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Squadre investigative comuni

La previsione di squadre investigative comuni nel diritto europeo e internazionale

La necessità di dar vita a squadre investigative comuni sopranazionali che consentano – soprattutto nel contrasto alla criminalità organizzata, al terrorismo internazionale e ai cosiddetti cross-border crimes (es. traffico di stupefacenti, tratta di esseri umani) – di superare i tradizionali limiti della cooperazione interstatuale, investigativa e giudiziaria, è stata messa in evidenza già dal Consiglio Europeo di Tampere dell’ottobre 1999.

Limitatamente ai rapporti tra gli Stati membri dell’Unione europea, detta collaborazione può coinvolgere non soltanto autorità giudiziarie e di polizia, ma anche autorità non statali, come gli ufficiali in servizio presso l’ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), presso l’Ufficio europeo di polizia (Europol) [1] o presso l’Unità europea di cooperazione giudiziaria (Eurojust).

L’Unione Europea ha disciplinato tali squadre prima con la Convenzione di Bruxelles del 29 maggio 2000 (art. 13), relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale, e quindi con la decisione quadro n. 2002/465/GAI del Consiglio del 13 giugno 2002 (il cui termine di attuazione è scaduto il 1° gennaio 2003). Infine, con la raccomandazione del Consiglio dell’8 maggio 2003 è stato adottato anche il modello formale di accordo per la costituzione della squadra di indagine comune, che integra e completa le disposizioni contenute sia nell’articolo 13 della Convenzione, sia nella decisione quadro del Consiglio.

Per soddisfare la stessa esigenza di collaborazione le squadre investigative comuni sono state previste anche:

  • dall’Accordo di cooperazione giudiziaria in materia penale tra Italia e Svizzera (art. XXI), ratificato con la legge 5 ottobre 2001, n. 367 (cd. legge sulle rogatorie);
  • dalla Convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale (art. 19) adottata dall’assemblea generale il 15 novembre 2000 ratificata dalla legge 16 marzo 2006 n. 146;
  • dall’accordo sulla mutua assistenza giudiziaria tra gli Stati Uniti d'America e l'Unione europea firmato il 25 giugno 2003 (art. 5), ratificato dalla legge 16 marzo 2009, n. 25 [2];
  • dalla Convenzione Onu contro la corruzione (art. 49) adottata dall’Assemblea Generale il 31 ottobre 2003.

 

Convenzione di Bruxelles del 29 maggio 2000 relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell'Unione europea

In base alla Convenzione di Bruxelles la squadra investigativa può essere formata:

  • per un scopo determinato;
  • per una durata limitata, prorogabile con l'accordo di tutte le parti,

nei seguenti casi:

  • quando le indagini condotte da uno Stato membro su reati comportano inchieste difficili e di notevole portata che hanno un collegamento con altri Stati membri;
  • quando più Stati membri svolgono indagini su reati che, per le circostanze del caso, esigono un'azione coordinata e concertata negli Stati membri interessati.

 

Ai sensi del comma 1 dell'articolo 13, la richiesta di costituzione di una squadra investigativa comune può essere presentata da qualsiasi Stato membro interessatoalla relativa istituzione. La squadra viene costituita in uno degli Stati membri in cui si svolgeranno presumibilmente le indagini.

Ai sensi del comma 3 dell'articolo 13 della citata Convenzione, la squadra investigativa comune opera nel territorio degli Stati membri che la costituiscono alle seguenti condizioni generali:

a) la squadra è diretta da un rappresentante dell'autorità competente che prende parte alle indagini penali dello Stato membro nel cui territorio la squadra interviene e che agisce entro i limiti delle sue competenze in conformità al diritto nazionale;

b) la squadra opera in conformità al diritto dello Stato membro in cui interviene; nello svolgimento delle loro funzioni i membri della squadra rispondono a chi ne è preposto alla direzione, tenendo conto delle condizioni stabilite dalle rispettive autorità nell'accordo sulla costituzione della squadra stessa;

c) lo Stato membro nel cui territorio la squadra interviene predispone le condizioni organizzative necessarie per consentirle di operare.

Se la squadra investigativa comune ha bisogno dell'assistenza di uno Stato membro che non ha partecipato alla costituzione della squadra, ovvero di un paese terzo, le autorità competenti dello Stato di intervento ne possono fare richiesta alle autorità competenti dell'altro Stato interessato, conformemente agli strumenti o disposizioni pertinenti.

L’art. 13 della Convenzione lascia, poi, impregiudicata ogni altra vigente disposizione o intesa concernente la costituzione o l'attività di squadre investigative comuni. Inoltre, nella misura consentita dal diritto degli Stati membri interessati o dalla disposizione di qualunque strumento giuridico tra di essi applicabile, è possibile concordare la partecipazione alle attività della squadra investigativa comune di persone diverse dai rappresentanti delle autorità competenti degli Stati membri che la costituiscono. È possibile, ad esempio, la partecipazione di funzionari di organismi istituiti ai sensi del trattato sull'Unione europea (Europol, Eurojust, Olaf).

I successivi articoli 15 e 16della Convenzione riguardano, poi, la responsabilità penale e civile dei funzionari impegnati nelle squadre investigative comuni.

Quanto agli eventuali reati commessi o subiti dagli agenti distaccati durante le operazioni, questi ultimi sono assimilati ai funzionari dello Stato membro in cui interviene la squadra (articolo 15). Più articolate le previsioni in materia di responsabilità civile: quando i funzionari di uno Stato membro operano in un altro Stato membro, il primo Stato membro è responsabile dei danni da essi causati nell'adempimento della missione, conformemente al diritto dello Stato membro nel cui territorio essi operano. Lo Stato nel cui territorio sono causati i danni provvede al risarcimento di tali danni alle condizioni applicabili ai danni causati dai propri funzionari. In caso, invece, di danni a terzi provocati da funzionari di uno Stato membro in missione in altro Stato membro, il primo rimborsa integralmente a quest'ultimo le somme versate alle vittime o ai loro aventi diritto. Fatto salvo quanto sopra precisato, nonché l'esercizio dei propri diritti nei confronti di terzi, ciascuno Stato membro rinuncia a chiedere ad un altro Stato membro il risarcimento dei danni subiti da agenti stranieri nel corso di operazioni comuni (articolo 16).

 

Decisione quadro n. 2002/465/GAI del Consiglio del 13 giugno 2002, relativa alle squadre investigative comuni

La decisione quadro relativa alle squadre investigative comuni è stata adottata dall’Unione europea per tentare di superare il ritardo con cui gli Stati procedevano alla ratifica della Convenzione; avrebbe dovuto essere applicata entro il 1º gennaio 2003.

 

La decisione quadro ricalca il contenuto della Convenzione del 2000 e prevede la possibilità per gli Stati membri di costituire squadre investigative comuni al fine di migliorare la cooperazione di polizia. Queste squadre investigative comuni sono composte da autorità giudiziarie o di polizia di almeno due Stati membri e sono incaricate di condurre indagini in ambiti specifici e per una durata limitata. Anche in questo caso, la squadra investigativa comune deve essere caratterizzata da:

  • uno scopo preciso;
  • una durata limitata (la quale può essere prolungata col consenso di tutte le parti contraenti).

I membri della squadra provenienti da uno Stato membro diverso rispetto a quello sul cui territorio interviene la squadra sono definiti "membri distaccati" presso la squadra. A costoro possono essere conferiti incarichi in conformità al diritto dello Stato membro in cui hanno luogo le operazioni.

Quanto ai reati che dovessero commettere o subire gli agenti distaccati, essi sono assimilati ai funzionari dello Stato membro in cui interviene la squadra per quanto concerne la loro responsabilità penale.

 

In base all’art. 5 della decisione quadro, questa cessa di avere effetto a partire dall'entrata in vigore in tutti gli Stati membri della Convenzione di Bruxelles del 2000. La Convenzione è entrata in vigore il 23 agosto 2005 [3] nei confronti degli Stati che hanno provveduto alla relativa ratifica; tra tali Paesi non è presente l’Italia [4], per la quale rimane, quindi, in vigore la decisione quadro, peraltro allo stato non ancora attuata (la Commissione europea ha presentato il 7 gennaio 2005 una   relazione sullo stato delle attuazioni della decisione quadro).

 

Raccomandazione del Consiglio dell’8 maggio 2003 su un modello di accordo volto alla costituzione di una squadra investigativa comune

Il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la  raccomandazione dell’8 maggio 2003 sulle squadre investigative comuni con la finalità di rendere disponibile un modello di accordo che le autorità statali competenti possano adottare per costituire, con le autorità competenti di altri Stati membri, una squadra investigativa comune conformemente al disposto della decisione quadro e della Convenzione. Il modello è allegato alla raccomandazione.

L'attuazione della disciplina delle quadre investigative comuni in Italia

Nell’ordinamento interno - nel codice di procedura penale o con una normativa speciale - non sono state ancora introdotte norme per l’attuazione della disciplina delle squadre investigative comuni.

XV Legislatura: primi tentativi

Nel corso della scorsa legislatura il Governo ha presentato un disegno di legge ( A.S. 1271, Istituzione di squadre investigative comuni sopranazionali) volto a dare attuazione nell'ordinamento interno la decisione quadro n. 2002/465/GAI e a garantire il rispetto degli obblighi derivanti dalle disposizioni in materia di squadre investigative comuni contenute in accordi e convenzioni internazionali, in vigore per lo Stato italiano.

Il disegno di legge, approvato soltanto dal Senato nel maggio 2007 (cfr. A.C 2665), apportava modifiche al codice di procedura penale sulle quali si era pronunciato anche il CSM.

 

In particolare, il disegno di legge introduceva i nuovi articoli da 371-ter a 371-octies all'interno del titolo V, libro V del codice di procedura penale, concernenti le indagini comuni fra autorità giudiziarie di differenti Stati. In estrema sintesi:

  • l’articolo 371-ter c.p.p. disciplinava la procedura attiva di costituzione di squadre investigative comuni, consistente nella richiesta del Procuratore della Repubblica di costituzione di una squadra comune;
  • l’articolo 371-quater c.p.p. disciplinava l’ipotesi inversa in cui l’autorità giudiziaria italiana è destinataria di una analoga richiesta proveniente dall’autorità straniera;
  • l’articolo 371-quinquies c.p.p. indicava i requisiti dell’atto costitutivo della squadra;
  • l’articolo 371-sexies c.p.p. recava gli adempimenti esecutivi, prevedendo, al riguardo, l’obbligo per l’autorità giudiziaria di trasmettere l’atto costitutivo della squadra al Ministro della giustizia e al Ministro dell’interno;
  • l’articolo 371-septies c.p.p. disciplinava le modalità di partecipazione dei membri distaccati, nonché dei rappresentanti ed esperti di altri Stati, stabilendo che, salva diversa disposizione dell’atto costitutivo, i membri distaccati dall’autorità di altro Stato possono partecipare agli atti di indagine da compiersi nel territorio dello Stato, nonché all’esecuzione dei provvedimenti dell’autorità giudiziaria e che, limitatamente al compimento di tali atti, ad essi sono attribuite le funzioni di agenti di polizia giudiziaria;
  • l’articolo 371-octies c.p.p. prevedeva, da ultimo, le condizioni cui è subordinata l’utilizzazione delle informazioni acquisite nel corso delle attività di investigazione comune per fini investigativi e processuali diversi da quelli indicati nell’atto costitutivo.

 

I progetti di legge presentati nell’attuale legislatura

Nella legislatura in corso, risultano all’esame della Commissione giustizia del Senato due progetti di legge volti ad attuare la decisione quadro 2002/465/GAI e le altre convenzioni internazionali sulle squadre investigative comuni.

Il primo (A.S. 841, sen. Li Gotti) riflette il testo del disegno di legge presentato al Senato nella scorsa legislatura dal Ministro della giustizia; il secondo ( A.S. 804, sen. Maritati ed altri) riprende il testo del medesimo provvedimento, nella formulazione approvata dal Senato nella scorsa legislatura.

Il 28 gennaio 2009 è stato adottato dalla Commissione un testo unificato che – contrariamente all’impostazione iniziale dei due d.d.l. – detta una normativa di attuazione speciale, non toccando, cioè, il codice di procedura penale. L’esame è tuttora in corso in Commissione.

Va, infine, ricordato che la legge 30 giugno 2009, n. 85, che ha ratificato il Trattato di Prum, nell’ambito della disciplina per la cooperazione transfrontaliera, reca disposizioni finalizzate all’attuazione dell’art. 24 del Trattato. Tale ultima disposizione prevede che le Parti contraenti, al fine del mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica e per prevenire i reati, possano istituire pattuglie comuni o altre (non specificate) forme di intervento comuni, nell’ambito delle quali funzionari o altri agenti di autorità pubblica partecipano ad interventi sul territorio di un’altra Parte.

 

Indicazioni bibliografiche
  • Aprile E., Nuovi strumenti e tecniche investigative nell'ambito U.E.: intercettazioni all'estero, operazioni di polizia oltre frontiera, attività sotto copertura e videoconferenze con l'estero, in Cassazione penale, 2009, n. 1, p. 440.
  • Melillo G., Il tormentato cammino delle squadre investigative comuni fra obblighi internazionali e legislazione nazionale, in Diritto penale e processo, 2008, p. 121.
  • Mangiaracina A., Verso nuove forme di cooperazione giudiziaria: le squadre investigative comuni, in Cassazione penale, 2004, p. 2189.
  • Caselli G.C. - De Amicis G., Il coordinamento delle indagini transnazionali fra assistenza giudiziaria ed indagini comuni, in Il coordinamento delle indagini di criminalità organizzata e terrorismo, a cura di G. Melillo - A. Spataro - P.L. Vigna, Milano, 2004.
  • Iuzzolino G., Le squadre investigative comuni, in Diritto e giustizia, 2003, n. 15.
  • Manzione D., Eurojust e squadre investigative comuni, in Legislazione penale, 2002, p. 971.

  • [1] In particolare, la legge 20 febbraio 2006, n. 93 (Ratifica ed esecuzione del Protocollo recante modifica della Convenzione che istituisce un ufficio europeo di polizia (Convenzione EUROPOL) e del Protocollo relativo ai privilegi e alle immunità dell'EUROPOL, dei membri dei suoi organi, dei suoi vicedirettori e agenti, fatto a Bruxelles il 28 novembre 2002) ha modificato la convenzione Europol per consentire la partecipazione dei funzionari Europol alle squadre investigative comuni.
  • [2] Recante: Ratifica ed esecuzione dei seguenti atti internazionali: a) Strumento così come contemplato dall'articolo 3(2) dell'Accordo di estradizione tra gli Stati Uniti d'America e l'Unione europea firmato il 25 giugno 2003, in relazione all'applicazione del Trattato di estradizione tra il Governo degli Stati Uniti d'America e il Governo della Repubblica italiana firmato il 13 ottobre 1983, fatto a Roma il 3 maggio 2006; b) Strumento così come contemplato dall'articolo 3(2) dell'Accordo sulla mutua assistenza giudiziaria tra gli Stati Uniti d'America e l'Unione europea firmato il 25 giugno 2003,in relazione all'applicazione del Trattato tra gli Stati Uniti d'America e la Repubblica italiana sulla mutua assistenza in materia penale firmato il 9 novembre 1982, fatto a Roma il 3 maggio 2006.
  • [3] L'articolo 27 della citata Convenzione, concernente l'entrata in vigore, prevede, tra l'altro, che la convenzione entri in vigore per gli otto Stati membri interessati novanta giorni dopo la notifica di cui al paragrafo 2 da parte dello Stato, che sia membro dell'Unione europea al momento dell'adozione da parte del Consiglio dell'atto che stabilisce la presente convenzione, che procede per ottavo a detta formalità. La notifica da parte di uno Stato membro successiva al ricevimento dell'ottava notifica di cui al paragrafo 2 fa sì che, 90 giorni dopo detta notifica, la presente convenzione entri in vigore fra tale Stato membro e gli Stati membri per cui essa è già in vigore.
  • [4] Al riguardo, si ricorda che nella XIV legislatura il Governo ha presentato un d.d.l. di ratifica della Convenzione di Bruxelles (AC 2372) assegnato in congiunta alle Commissioni riunite Giustizia ed Affari Esteri della Camera, unitamente ad altre proposte di legge vertenti su analoga materia.