecipate dagli enti locali, il quale dovrà essere periodico e prevedere l’analisi degli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati, anche con riferimento ai possibili squilibri economico finanziari rilevati per il bilancio dell’ente locale. Il controllo sulle partecipate riguarda sia aspetti di regolarità amministrativa e contabile (ricomprendendo anche la verifica dell'andamento economico finanziario della società al fine di rilevare possibili ripercussioni sull'ente locale) che aspetti tipici del controllo di gestione e del controllo strategico.

Il sistema di controlli sulle società partecipate, che deve essere definito secondo l’autonomia organizzativa dell’ente, riguarda gli enti locali con popolazione superiore a 100.000 abitanti in fase di prima applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000 abitanti a decorrere dal 2015.

L’introduzione del controllo sulle società partecipate rappresenta uno degli elementi più innovativi della riforma del sistema dei controlli, quale momento indispensabile alla governance dell’ente locale come “gruppo”.

In merito si sottolinea come negli ultimi anni, infatti, si sia registrata una crescente attenzione del legislatore sul tema delle società controllate dagli enti locali - secondo una tendenza già in atto nella legislatura precedente – che discende dalla effettiva necessità di controllare con sempre maggiore attenzione la spesa complessiva delle amministrazioni locali, posto che non di rado le situazioni di dissesto o comunque di serio squilibrio economico finanziario dell’ente locale possono essere connesse a circostanze che vedono coinvolti gli enti partecipati.

Altro aspetto importante del controllo sulle società partecipate è previsto dal nuovo articolo 147-quater del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL), il quale ribadisce l’obbligo di redazione del bilancio consolidato, già previsto nell’ambito del D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 in tema di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli Enti Locali e dei loro organismi.

 Per ciò che concerne i controlli pre-esistenti, quali, in particolare, il controllo sulla regolarità amministrativo contabile, si osservi, infine, che sono stati implementati e resi più stringenti dal D.L. n. 174/2012 i casi in cui in cui è obbligatorio il parere di regolarità contabile del responsabile di ragioneria, stabilendosi che tale parere debba essere richiesto non solo per le proposte di delibere sottoposte alla Giunta e al Consiglio che comportino impegno di spesa o diminuzione di entrata, ma su ogni proposta di deliberazione che comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente.

 L'operazione di rafforzamento del sistema dei controlli interni non poteva, inoltre, non coinvolgere il ruolo svolto dal revisore contabile dell'ente, in particolare ampliando la gamma degli atti che necessitano "obbligatoriamente" del parere dell'organo di revisione.

 Ai fini della verifica della situazione finanziaria degli enti locali, si ricorda, inoltre, che il D.Lgs. n. 149/2011 (cosiddetto "premi e sanzioni", emanato in attuazione della legge n. 42/2009 sul federalismo fiscale) ha introdotto alcuni specifici strumenti volti a garantire il coordinamento della finanza pubblica ed in particolare il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa. In particolare, il decreto legislativo ha previsto per le province e gli enti locali, così come per le regioni, l’obbligo di redigere una “relazione di fine mandato”, consistente in un documento sottoscritto dal presidente della provincia o dal sindaco, certificato dagli organi di controllo interno dell’ente, e verificato da un apposito Tavolo tecnico interistituzionale.

Il documento costituisce in sostanza uno strumento di rendicontazione delle principali attività normative e amministrative svolte durante il mandato, con particolare riferimento al sistema e agli esiti dei controlli interni, agli eventuali rilievi della Corte dei Conti, alle azioni intraprese per il rispetto dei saldi di finanza pubblica programmati e lo stato del percorso di convergenza verso i fabbisogni standard, alla situazione finanziaria e patrimoniale, anche evidenziando le carenze riscontrate nella gestione degli enti e società controllate dal comune o dalla provincia, alle azioni di contenimento della spesa e stato del percorso di convergenza ai fabbisogni standard, alla quantificazione della misura dell'indebitamento provinciale o comunale. Esso deve essere pubblicato, unitamente al rapporto di verifica, sul sito istituzionale della provincia o del comune.

Con il D.L. n. 174/2011, è stato inoltre previsto l'obbigo per comuni e province di redigere anche una relazione di inizio mandato, volta a verificare la situazione finanziaria e patrimoniale e la misura dell'indebitamento dei medesimi enti. La relazione di inizio mandato, predisposta dal responsabile del servizio finanziario o dal segretario generale, è sottoscritta dal presidente della provincia o dal sindaco entro il novantesimo giorno dall'inizio del mandato.

I controlli interni sulle regioni

In relazione alle regioni, si ricorda che ciascun ente dispone autonomamente in merito alla organizzazione dei controlli interni. Sulla materia dei controlli i nuovi statuti delle regioni, emanati ai sensi dell’art. 123 Cost., contengono disposizioni di principio, mentre la disciplina attuativa è affidata alla legge regionale o, anche, al regolamento interno del Consiglio regionale.

Recenti disposizioni normative hanno previsto per le regioni l'obbligo di adottare specifici strumenti volti alla verifica della situazione finanziaria della regione, nonché di dotarsi di appositi organi di controllo interno.

In particolare, il D.Lgs. 149/2011 (cosiddetto "premi e sanzioni", emanato in attuazione della delega contenuta nella legge 42/2009 sul federalismo fiscale) ha previsto per le regioni l’obbligo di redigere una “relazione di fine legislatura regionale”, consistente in un documento del Presidente della Giunta regionale, certificato dagli organi di controllo interno dell’ente. Il documento costituisce in sostanza uno strumento di rendicontazione delle condizioni finanziarie della regione e deve essere pubblicato – unitamente ad un rapporto di verifica della relazione predisposto da un organo esterno all’ente - sul sito istituzionale della regione stessa prima della scadenza della legislatura.

Da ultimo, inoltre, si ricorda che il decreto legge n. 138 del 13 agosto 2011 ha disposto l’istituzione, a decorrere dal 1° gennaio 2012, di un Collegio dei revisori dei conti, quale organo di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione dell'ente.

Tale Collegio, già istituito in quasi tutte le regioni, opera in raccordo con le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica.

I controlli esterni sugli enti locali

Per quanto concerne i controlli esterni sugli enti locali, l’articolo 3 del D.L. n. 174/2012 ha potenziato i poteri della Corte dei conti, già da tempo operanti nell'ordinamento (in particolare sulla base di quanto disposto dall’articolo 7, comma 7, della legge n. 131 del 2003, dall’articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge n. 266 del 2005 e dall’articolo 11 della legge n. 15 del 2009).

La funzione di controllo della Corte nei confronti degli enti locali, ne risulta consistentemente ampliata, e viene ora a comprendere, anche in corso di esercizio:

  • la regolarità della gestione finanziaria e degli atti di programmazione;
  • la verifica del funzionamento dei controlli interni di ciascun ente.

A tal fine, il nuovo articolo 148 del D.Lgs. n. 267/2000 prevede che le sezioni regionali della Corte verifichino, semestralmente – tramite l’apposito referto ad esse inviato dall’ente - la regolarità della gestione e il funzionamento dei controlli interni adottati al fine del rispetto delle regole contabili e del pareggio di bilancio di ciascun ente locale. Per l'effettuazione dell'attività di verifica semestrale le sezioni regionali di controllo della Corte possono avvalersi anche del Corpo della Guardia di finanza o dei servizi ispettivi del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato previsti dall'articolo 14 della legge di contabilità nazionale.

Alla Corte è affidato, inoltre, un potere sanzionatorio nei confronti degli amministratori dell’ente locale responsabili.

Il rafforzamento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali, disciplinato dal nuovo articolo 148-bis del D.Lgs. n. 267/2000, comporta, nello specifico, che le sezioni regionali di controllo sono tenute ad esaminare i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali ai fini della verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilita' interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119 della Costituzione nonché della sostenibilità dell' indebitamento degli enti territoriali, dell'assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti.

L'accertamento, da parte delle competenti sezioni regionali di controllo della Corte, di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno, ha effetti inibenti per gli enti locali, i quali sono tenuti a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio, pena l’impossibilità di dare attuazione ai programmi di spesa per i quali è stata accertata la non sostenibilità finanziaria.

Si consideri, poi, che, ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, ulteriori conseguenze – quali la declaratoria dello stato di dissesto dell’ente - sono state previste qualora il controllo della Corte dei conti sulla sana gestione finanziaria degli enti locali abbia dato esito negativo e gli enti non abbiano provveduto ad adottare le necessarie misure correttive dalla medesima Corte indicate.

In particolare, si prevede che il dissesto dell’ente sia disposto da un commissario ad acta nominato dal prefetto ed il consiglio dell'ente sia sciolto qualora dalle pronunce delle sezioni regionali emergano comportamenti dell’ente difformi dalla sana gestione finanziaria ovvero irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio tali da provocarne il dissesto, e l’ente perduri nel non adottare le necessarie misure correttive dalla stessa Corte indicate.

 I controlli esterni sono esercitati, oltre che dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, anche dal Ministero dell’economia e finanze – Ragioneria Generale dello Stato, per tramite dei Servizi ispettivi di finanza pubblica (SiFiP) - che, in via generale, ai sensi della disciplina sui poteri di monitoraggio attribuiti alla RGS dalla legge di contabilità nazionale (articolo 14, legge n. 196/2009), procede in ogni caso ad effettuare verifiche circa gli eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica.

In particolare, l’articolo 5 del D.Lgs. n. 149/2011 (cosiddetto "premi e sanzioni", già sopra più volte citato) consente al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – di attivare verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile, qualora un ente, anche attraverso le rilevazioni SIOPE, evidenzi situazioni di squilibrio finanziario riferibili ai seguenti indicatori: ripetuto utilizzo dell'anticipazione di tesoreria; disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio; anomale modalità di gestione dei servizi per conto di terzi.

Il SiFiP, in tale verifica, come già detto, può essere anche attivato dalla Corte dei conti.

I controlli esterni sulle regioni

Il D.L. n. 174/2011 reca una serie di misure finalizzate ad implementare il sistema dei controlli della Corte dei conti sulla gestione finanziaria delle regioni. Si prevede in particolare:

  • il controllo preventivo di legittimità da parte della Corte su una serie di atti regionali, tra essi gli atti normativi a rilevanza esterna, aventi riflessi finanziari, emanati dalla Giunta o dal Presidente della Regione e gli atti di programmazione e pianificazione regionali, compreso il piano di riparto delle risorse destinate al finanziamento del Servizio sanitario regionale;
  • un esame da parte della Corte dei conti sui bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi, con i relativi allegati, delle regioni e degli enti che compongono il Servizio sanitario nazionale, anche ai fini della verifica circa l’inclusione delle partecipazioni in società controllate gestrici di servizi pubblici o strumentali;
  • obbligo per il Presidente della regione di trasmettere alla Corte una relazione annuale sulla regolarità della gestione e sull'efficacia e sull'adeguatezza del sistema dei controlli interni, da adottarsi sulla base di apposite linee guida deliberate dalla Corte
  • la predisposizione di una relazione semestrale da parte della Corte sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali e sulle tecniche di quantificazione degli oneri, come avviene per il settore statale; nonché il giudizio di parificazione del rendiconto di tutte le regioni, come già avviene per il rendiconto statale.

L'insieme delle citate misure è preordinato alla verifica da parte della Corte di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilita' interno.

Anche per le regioni, come per gli enti locali, l'accertamento, da parte delle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno ha degli effetti inibenti per le regioni, i quali sono tenuti a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio, pena l’impossibilità di dare l'attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata l’insostenibilità finanziaria.

Specifiche norme riguardano poi i gruppi consiliari delle Assemblee regionali, sotto il profilo della rendicontazione delle risorse di cui sono destinatari e dell’obbligo di invio di tale rendicontazione alla Corte dei Conti.

Come già detto per gli enti locali, i controlli esterni sulle regioni e sulle province autonome di Trento e Bolzano sono esercitati, oltre che dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, anche dal Ministero dell’economia e finanze – Ragioneria Generale dello Stato, per tramite dei Servizi ispettivi di finanza pubblica (SiFiP), ai sensi di quanto previsto dal D.Lgs. n. 149/2011, come modificato dal D.L. n. 174/2012. In base a tale norma, il MEF-RGS può attivare verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile, in presenza di specifici indicatori di squilibrio finanziario (ripetuto utilizzo dell'anticipazione di tesoreria; disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio; anomale modalità di gestione dei servizi per conto di terzi; aumento non giustificato delle spese in favore dei gruppi consiliari e degli organi politico istituzionali).