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Temi dell'attività Parlamentare

La proposta di riforma della legge n. 84/1994

La proposta di legge C. 5453, che è stata approvata dal Senato nel settembre 2012 ma il cui iter è stato interrotto alla Camera dalla conclusione della Legislatura, prevede una revisione complessiva della legge n. 84/1994 (recante riforma della legislazione portuale), muovendosi lungo cinque direttrici principali:

  • rivedere il riparto di competenze in materia tra Stato e regioni alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione e conseguentemente rivedere la classificazione dei porti ed i requisiti per l’istituzione delle Autorità portuali (art. 1, 2 , 7 e 12);
  • rivedere la procedura di adozione del piano regolatore portuale (art. 3 e 4);
  • operare alcune modifiche nell’organizzazione dell’Autorità (art. 8, 9, 10 e 11);
  • intervenire sulla disciplina delle concessioni da parte delle Autorità (art. 17);
  • intervenire sulle fonti di finanziamento delle Autorità (art. 14, 18 e 19).
Riparto di competenze tra Stato e regioni

Con riferimento al riparto di competenze tra Stato e regioni e alla nuova classificazione dei porti, l’articolo 1 stabilisce che le disposizioni della legge costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione. L’articolo 2 reca poi una nuova classificazione dei porti. L’attuale classificazione dei porti individua due categorie (categoria I porti finalizzati per la difesa; categoria II porti non finalizzati per la difesa), la seconda delle quali divisa in tre classi (classe I: porti di rilevanza economica internazionale; classe II: porti di rilevanza nazionale; classe III: porti di rilevanza regionale o interregionale). La nuova classificazione è in tre categorie: categoria I porti finalizzati alla difesa; categoria II porti di rilevanza nazionale e internazionale; categoria III porti di rilevanza regionale ed interregionale. Si prevede inoltre che i porti di categoria II devono costituire nodi di interscambio essenziali per l’esercizio delle competenze dello Stato, in relazione alla tipologia del traffico, all’ubicazione territoriale e al ruolo strategico ed ai collegamenti con le grandi reti di trasporto e di navigazione europee e transeuropee. Essi sono sempre individuati con decreto del ministro delle infrastrutture e dei trasporti. I porti di categoria III sono invece affidati alla competenza legislativa regionale sulla base di alcuni principi direttivi individuati dal medesimo articolo 2. L’articolo 7 da un lato, ribadisce l’elenco delle autorità portuali esistenti (comprese quelle di Manfredonia e di Trapani, per le quali in realtà era stata disposta la soppressione, essendo venuti meno i requisiti previsti dalla legge); dall'altro lato modifica i requisiti per l’istituzione con DPR di nuove Autorità (su questo DPR è previsto, con innovazione rispetto alla legislazione vigente, l’intesa in sede di Conferenza Stato-regioni e il parere parlamentare). I nuovi requisiti sono: 1) tre milioni di tonnellate di merci solide (e non più tre milioni di tonnellate complessive annue assunte al netto del 90 per cento delle rinfuse liquide); 2) venti milioni di tonnellate di rinfuse liquide; 3) trecentomila (e non più duecentomila) twenty feet equivalent (unità di misura dei container); 4) un milione di passeggeri, con esclusione del traffico marittimo locale. Il possesso di almeno uno di questi requisiti deve essere considerato nell’arco del quinquennio precedente e non più del triennio come attualmente previsto. L’articolo 12 prevede l’istituzione da parte delle autorità portuali d’intesa con le regioni, le province ed i comuni interessati, di “sistemi logistico portuali” finalizzati al coordinamento delle attività di più porti e retroporti che appartengano ad un medesimo bacino geografico ovvero siano al servizio di uno stesso corridoio transeuropeo.

 

Il piano regolatore portuale

Con riferimento alla procedura di adozione del piano regolatore portuale, l’articolo 3 prevede un iter complesso. La disciplina attuale al riguardo si limita a prevedere l’intesa con i comuni interessati, il parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici e la procedura di valutazione di impatto ambientale. Il nuovo testo prevede invece la sottoposizione del piano alla valutazione ambientale strategica VAS, con una riduzione generale dei termini previsti, con l’introduzione della generale perentorietà degli stessi e con l’introduzione della regola del “silenzio-assenso”. Si prevedono inoltre i seguenti passaggi: il comma 5 consente al presidente dell’autorità portuale di convocare i soggetti pubblici interessati nella conferenza di servizi prevista dall’articolo 14-bis della legge n. 241/1990, vale a dire quella preliminare prevista per i progetti complessi e che può essere convocata anche in presenza del solo studio di fattibilità; il comma 6 prevede che l’intesa si consideri raggiunta quando entro novanta giorni i comuni non comunichino il loro diniego; il comma 7 prevede che qualora l’intesa non sia raggiunta venga convocata la conferenza dei servizi che assume le sue determinazioni a maggioranza (comma 8); il comma 9 prevede che dell’adozione dell’intesa venga data notizia sulla “Gazzetta ufficiale” e sul “Bollettino ufficiale” della regione; il comma 10 prevede che entro i trenta giorni successivi gli interessati possano far pervenire le loro osservazioni all’autorità portuale; in base al comma 11 l’autorità portuale può compiere le sue controdeduzioni nei trenta giorni successivi; il comma 12 prevede l’approvazione finale da parte della regione entro i sessanta giorni successivi del piano regolatore e la sua pubblicazione sul “Bollettino ufficiale” della regione e sulla “Gazzetta ufficiale”; in base al comma 13 anche per le varianti al piano regolatore è seguita la stessa procedura

Organizzazione delle autorità

Con riferimento all’organizzazione dell’Autorità, gli articoli 8, 9, 10 e 11, tra le altre cose, elevano il mandato del presidente, dei componenti il comitato portuale, del segretario generale e dei componenti il collegio dei revisori dei conti da quattro a cinque anni. L’Autorità è poi qualificata (articolo 7), in coerenza con la giurisprudenza amministrativa (cfr. le sentenze Consiglio di Stato – Sezione terza 9 luglio 2002; TAR Puglia 26 giugno 2012) come ente pubblico non economico ad ordinamento speciale (mentre la disciplina vigente definisce le autorità come dotate di personalità giuridica di diritto pubblico). Si prevede inoltre, all’articolo 8, una nuova procedura di nomina del presidente, che vede una valorizzazione del ruolo del presidente della regione. Nella procedura di nomina attualmente si prevede che il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti nomini, previa intesa con la regione, il presidente dell’autorità portuale nell’ambito di una terna i cui componenti sono individuati, rispettivamente, dai comuni, dalla provincia e dalle camere di commercio interessate; il Ministro può quindi richiedere, con atto motivato, una nuova terna entro trenta giorni e se questa non perviene può nominare autonomamente il presidente. La disposizione in commento rafforza invece il ruolo della regione in quanto si prevede che sia il presidente della regione interessata a sottoporre il nominativo di un candidato alla guida dell’autorità portuale, senza dover scegliere il nominativo all’interno di terne, ma consultandosi con comuni, province e camere di commercio interessate. Su questo nominativo si deve raggiungere l’intesa con il ministro delle infrastrutture che si intende raggiunta, in base al principio del silenzio-assenso se entro il termine di quarantacinque giorni non viene espresso un diniego espresso e motivato. In caso di diniego, compete al ministro l’indicazione di un nuovo nominativo. Se anche in questo non viene raggiunta l’intesa, la questione è rimessa al presidente del Consiglio, il quale decide previa deliberazione del Consiglio dei ministri ed acquisizione dell’intesa in sede di conferenza unificata di cui all’art. 8, co. 6 della legge n. 131/2003. In materia di organizzazione dell’autorità assume rilievo anche la disposizione dell’articolo 9 che sopprime la previsione che il bilancio preventivo debba essere obbligatoriamente in pareggio o in avanzo. Rilevante è anche la soppressione, di cui all’articolo 7, della previsione per le Autorità di acquisire partecipazioni in società esercenti attività accessorie e strumentali rispetto ai compiti istituzionali.

Le concessioni

Con riferimento alla disciplina delle concessioni da parte dell’autorità portuale l’articolo 17 sostituisce l’articolo 18 della legge n. 84/1994, relativo alla concessione di aree e banchine. Rispetto al testo vigente si segnala l’eliminazione del rinvio a un decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, di concerto con il Ministro delle finanze, per la determinazione di canoni, durata, vigilanza e rinnovo delle concessioni. Tali determinazioni sono ora attribuite alle Autorità portuali. Viene inoltre espressamente previsto che la selezione per l’assegnazione delle concessioni debba essere effettuata mediante procedura di evidenza pubblica. L’articolo 17 prevede poi che la durata della concessione sia determinata dall’Autorità portuale (o dalla Regione o dall’ente territoriale competente, per i porti di categoria III), tenendo conto del programma di investimenti del concessionario, che siano diretti a valorizzare la qualità dei servizi da rendere all’utenza o a realizzare opere portuali, assumendone l’onere a proprio esclusivo carico. Si prevede inoltre che la concessione possa essere prolungata di un terzo in ragione del programma di investimenti da effettuare.

Nel testo vigente (articolo 18, comma 1, lett. a)), la durata delle concessioni avrebbe dovuto essere indicata in un apposito decreto ministeriale, che non è stato ancora emanato.

Le concessioni: profili di diritto dell'Unione europea

Sulla disciplina delle concessioni di aree portuali potrebbe avere un impatto l'approvazione della proposta di direttiva sull'aggiudicazione dei contratti di concessione COM(2011)897. La proposta include (Allegato III, paragrafo 5) nel suo ambito applicativo le “Attività relative allo sfruttamento di un’area geografica al fine della messa a disposizione di aeroporti, porti marittimi o interni e di altri terminali di trasporto ai vettori aerei, marittimi e fluviali”.
La proposta di direttiva, tra le altre cose, prevede specifici obblighi per le amministrazioni aggiudicatrici per quanto riguarda la scelta dei criteri di selezione e di aggiudicazione. Si prevede inoltre che il limite di durata di una concessione sia fissato nel periodo di tempo ritenuto necessario affinché il concessionario recuperi gli investimenti effettuati per realizzare i lavori o i servizi, insieme con un ragionevole ritorno sul capitale investito.

La materia dell'inclusione dei servizi portuali è stata peraltro oggetto di discussione da parte delle istituzioni dell'Unione europea. In occasione del dibattito svolto il 6 febbraio 2012 presso la commissione mercato interno e tutela del consumatore del Parlamento europeo membri della commissione hanno sollevato dubbi sull’applicabilità della proposta di direttiva alle concessioni aventi per oggetto servizi portuali. Il rappresentante della Commissione europea ha osservato che per servizi portuali devono intendersi un insieme di servizi eterogenei, e che solo per alcuni di essi sarà possibile l’applicazione della nuova disciplina europea in materia di concessioni. Da ultimo, il Consiglio competitività del 20 dicembre scorso, nell’ambito dell’esame della proposta in prima lettura, ha definito un orientamento generale che riconferma l'inclusione dei servizi portuali nel testo del paragrafo 5 dell’Allegato III originariamente proposto dalla Commissione europea. L’orientamento generale costituisce la base per le negoziazioni in sede di trilogo, vale a dire gli incontri informali tra rappresentanti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, previsti al fine di giungere ad un accordo su un testo comune che consenta l’adozione della nuova direttiva in prima lettura.

Le fonti di finanziamento

Con riferimento alle fonti di finanziamento delle Autorità, l’articolo 14 introduce tra le entrate proprie delle autorità i diritti di porto. L’articolo 18 prevede che non concorrono a formare il reddito delle Autorità Portuali (dunque non sono assoggettate a imposizione sui redditi) le entrate delle autorità portuali tipizzate dalla legge, fatte salve quelle classificate come “entrate diverse” (cioè altre rispetto ai i canoni di concessione delle aree demaniali e delle banchine; gli eventuali proventi derivanti dalle cessioni di impianti ai nuovi concessionari, il gettito delle tasse sulle merci sbarcate ed imbarcate, imbarcate e in transito nei porti; i contributi delle regioni, degli enti locali e di altri enti ed organismi pubblici). L’articolo 19 istituisce un Fondo per il finanziamento degli interventi inerenti le connessioni ferroviarie e stradali con i porti, compresi nella circoscrizione delle Autorità portuali. Il Fondo è istituito presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed è alimentato da un accantonamento pari al 5 per cento delle risorse statali che sono destinate a investimenti dell’ANAS S.p.A. e di Rete Ferroviaria Italiana S.p.A.. Le suddette risorse saranno finalizzate nell’ambito dei contratti di programma delle nominate società.

Ulteriori disposizioni

Oltre a questi interventi, si segnalano le rimanenti disposizioni del provvedimento che riguardano aspetti puntuali:

  • l’articolo 5 reca alcune modifiche alla disciplina in materia di dragaggi di cui all’art. 5-bis della legge 28 gennaio 1994, n. 84, prevedendo tra le altre cose il parere della Commissione VIA-VAS (disciplinata dall’art. 8 del D.Lgs. 152/2006) in ordine all’assoggettabilità o meno del progetto di dragaggio alla valutazione di impatto ambientale;
  • l’articolo 6 introduce un nuovo articolo 5-ter nella legge 84/1994, sul recupero di aree per lo sviluppo della nautica da diporto e sulla riconversione e riqualificazione di aree portuali, anche attraverso il rilascio di concessioni di beni demaniali fino ad un massimo di sessanta anni;
  • l’articolo 13 introduce, nell’ambito del controllo sulle autorità portuali esercitato dal Ministero delle infrastrutture, l’obbligo di presentare alle Camere entro il 30 giugno di ogni anno una relazione generale sulle attività delle autorità portuali, nella quale andranno indicati gli interventi realizzati e i programmi attuati nell’ambito del piano operativo triennale nonché il volume annuo dei traffici effettuati. Viene invece soppressa la l’approvazione ministeriale delle delibere relative alla determinazione dell'organico della segreteria tecnico-operativa.
  • l’articolo 15 estende le competenze dell’autorità marittima al controllo e la regolamentazione tecnica, ai fini della sicurezza, delle attività esercitate negli ambiti portuali e a bordo delle navi ed istituisce una nuova tariffa di prontezza operativa per i servizi di rimorchio;
  • l’articolo 16 prevede che in ciascun porto l’impresa autorizzata deve esercitare direttamente l’attività per cui ha ottenuto l’autorizzazione, utilizzando l’organizzazione e l’organigramma presentati in modo esclusivo in relazione alle operazioni svolte in quel porto;
  • l’articolo 20 introduce un secondo comma all’articolo 1161 del codice della navigazione prevedendo la nuova ipotesi sanzionatoria pecuniaria da euro 500 a euro 10.000 per l’occupazione senza titolo delle aree gestite dalle autorità portuali.