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Temi dell'attività Parlamentare

Le società partecipate dagli enti locali
La crescente diffusione delle società partecipate dagli enti locali ha determinato, nel corso della XVI legislatura, numerosi interventi volti a porre vincoli alla possibilità di detenzione delle stesse società da parte degli enti interessati,nonché a ridurne il numero ed aumentarne la trasparenza finanziaria.

Le finalità perseguite dalle misure introdotte nella XVI legislatura sulle società a partecipazione locale sono state molteplici: l’esigenza di evitare che lo schema societario fosse utilizzato in via strumentale dagli enti locali per eludere i vincoli ed i controlli di finanza pubblica su di essi gravanti, nonché la necessità di evitare che la posizione della società, nel rapporto con l’ente, si risolvesse in un vantaggio competitivo rispetto agli altri soggetti operanti nel mercato. In tale quadro, rientrano pure le norme dettate in materia di affidamento di servizi pubblici locali e di servizi strumentali.

Inoltre, poiché l’equilibrio finanziario dell’ente locale passa anche per il controllo degli equilibri dei soggetti esterni ma ad esso funzionali, cui il medesimo ente partecipa e contribuisce, è stato esplicitamente introdotto nelle tipologie dei controlli interni degli enti locali  il controllo sulle società partecipate, ed è stato altresì incluso nei principi dell'armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali anche la necessità di un bilancio consolidato tra società partecipate ed ente di riferimento.

Come rilevato dalla Corte dei conti nell’ultimo Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica, del maggio del 2012 , il crescente utilizzo da parte degli enti locali di organismi societari per la gestione di servizi e per l’esercizio di attività pubbliche ha determinato l’esigenza di individuare strumenti di controllo e di contenimento della spesa sostenuta di fatto da tali enti, in forza dei legami finanziari con le società partecipate.

Secondo i dati diffusi dalla Corte dei Conti, sono oltre 5.000 gli organismi partecipati (aziende, consorzi, fondazioni, istituzioni, società) nei 7.200 enti locali censiti (ad eccezione di quelli relativi alle regioni a statuto speciale). Si tratta, in gran parte, di organismi costituiti in forme societarie, di cui quasi la metà operante nel settore delle local utilities. Oltre un terzo delle società rilevate ha chiuso in perdita uno degli esercizi compresi nel triennio 2008/2010. Nella grande maggioranza dei casi, le società hanno avuto l’affidamento diretto (per un valore della produzione di quasi 25 miliardi), indice che la gestione è solo formalmente attribuita ad un soggetto esterno, considerato il rapporto organico che esiste tra ente affidante e società in house. A tali soggetti è riferibile un indebitamento consistente (quasi 34 miliardi), in crescita nell’ultimo triennio di oltre l’11 per cento. Una connotazione non necessariamente negativa visto che nei servizi capital intensive (acqua, rifiuti, energia, gas) l’infrastruttura può rappresentare gran parte dei costi del servizio ma fa assumere maggior rilievo alla necessità di mantenere la società in equilibrio economico-finanziario in modo da assicurarne la sostenibilità.

Inoltre, sempre secondo quanto rilevato dalla Corte dei Conti, la mancata previsione di vincoli posti al debito delle società partecipate può aver favorito forme di abuso dello strumento societario per ricorrere a finanziamenti non consentiti alle amministrazioni di riferimento.

Limiti alla costituzione di società e obblighi di privatizzazione

Alle società a partecipazione locale si applicano, oltre ai vincoli disposti in generale dal legislatore per le societa' partecipate da amministrazioni pubbliche, quali ad esempio gli obblighi di dismissione e di privatizzazione di società strumentali, anche ulteriori puntuali obblighi.

Il legislatore ha, in particolare, ritenuto di dover porre rimedio al fenomeno della forte diffusione dell’utilizzo, da parte degli enti locali, di organismi societari per la gestione di servizi e per l’esercizio di attività pubbliche, con l’adozione di specifici limiti e divieti alla costituzione e al mantenimento di società da parte dei comuni piccoli e medio piccoli, che sono a livello locale i maggiori detentori di partecipazioni azionarie.

Tra gli interventi adottati in tal senso, si ricorda, in primo luogo, quanto disposto dall’articolo 14, comma 32, del D.L. n. 78/2010, più volte modificato e corretto nel corso della legislatura, da ultimo con l’articolo 16 del D.L. n. 138/2011. Ai sensi della predetta disciplina, ai comuni con meno di 30.000 abitanti è stato fatto divieto di costituire società. Questi sono stati obbligati, entro il 31 dicembre 2012, a mettere in liquidazione le società già  costituite, ovvero a cederne le partecipazioni. Tenuto conto che oltre il 60 per cento delle società sono partecipate da enti sotto i 30.000 abitanti, si coglie il rilievo dell’obbligo di dismissione delle partecipazioni societarie, previsto con il provvedimento del 2010.

E’ stato attribuito al Prefetto il compito di accertare l’osservanza della norma, e assegnare agli enti inadempienti un termine per provvedere, decorso il quale intervienine in via sostitutiva il Governo.

L’obbligo di liquidazione non riguarda le società virtuose, e cioè quelle società che abbiano conseguito un bilancio in utile negli ultimi tre esercizi; che non abbiano subito, nei precedenti esercizi, riduzioni di capitale conseguenti a perdite di bilancio; non abbiano subito, nei precedenti esercizi, perdite di bilancio in conseguenza delle quali il comune abbia l'obbligo di procedere al ripiano delle perdite. Parimenti, non rientrano nel divieto e nell’obbligo di liquidazione le società costituite da più comuni, la cui popolazione complessiva supera i 30.000 abitanti e la cui partecipazione sia paritaria ovvero proporzionale al numero degli stessi.

Ai comuni con popolazione compresa tra 30.000 e 50.000 abitanti è stato consentito di detenere la partecipazione di una sola società, ed è stato imposto di mettere in liquidazione le altre entro il 31 dicembre 2011.

Fermi restando i descritti vincoli, la privatizzazione di società partecipate da parte degli enti locali è stata perseguita dal legislatore anche attraverso misure “incentivanti”.

Infatti, secondo la disciplina del patto di stabilità interno, il compimento di operazioni di dismissione di partecipazioni societarie costituisce parametro di virtuosità dell’ente, a decorrere dall’anno 2014 (articolo 20 del D.L. n. 98/2011).

Inoltre, è previsto un alleggerimento delle sanzioni per il mancato rispetto del patto di stabilita' interno per gli enti locali che hanno avviato nell’anno 2012 procedure di privatizzazione di società partecipate, con relativa riscossione conseguita entro il 28 febbraio 2013, i quali tuttavia non hanno raggiunto l’obiettivo finanziario del Patto di stabilità 2012 per la mancata riscossione dei relativi introiti nell’anno 2012 (legge n. 228/2012).

Ai comuni che cedono proprie partecipazioni in società esercenti servizi pubblici locali di rilevanza economica (diversi dal servizio idrico), è poi destinata una quota del Fondo infrastrutture - complessivamente non superiore a 250 milioni di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014 - da destinarsi ad investimenti infrastrutturali nei territori dei medesimi comuni. La cessione di partecipazioni deve avvenire, rispettivamente, entro il termine del 31 dicembre 2012 e del 31 dicembre 2013, ai fini dell’accesso alla fruizione della somma. La quota assegnata a ciascun ente non può essere superiore ai proventi della dismissione effettuata e tali spese sono escluse dai vincoli del patto di stabilità (articolo 5, decreto legge n. 138/2011).

Vincoli alle spese delle società a partecipazione locale

Infine, si ricorda che il D.L. n. 112/2008, all’articolo 18, ha introdotto specifici vincoli per le società non quotate a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali senza gara; che svolgano funzioni di interesse generale nè industriale né commerciale; che svolgano attività di supporto all’esercizio di funzioni amministrative di natura pubblicistica.

Per tali società è stato disposto l’assoggettamento ai vincoli del patto di stabilita' interno, ma il decreto ministeriale che avrebbe dovuto dettare le modalità attuative di tale assoggettamento non risulta ancora adottato.

Alle stesse società di cui sopra, inserite nel conto economico della P.A, si applicano le disposizioni del D.Lgs. n. 165/2001 sul pubblico impiego che stabiliscono a carico della pubblica amministrazione divieti o limitazioni alle assunzioni di personale. Inoltre, queste società si adeguano alle disposizioni vigenti per le amministrazioni controllanti in materia di contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze.

In parallelo a tale previsione, l’articolo 76 del D.L. n. 112/2008 e l’articolo 20 del D.L. n. 98/2011, ha qualificato le spese di personale sostenute dalle sopra menzionate società come spese di personale direttamente sostenute dall’ente locale proprietario. Ciò ai fini della verifica del raggiungimento del limite di spesa oltre il quale, per il medesimo ente, opera il divieto di procedere ad assunzioni.

Tutte le società che gestiscono servizi pubblici locali a totale partecipazione pubblica, sono poi tenute a conformarsi, per il reclutamento del personale e il conferimento degli incarichi, ai principi previsti per il personale delle amministrazioni pubbliche contenuti nell’articolo 18 del D.Lgs. n. 165/2011 sopracitato.

Infine, si ricorda che nel corso della legislatura, con il menzionato D.L. n. 112/2008, si è anche intervenuti inasprendo i limiti retributivi per i componenti dei consigli di amministrazione delle società a società a totale partecipazione di comuni o province, contenuti nella legge finanziaria 2007.

Va rammentato che il livello di osservanza delle norme di contenimento da parte degli enti locali è stata oggetto di taluni rilievi della Corte dei conti, nel sopra menzionato Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 2012.

In quella sede, la Corte ha osservato che “nell’esame dei conti degli enti locali è frequentemente rilevata la mancata attivazione delle procedure per addivenire alla dismissione delle società partecipate, alla cessazione delle gestioni anomale dei servizi pubblici locali, alla messa in liquidazione delle società strumentali o di servizi caratterizzate da gestioni antieconomiche”.