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Temi dell'attività Parlamentare

Le società partecipate dalle amministrazioni pubbliche
L'economia italiana è caratterizzata da una presenza diffusa, anche nel confronto internazionale, di società partecipate da soggetti pubblici. Nell'ultimo decennio il fenomeno si è amplificato anche in virtù all'aumento del numero delle società controllate da amministrazioni regionali e locali. Nel corso della XVI legislatura sono state pertanto adottate numerose misure volte a tenere sotto controllo i conti ed aumentare la trasparenza di tali società, nonché di contenerne il numero, anche mediante la dismissione delle stesse.
Finalità delle misure adottate

Per le società pubbliche, il quadro giuridico di riferimento è composto da una congerie di disposizioni speciali che si intrecciano con la disciplina codicistica di carattere generale.

Tale quadro si è ulteriormente arricchito nel corso della XVI legislatura, in ragione della necessità di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica anche attraverso la predisposizione di più stringenti misure e meccanismi di contenimento e di controllo finanziario su soggetti, che, pur avendo una veste giuridica privatistica, perseguono interessi generali o svolgono funzioni di natura pubblicistica e sono destinatari di trasferimenti e sovvenzioni pubbliche.

Gli interventi si sono concretizzati sia nel contenimento della spesa per consumi intermedi e di personale sostenuta da tali organismi, sia nella riduzione del numero dei componenti dei consigli di amministrazione di società pubbliche, sia, infine in interventi finalizzati ad ottenere la riduzione del fenomeno partecipativo pubblico, nonché a porre vincoli nella gestione finanziaria delle società.

La necessità di tenere sotto controllo i conti degli enti partecipati dalle amministrazioni pubbliche ha inoltre condotto il legislatore a prevedere la necessità di una rappresentazione consolidata delle risultanze contabili di tali organismi con quelli delle amministrazioni di appartenenza, attraverso i principi dell’ armonizzazione dei bilanci pubblici. L’armonizzazione è funzionale alla verifica del rispetto degli obiettivi finanziari prefissati per l’intero comparto della pubblica amministrazione e dunque degli impegni assunti in sede europea.

Ulteriori specifici interventi restrittivi sono stati inoltre operati nei confronti delle societa' partecipate dagli enti locali per ridurne il numero e la possibilità di detenerle da parte dell’ente.

Va infine rammentato che sulle imprese partecipate dallo Stato la Commissione X ha proceduto allo svolgimento di una apposita indagine conoscitiva con l'obiettivo di analizzare le caratteristiche attuali dello sviluppo del sistema industriale e il ruolo delle imprese partecipate dallo Stato, con particolare riferimento al settore energetico; l’indagine si è conclusa il 22 gennaio 2013 con l’approvazione di un documento conclusivo.

Riduzione delle spese per gli amministratori

Con l’articolo 6 del D.L. n. 78/2010 è stato operato un taglio del 10 per cento ai compensi spettanti a tutti i membri del consiglio di amministrazione e del comitato esecutivo delle società inserite nel conto economico della P.A. e delle società possedute direttamente o indirettamente in misura totalitaria dalle pubbliche amministrazioni.

Successivamente sono stati fissati, con l’articolo 23-bis del D.L. n. 201/2011 come successivamente modificato dall’articolo 2 del D.L. n. 95/2012, veri e propri tetti retributivi. Si è così stabilito che i compensi degli amministratori investiti di particolari cariche in società non quotate direttamente e indirettamente controllate dalle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1 del D.Lgs. n. 165/2001, nonché i trattamenti economici annui onnicomprensivi dei dipendenti di tali società, non possono essere superiori al trattamento economico del Primo presidente della Corte di Cassazione.

Si osservi che nelle amministrazioni pubbliche come definite dall'articolo 1 del D.Lgs. n. 165/2001 rientrano anche gli enti territoriali.

La misura sopra illustrata è simmetrica rispetto al tetto retributivo previsto per tutti coloro i quali ricevano emolumenti a carico delle pubbliche finanze, secondo quanto disposto dall’articolo 3, comma 44 della legge n. 244/2007, nonché, con specifico riferimento alle amministrazioni statali, dall’articolo 23-ter del D.L. n. 201/2011 e dalla relativa disciplina attuativa.

Il medesimo articolo 23-bis del D.L. n. 201/2011 – per ciò che riguarda le societa' statali direttamente controllate dal Ministero dell’economia e finanze - demanda ad un decreto ministeriale – allo stato non ancora adottato - la classificazione “per fasce” delle citate società, al fine della determinazione del compenso massimo al quale i consigli di amministrazione devono fare riferimento per la determinazione degli emolumenti da corrispondere agli amministratori investiti di particolari cariche. Tale limite opera anche per le società che sono indirettamente controllate dal Ministero dell’economia.

Inoltre, per ciò che riguarda le sole società statali, l’articolo 6 del D.L. n. 78/2010 ha introdotto la previsione per cui la partecipazione (autorizzata con deliberazione del Consiglio dei Ministri) di impiegati statali all'amministrazione o ai collegi sindacali in società o enti cui lo Stato partecipa o contribuisce è svolta nell'interesse dell'amministrazione di appartenenza del dipendente ed i compensi dovuti dalla società sono corrisposti direttamente alla predetta amministrazione per confluire nelle risorse destinate al trattamento economico accessorio della dirigenza o del personale non dirigenziale.

Specifici interventi hanno poi riguardato la riduzione del numero dei componenti dei consigli di amministrazione degli amministratori delle società non quotate controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni statali e di società pubbliche in genere.

In un primo tempo, il legislatore è intervenuto su numero e compensi degli amministratori delle società non quotate controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni statali con l’articolo 71 del D.L. n. 69/2009 e con l’articolo 19 del D.L. n. 78/2009. Con tali interventi ha tra l’altro portato a cinque e a sette il numero massimo dei componenti del CDA di società statali (con talune specifiche eccezioni); soppresso la carica di vice presidente, laddove questa fosse contemplata dagli statuti; stabilito che è l’organo di amministrazione che può delegare le proprie attribuzioni a uno solo dei suoi componenti, al quale possono essere riconosciuti compensi, unitamente al Presidente, attributario cui lo stesso CDA può attribuire deleghe operative; vietato di corrispondere gettoni di presenza ai componenti degli organi sociali; limitato la costituzione di comitati con funzioni consultive o di proposta a casi strettamente necessari, con precisi limiti retributivi.

Successivamente, l’articolo 6, comma 5 del D.L. n. 78/2010 ha disposto la riduzione a cinque e a tre rispettivamente dei componenti degli organi di amministrazione e di controllo (ove non già monocratici), nonché del collegio dei revisori di tutti gli organismi pubblici, anche con personalità giuridica di diritto privato, con specifiche conseguenze in termini di responsabilità erariale in caso di mancata osservanza della misura.

Il successivo D.L. n. 95/2012, articolo 4, ha portato a tre o a cinque membri, tenendo conto della rilevanza e della complessità delle attività svolte, il numero dei membri del consiglio di amministrazione delle società a totale partecipazione pubblica diretta ed indiretta

Riduzione delle spese per personale e servizi

Per ciò che attiene in generale alle politiche assunzionali delle società a partecipazione pubblica totale o di controllo si ricorda – oltre al già citato tetto retributivo - che l’articolo 18, D.L. n. 112/2008 ha in generale ad esse imposto di adottare, per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi, criteri e modalità rispettosi dei principi, anche comunitari, di trasparenza, pubblicità e imparzialità.

In particolare, poi, alle società non quotate, inserite nel conto economico consolidato della P.A., controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche, è stato imposto di adeguare le proprie politiche assunzionali ai vincoli e alle misure di contenimento delle spese in materia di impiego pubblico, disposte dall’articolo 9 del D.L. n. 78/2010, come prorogato dall’articolo 2 del D.L. n. 138/2011.

Per ciò che concerne le spese per consumi intermedi, le società inserite nel conto economico consolidato della P.A. sono state, in primo luogo, assoggettate ai principi di riduzione di spesa per studi e consulenze, relazioni pubbliche, convegni, mostre e pubblicità, nonché per sponsorizzazioni, prevista per le “pubbliche amministrazioni” inserite nel conto della P.A, e i relativi risparmi di spesa sono destinati ad essere distribuiti tra i soci a titolo di dividendo. Si veda, al riguardo, dapprima l’articolo 61 del D.L. n. 112/2008 e successivamente l’articolo 6, comma 11, D.L. n. 78/2010.

Le società incluse nel conto economico consolidato della P.A. a totale partecipazione pubblica diretta o indiretta sono state inoltre assoggettate, con l’articolo 1, comma 7 del D.L. n. 95/2012, per specifici settori merceologici, alle procedure centralizzate di acquisto valide per le altre pubbliche amministrazioni, ovvero all’obbligo di ricorrere ai sistemi telematici di negoziazione messi a disposizione per le PP.AA. da Consip e dalle centrali regionali di acquisto.

Obbligo di dismissione o privatizzazione di società

L’articolo 4 del D.L. n. 95/2012 ha disposto lo scioglimento (entro il 31 dicembre 2013) o, in alternativa, la privatizzazione (entro il 30 giugno 2013) delle società non quotate, controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche, che prestano servizi nei confronti della PA., contestualmente stabilendo il principio per cui dette pubbliche amministrazioni debbano acquisire sul mercato – con procedure competitive – i beni ed i servizi ad esse strumentali.

L’obbligo di scioglimento, ovvero di privatizzazione, è relativo alle società direttamente o indirettamente controllate dalle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2 del D.Lgs. n. 165/2001, qualora il loro intero fatturato sia costituito, nell’anno 2011, per oltre il 90 per cento da prestazioni di servizi alla pubblica amministrazione. Si tratta delle cosiddette “società strumentali”, diffuse anche a livello di enti territoriali. Nel caso in cui l’amministrazione non proceda allo scioglimento o alla alienazione, a decorrere dal 1° gennaio 2014, le società non possono ricevere ulteriori affidamenti diretti di servizi, né rinnovi degli affidamenti in corso.

Sono eccettuate dall’obbligo di dismissione/partecipazione talune specifiche tipologie di società, elencate nell'articolo 4, comma 3 del D.L. n. 95/2012, tra le quali quelle che svolgono servizi di interesse generale, anche di rilevanza economica.

Sono inoltre escluse quelle società che, per le peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto, anche territoriale, di riferimento svolgono attività strumentali per le quali non è possibile per l'amministrazione pubblica controllante un efficace e utile ricorso al mercato. In tal caso, è predisposta un'analisi del mercato e l'amministyrazione trasmette una relazione contenente gli esiti della predetta verifica all'Autorità garante della concorrenza e del mercato.

Inoltre, le società a controllo pubblico strumentali, oltre a veder ridotto a tre componenti il numero dei consiglieri di amministrazione (articolo 4 del decreto-legge n. 95/2012), soggiacciono comunque agli specifici limiti alle assunzioni previste per l'amministrazione controllante, e a decorrere dall'anno 2013 possono avvalersi di personale a tempo determinato ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009.

Alle medesime società applicano le norme sulla trasparenza nel conferimento di incarichi pubblichi, previste per il pubblico impiego dal D. Lgs. n. 165/2001.

Inoltre, a decorrere dal 1° gennaio 2013 e fino al 31 dicembre 2014 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti delle società citate non può superare quello ordinariamente ad essi spettante nell'anno 2011.

Vincoli alla gestione finanziaria

L’articolo 18, D.L. n. 78/2009 ha introdotto specifici vincoli nella gestione finanziaria e nel ricorso all’indebitamento per le società non quotate totalmente possedute direttamente o indirettamente dallo Stato.

Per tali società, il ricorso a forme di indebitamento viene subordinato alla assenza di risorse sui relativi conti di tesoreria.

Le stesse società possono inoltre essere obbligate a detenere tutte le proprie disponibilità finanziarie in appositi conti correnti presso la Tesoreria dello Stato - in luogo, ad esempio, dei conti correnti bancari o postali eventualmente utilizzati. Gli adempimenti per l’utilizzo delle disponibilità esistenti sui conti di Tesoreria dello Stato sono stati dettagliatamente previsti dal Decreto del Ministro dell’economia e finanze 25 febbraio 2010.

Al fine di perseguire una maggiore efficienza delle società pubbliche, sono stati  inoltre introdotti alcuni limiti al finanziamento in caso di bilanci in perdita.