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L'articolo 33 del D.L. 98/2011: il sistema integrato di fondi immobiliari

L’articolo 33 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 ha previsto la creazione di un sistema integrato di fondi immobiliari, con l’obiettivo di accrescere l’efficienza dei processi di sviluppo e di valorizzazione dei patrimoni immobiliari di proprietà degli enti territoriali, di altri enti pubblici e delle società interamente partecipate dai predetti enti.

Si prevede, pertanto, la costituzione, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze (ancora non emanato), di una Società di gestione del risparmio (SGR), con capitale sociale pari ad almeno 1 milione di euro, per l’istituzione e gestione di uno o più fondi d’investimento immobiliare (“Fondo nazionale”), che perseguano, in particolare, i seguenti obiettivi strategici:

a)   partecipare in fondi comuni di investimento immobiliare chiusi, promossi da regioni, province e comuni, anche in forma consorziata, e da altri enti pubblici ovvero da società interamente partecipate dai predetti enti (cosiddetto “Fondi di fondi”) (commi 1 e 2);

b)   investire direttamente nell’acquisto di immobili in locazione passiva alle pubbliche amministrazioni, in un ottica di razionalizzazione degli usi governativi (comma 1);

c)   partecipare, sulla base dell’eventuale emanazione di uno specifico decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, a fondi titolari di diritti di concessione o d’uso su beni indisponibili e demaniali (comma 1);

d)   acquistare immobili di proprietà degli enti territoriali ad uso ufficio o già inseriti in programmi di valorizzazione, recupero e sviluppo del territorio (comma 8-bis, introdotto dall’articolo 6, comma 7, della legge n. 183 del 2012).

Gli enti territoriali, sulla base di puntuali analisi di fattibilità, promuovono la costituzione di fondi comuni di investimento immobiliare (“Fondi territoriali”), a cui possono essere apportati beni immobili e diritti. Il comma 2 stabilisce che a tali fondi degli enti locali possono essere apportati beni immobili e diritti con le procedure previste dall'articolo 58 del D.L. n. 112 del 2008, a fronte della correlata emissione di quote, nonché quelli trasferiti ai sensi del D.Lgs. n. 85 del 2010 (federalismo demaniale).

L’articolo 33 è stato integrato dal decreto-legge n. 95 del 2012 (c.d. “spending review”, articolo 26-ter), il quale ha introdotto ulteriori modalità operative della società di gestione del risparmio: il MEF, attraverso la SGR, promuove la costituzione di uno o più fondi comuni d’investimento immobiliare, a cui trasferire immobili di proprietà dello Stato non utilizzati per finalità istituzionali (cd. “Fondo diretto”), nonché diritti reali immobiliari; inoltre, il MEF, sempre attraverso la SGR, promuove uno o più fondi comuni di investimento immobiliare a cui conferire gli immobili di proprietà dello Stato non più utilizzati dal Ministero della difesa per finalità istituzionali e suscettibili di valorizzazione (cd. “Fondo difesa”).

L’apporto dei beni, a fronte dell’emissione di quote del fondo, può avvenire esclusivamente sulla base di progetti di utilizzo o di valorizzazione, approvati con delibera dell’organo di governo dell’ente apportante, chepossono essere presentati anche da soggetti privati (comma 2).

Le risorse finanziarie necessarie a garantire l’effettiva possibilità per il Fondo nazionale di partecipare ai Fondi territoriali derivano dalla sottoscrizione di quote da questi ultimi offerte su base competitiva, al fine di conseguire la liquidità necessaria per la realizzazione degli interventi di valorizzazione. A tal fine la norma prevede che il 20% del piano di impiego dei fondi disponibili previsto per gli enti previdenziali (enti pubblici di natura assicurativa o previdenziale) deve essere destinato alla sottoscrizione di quote del Fondo nazionale. L’investimento nel Fondo nazionale è, inoltre, compatibile con le vigenti disposizioni in materia di attività di copertura delle riserve tecniche delle compagnie di assicurazione private. È espressamente prevista la possibilità di una partecipazione da parte della Cassa depositi e prestiti (comma 3).

La destinazione funzionale dei beni conferiti ai fondi può avvenire mediante accordi di programma (nonché sulla base della corrispondente legislazione regionale) da concludersi entro il termine perentorio di 180 giorni dalla data della delibera che promuove la costituzione dei fondi. Con la medesima procedura si procede alla regolarizzazione edilizia ed urbanistica degli immobili conferiti. L'apporto dei beni ai fondi viene sottoposto alla condizione sospensiva dell'espletamento delle procedure di valorizzazione e di regolarizzazione.

E' prevista, inoltre, la disciplina per gli immobili soggetti a vincoli di tutela in base al Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. n. 42 del 2004). Il comma 6 dell'articolo 33 ha aggiunto, inoltre, un comma 9-bis all'articolo 58 del decreto-legge n. 112 del 2008, al fine di consentire - in caso di conferimento a fondi di investimento immobiliare dei beni inseriti negli elenchi richiamati dall’articolo - che la destinazione funzionale prevista dal piano delle alienazioni e delle valorizzazioni possa essere conseguita mediante accordi di programma (nonché sulla base della corrispondente legislazione regionale). Il procedimento deve concludersi entro il termine perentorio di 180 giorni dall’apporto o dalla cessione sotto pena di retrocessione del bene all’ente locale. Con la medesima procedura si provvede anche alla regolarizzazione edilizia ed urbanistica degli immobili conferiti.

Gli apporti al fondo non danno luogo a redditi imponibili ovvero a perdite deducibili per l'apportante al momento dell'apporto. Le quote ricevute in cambio dell'immobile o del diritto oggetto di apporto mantengono, ai fini delle imposte sui redditi, il medesimo valore fiscalmente riconosciuto anteriormente all'apporto. Inoltre, per l'insieme degli apporti e delle eventuali successive retrocessioni, è dovuta un'imposta sostitutiva in luogo delle ordinarie imposte di registro, ipotecaria e catastale e dell'imposta comunale sull'incremento di valore degli immobili.

Il comma 8 dell'articolo 33 ha disposto lo scioglimento e la liquidazione, ai sensi del codice civile, della società Patrimonio dello Stato s.p.a. entro trenta giorni dall'entrata in vigore del decreto.

L'articolo 6, comma 7, della legge n. 183 del 2011 ha inserito nell'articolo 33, a decorrere dal 1 gennaio 2012, un nuovo comma 8-bis con cui si prevede che i fondi istituiti dalla SGR possono acquistare immobili ad uso ufficio di proprietà degli enti territoriali, utilizzati dagli stessi o da altre pubbliche amministrazioni nonché altri immobili di proprietà dei medesimi enti di cui sia completato il processo di valorizzazione edilizio-urbanistico, qualora inseriti in programmi di valorizzazione, recupero e sviluppo del territorio. Le azioni della SGR possono essere trasferite a titolo gratuito all'Agenzia del demanio; infine, si prevede che con apposita convenzione la SGR possa avvalersi in via transitoria del personale dell'Agenzia del demanio.

Si segnalano, inoltre, le ulteriori modifiche all'articolo 33 del D.L. n. 98 del 2011 introdotte dal decreto-legge n. 95 del 2012:

  • i fondi d'investimento a cui partecipa la SGR possono essere, oltre che promossi, anche partecipati dagli enti locali, in forma consorziata o associata; in tal modo possono accedere al “Fondo nazionale” anche i fondi promossi dai privati ai quali gli enti locali partecipano trasferendo o conferendo i loro immobili;
  • il capitale della SGR è detenuto interamente dal Ministero dell'economia e delle finanze, fatto salvo quanto previsto dal successivo comma 8-bis, che consente il trasferimento a titolo gratuito all'Agenzia del demanio delle azioni della SGR;
  • i fondi istituiti dalla SGR investono, anche, direttamente per acquisire immobili in locazione passiva alle P.A.;
  • viene esteso il meccanismo di finanziamento del “Fondo nazionale” ai Fondi di cui ai commi 8-ter (“Fondo diretto”) e 8-quater (“Fondo difesa”): l’investimento anche nei predetti fondi è compatibile con le vigenti disposizioni in materia di attività di copertura delle riserve tecniche delle compagnie di assicurazione private; è espressamente prevista la possibilità di una partecipazione da parte della Cassa depositi e prestiti; in particolare il venti per cento del piano di impiego dei fondi disponibili previsto per gli enti pubblici, di natura assicurativa o previdenziale, deve essere destinato per gli anni 2012, 2013 e 2014 alla sottoscrizione delle quote dei fondi di cui agli stessi commi 8-ter e 8-quater.

Inoltre, come anticipato, il nuovocomma 8-ter dell’articolo 33, al fine di conseguire la riduzione del debito pubblico, prevede che il Ministro dell’economia e delle finanze, attraverso la SGR di cui al comma 1, promuova la costituzione di uno o più fondi comuni d’investimento immobiliare a cui trasferire o conferire immobili di proprietà dello Stato non utilizzati per finalità istituzionali.

A differenza del fondo di cui ai commi 1 e 2 dell’articolo 33 (“Fondo nazionale”) che dovrebbe prevalentemente operare come “fondo di fondi”, tale fondo agirebbe come “fondo diretto” al quale possono essere trasferiti o conferiti:

  • immobili statali non utilizzati per finalità istituzionali, nonché diritti reali immobiliari;
  • immobili di società controllate direttamente o indirettamente dallo Stato, previa delibera;
  • beni demaniali valorizzabili, individuati dall’Agenzia del demanio, per i quali è prevista, a seguito di richiesta, la cessione gratuita a comuni, province e regioni;
  • beni immobili di regioni, province e comuni e di enti o società interamente partecipate dai predetti enti.

Le risorse derivanti dalla cessione delle quote del Ministero dell’economia e delle finanze, versate in entrata del bilancio dello Stato, possono essere riassegnate al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato o destinate al pagamento dei debiti dello Stato.

Ai fondi così costituiti possono essere trasferiti o conferiti:

  • gli immobili di proprietà delle società controllate direttamente o indirettamente dallo Stato, previa loro delibera;
  • i beni valorizzabili suscettibili di trasferimento,individuati dall’Agenzia del demanio, per i quali è prevista la cessione gratuita a comuni, province e regioni, a seguito di apposita manifestazione della volontà di valorizzazione da parte degli enti interessati (articolo 5, comma 1, lettera e), del D.Lgs. n. 85 del 2010, c.d. federalismo demaniale).

Il D.P.C.M. che, ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera e), del D.Lgs. n. 85 del 2010, individua i beni immobili dello Stato suscettibili di trasferimento (c.d. white list) non è stato ancora pubblicato, in attesa della necessaria intesa in sede di Conferenza unificata Stato-Regioni.

Secondo la relazione illustrativa al disegno di legge di conversione del D.L. n. 95 del 2012 i beni in gestione all’Agenzia del demanio che verrebbero così individuati per essere da subito avviati, a seguito delle previste verifiche e procedure, alla valorizzazione e conferirti al fondo sono 350 (tra cui caserme, edifici museali non più utilizzati, ecc.), per un valore stimato, allo stato attuale, pari a 1,5 miliardi di euro, che a seguito della valorizzazione urbanistica operata dai comuni potrà anche raddoppiare. L’attività di valorizzazione della società di gestione del risparmio (SGR), che affiderà la gestione di portafogli ad operatori privati, potrà generare ulteriore valore grazie alle attività di trasformazione edilizia, che porterebbe il valore di conferimento anche a triplicare.

L’operazione sarà realizzata gradualmente anche in relazione alle condizioni dei mercati in funzione di tipologie omogenee di immobili da collocare e sulla base di segmenti specifici di mercato (aree geografiche, tipologia ecc.).

L’obiettivo del Governo, recentemente dichiarato, è quello di attivare un programma pluriennale di valorizzazioni e vendite immobiliari che, a regime, possa assicurare risorse per 15-20 miliardi annuali (1% del PIL) per i prossimi 5 anni.

Si segnala, infine, che il comma 140 dell'articolo unico della legge n. 228 del 2012 ha previsto che il capitale sociale della SGR non sia limitato per il 2012 a 2 milioni di euro. Per l’anno 2013 è autorizzata la spesa di 3 milioni di euro per l’apporto al capitale sociale della stessa SGR.