Introduzione
Nelle ultime legislature l'attività legislativa in materia di politiche del lavoro è stata caratterizzata dal progressivo ampliamento delle misure di sostegno al reddito già previste per le situazioni di crisi aziendale e da un'estensione del campo di applicazione degli ammortizzatori sociali, per affrontare le crisi produttive e i problemi occupazionali che hanno investito alcuni settori produttivi.
Questo processo non ha però assunto una natura organica, dal momento che l'intervento legislativo si è posto per lo più in rapporto di deroga rispetto alla disciplina dettata dalla L. 223/1991, con la quale si era tentato di ricondurre ad un quadro organico la normativa sugli interventi nelle situazioni di crisi aziendale (cassa integrazione guadagni straordinaria, mobilità): ci si è così orientati a prorogare la durata dei trattamenti oltre i limiti temporali ordinariamente previsti oppure ad estenderne il campo di applicazione, ricomprendendo situazioni che altrimenti sarebbero rimaste escluse.
Di seguito si fornisca una sintesi dei principali interventi realizzati, fino alla riforma del mercato del lavoro (L. 92/2012) che ha complessivamente ridefinito la materia.
L’articolo 19 del D.L. 185/2008 ha disposto una serie di interventi in materia di ammortizzatori sociali, stabilendo, per quanto attiene alla concessione di ammortizzatori sociali “in deroga”:
Successivamente, la L. 203/2008 (legge finanziaria per il 2009), all’articolo 2, commi 36-38, ha rinnovato, anche per l’anno 2009, la possibilità di concessione “in deroga” dei trattamenti di integrazione salariale straordinaria, di mobilità e di disoccupazione speciale subordinatamente alla realizzazione di programmi finalizzati alla gestione di crisi occupazionali definiti con specifici accordi in sede governativa. In particolare, è stata prevista l’erogazione, nel limite complessivo di spesa di 600 milioni di euro a carico del Fondo per l’occupazione ed entro il 31 dicembre 2009, dei trattamenti di integrazione salariale straordinaria, di mobilità e di disoccupazione speciale (anche senza soluzione di continuità), a specifiche condizioni, e cioé
Infine, è stata prevista (comma 37), dal 1° gennaio 2009, la concessione, in deroga alla normativa vigente, dei trattamenti di cassa integrazione guadagni straordinaria, per una durata massima di 24 mesi, e di mobilità a favore del personale dipendente dalle società di gestione aeroportuale e dalle società derivate da queste ultime, con uno stanziamento massimo complessivo di 20 milioni di euro, a carico del Fondo per l’occupazione, a condizione che siano intervenuti specifici accordi in sede governativa, entro il 15 giugno 2009, di recepimento di intese stipulate in sede territoriale e inviate al Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, entro il 20 maggio 2009. Oltre a ciò è stato stabilito l’obbligo, per le richiamate imprese, del pagamento, sempre a decorrere dal 1° gennaio 2009, dei contributi previsti in materia di CIGS e di mobilità.
L' Accordo tra Stato e Regioni del 12 febbraio 2009, ed il D.L. 5/2009, sua traduzione normativa, hanno rappresentato un intervento congiunto tra Stato e Regioni per far fronte all'eccezionalità della crisi economica, che ha permesso di assemblare e sbloccare risorse per circa 8 miliardi di euro. In particolare, l’articolo 7-ter del D.L. 5/2009 ha recato le misure urgenti a tutela dell’occupazione, che hanno tradotto appunto sul piano normativo il richiamato Accordo.
Con il D.L. 78/2009 è stato inoltre previsto (articolo 1):
Successivamente, l’articolo 2, commi 136-140, della L. 191/2009 (legge finanziaria per il 2010) ha recato ulteriori disposizioni in materia di ammortizzatori sociali. In particolare, il comma 136 ha prorogato per il 2010 alcuni interventi di sostegno al reddito già previsti, per il 2009, dall’articolo 19 del richiamato D.L. 185/2008.Si tratta delle seguenti disposizioni:
In particolare, il comma 138 ha dettato norme sugli ammortizzatori sociali in deroga, al fine di consentire l’intervento in settori scoperti dalla normativa vigente e di prorogare per l’anno 2010 gli interventi in deroga già disposti per il 2009. In primo luogo, per l’anno 2010, è stata disposta la facoltà, per il Ministro del lavoro, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, di disporre, nei limiti delle risorse di cui al successivo comma 140[2], sulla base di specifici accordi governativi per periodi non superiori a 12 mesi, in deroga alla normativa vigente, la concessione, anche senza soluzione di continuità, di trattamenti di CIG, di mobilità e di disoccupazione speciale, anche con riferimento a settori produttivi e ad aree regionali. In secondo luogo, si prevede che nell’ambito delle risorse finanziarie destinate per il 2010 agli interventi in deroga, i trattamenti in deroga già previsti per il 2009 (di cui all’articolo 2, comma 36, della L. 203/2008 e all’articolo 19, comma 9, del D.L. 185/2008) fossero prorogati al 2010, con la riduzione del 10% nel caso di prima proroga, del 30% nel caso di seconda proroga e del 40% nel caso di proroghe successive. Nel caso di proroghe successive alla seconda, i trattamenti sono erogati esclusivamente nel caso di frequenza di specifici programmi di reimpiego, anche miranti alla riqualificazione professionale, organizzati dalla regione.
Il comma 139, infine,ha riprodotto testualmente le disposizioni contenute nell’articolo 7-ter, comma 6, del D.L. 5/2009, che ha esteso ai lavoratori destinatari della CIG e della mobilità in deroga l’applicazione dei requisiti richiesti per l’accesso ai trattamenti a regime.
L’articolo 1, commi 30-32, della L. 220/2010 (legge di stabilità per il 2011), ha disposto ulteriori interventi in deroga.
In particolare, il comma 30 ha previsto la concessione, per il 2011, di trattamenti di cassa integrazione guadagni, di mobilità e di disoccupazione speciale, anche senza soluzione di continuità e con riferimento a settori produttivi e ad aree regionali. Gli interventi vengono disposti, nel limite di specifiche risorse, in deroga alla normativa vigente, sulla base di specifici accordi governativi e per periodi non superiori a dodici mesi.
La norma ha disposto, poi, la proroga dei trattamenti concessi ai sensi dell’articolo 2, comma 138, della L. 191/2009, sempre sulla base di specifici accordi governativi e per periodi non superiori a dodici mesi. Tale proroga avviene nell'ambito delle risorse finanziarie destinate alla concessione, in deroga alla normativa vigente, anche senza soluzione di continuità, di trattamenti di cassa integrazione guadagni, di mobilità e di disoccupazione speciale. Come accennato, la misura di tali trattamenti viene ridotta progressivamente del 10% nel caso di prima proroga, del 30% nel caso di seconda proroga e del 40% nel caso di proroghe successive. In tali casi l’erogazione avviene esclusivamente sulla base della frequenza di specifici programmi di reimpiego, anche miranti alla riqualificazione professionale, organizzati dalla regione.
Il comma 31, al fine di garantire criteri omogenei di accesso a tutte le forme di integrazione del reddito, prevede l’applicazione ai lavoratori destinatari della cassa integrazione guadagni in deroga e della mobilità in deroga, rispettivamente, dell’articolo 8, comma 3, del D.L. 86/1988 e dell’articolo 16, comma 1, della L. 223/1991.
Viene poi modificato l’articolo 7-ter del D.L. 5/2009:
Infine, il comma 32 ha prorogato anche per il 2011 alcuni interventi di sostegno al reddito già previsti, per il 2009, dall’articolo 19 del D.L. 185/2008, e già prorogati, per il 2010, dall’articolo 2, commi 136 e 137, della legge finanziaria per il 2010 (L. 191/2009), in precedenza richiamati.
L’articolo 33, commi 21-25, della L. 183/2011 (legge di stabilità per il 2012) ha disciplinato la concessione dei cd. ammortizzatori sociali in deroga, nonché la proroga, per il 2012, di specifici interventi di tutela del reddito.
In particolare:
La L. 92/2012, di riforma del mercato del lavoro, all’articolo 2, commi 64-67, consente, per il periodo transitorio 2013-2016, prima dell’entrata in vigore della nuova disciplina degli ammortizzatori prevista a partire dal 2017, la concessione di ammortizzatori sociali in deroga, in termini analoghi a quelli posti, per gli anni precedenti, da numerose disposizioni transitorie.
In particolare si prevede, al fine di garantire la graduale transizione verso il regime delineato dalla riforma degli ammortizzatori sociali nel provvedimento in esame, assicurando la gestione delle situazioni derivanti dal perdurare dello stato di debolezza dei livelli produttivi del Paese, che per gli anni 2013-2016 il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, possa disporre, sulla base di specifici accordi governativi e per periodi non superiori a dodici mesi, in deroga alla normativa vigente, la concessione, anche senza soluzione di continuità, di trattamenti di integrazione salariale e di mobilità.
Tali trattamenti sono concessi, anche con riferimento a settori produttivi e ad aree regionali, nei limiti delle risorse finanziarie a tal fine destinate nell’ambito del Fondo sociale per occupazione e formazione, di cui all’articolo 18, comma 1, lettera a), del D.L. 185/2008, incrementato di 1.000 milioni di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014, 700 milioni di euro per il 2015 e 400 milioni di euro per il 2016.
Allo stesso tempo, si prevede la proroga, nell’ambito delle risorse finanziarie destinate alla concessione, in deroga alla normativa vigente, anche senza soluzione di continuità, di trattamenti di integrazione salariale e di mobilità, dei trattamenti concessi ai sensi dell’articolo 33, comma 21, della L. 183/2011, nonché ai sensi del precedente comma. Anche in questo caso, tali trattamenti possono essere prorogati sulla base di specifici accordi governativi e per periodi non superiori a dodici mesi, con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.
In ogni caso, la misura dei trattamenti di cui al periodo precedente è ridotta:
I trattamenti di sostegno del reddito, nel caso di proroghe successive alla seconda, possono essere erogati esclusivamente nel caso di frequenza di specifici programmi di reimpiego, anche miranti alla riqualificazione professionale. Tali corsi possono essere organizzati da più soggetti.
Inoltre, si dispone l’applicazione, al fine di garantire criteri omogenei di accesso a tutte le forme di integrazione del reddito, delle disposizioni di cui all’articolo 8, comma 3, del D.L. 86/1988 e di cui all’articolo 16, comma 1, della L. 223/1991, anche ai lavoratori destinatari dei trattamenti di integrazione salariale in deroga e di mobilità in deroga.
Da ultimo, è intervenuto in materia l’articolo 1, commi 253-255 della L. 228/2012, che in primo luogo ha previsto la possibilità di finanziare gli ammortizzatori sociali in deroga nelle Regioni, in relazione a misure di politica attiva e ad azioni innovative e sperimentali di tutela dell'occupazione, attraverso la riprogrammazione dei programmi cofinanziati dai Fondi strutturali 2007/2013 oggetto del Piano di Azione e Coesione. Oltre a ciò, è stato incrementato il Fondo sociale per l’occupazione e formazione di 200 milioni di euro per il 2013, in considerazione del perdurare della crisi occupazionale e dell’esigenza di assicurare adeguate risorse per gli interventi di ammortizzatori sociali in deroga a tutela del reddito dei lavoratori, in una logica di condivisione solidale fra istituzioni centrali, territoriali e parti sociali, in aggiunta a quanto previsto dall'articolo 2, comma 65, della L. 92/2012. E’ stato infine previsto il monitoraggio sull’andamento dei richiamati ammortizzatori, e nel caso in cui entro il 30 aprile 2013 le risorse siano considerate insufficienti, è stata prevista la facoltà, con specifico decreto interministeriale, di riassegnazione al Fondo sociale per l'occupazione e la formazione delle risorse derivanti dal 50% dell'aumento contributivo dovuto per l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria dello 0,30% (di cui all'articolo 25, quarto comma, della L. 845/1978).