E’ in corso di esame da parte delle istituzioni UE la proposta di regolamento del 12 dicembre 2011 che stabilisce un sistema di controllo alle frontiere, denominato EUROSUR (COM(2011)873). Il sistema è volto ad aumentare il coordinamento all'interno degli Stati membri e tra uno Stato membro e l'altro, per prevenire e affrontare forme gravi di criminalità quali il traffico di immigrati clandestini, la tratta degli esseri umani, e il traffico di droga, e per diminuire il tasso di decesso dei migranti in mare. Il meccanismo EUROSUR dovrebbe permettere alle autorità degli Stati membri responsabili della sorveglianza di frontiera (guardie di frontiera, guardie costiere, polizia, dogane e marina militare) di scambiare informazioni operative e cooperare tra loro, con l'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea (FRONTEX) e con i paesi vicini.

Attiva dal 2005 (Regolamento (CE) n. 2007/2004) con sede a Varsavia, FRONTEX ha il compito di:

• coordinare la cooperazione operativa tra gli Stati membri nella gestione delle frontiere esterne;
• assistere gli Stati membri in materia di formazione del corpo nazionale delle guardie di confine;
• effettuare analisi dei rischi;
• aiutare gli Stati membri in circostanze che richiedono una maggiore assistenza tecnica e operativa alle frontiere esterne;
• offrire agli Stati membri il supporto necessario per operazioni di rimpatrio congiunte.

Per quanto riguarda gli strumenti impiegabili, FRONTEX gestisce il registro centralizzato delle attrezzature tecniche disponibili (CRATE) che censisce le attrezzature tecniche che gli Stati membri forniscono ad uno Stato membro che ne faccia richiesta per operazioni di controllo e sorveglianza delle frontiere. Nel 2007 è stato inoltre introdotto nel regolamento istitutivo di FRONTEX un meccanismo per la creazione di squadre di intervento rapido (RABIT).

Sempre nell’ottica di un miglioramento della gestione delle frontiere esterne, si segnala che il 25 ottobre è stato definitivamente adottato il Regolamento (UE) n. 1168/2011, volto al rafforzamento di FRONTEX, attraverso, in particolare la possibilità conferita all’Agenzia di coordinare operazioni congiunte e l’obbligo posto in capo agli Stati membri di fornire personale per la costituzione di squadre europee di frontiera e mettere a disposizione attrezzature tramite il Registro centralizzato delle attrezzature tecniche disponibili (CRATE). Si ricorda che la necessità di un rafforzamento di FRONTEX era stata sostenuta nel documento congiunto sul tema dell’immigrazione clandestina nel Mediterraneo, sottoscritto il 13 gennaio 2009 dai Ministri dell’Interno di Cipro, Grecia, Italia e Malta e successivamente presentato al Consiglio UE.

Attualmente l’area Schengen garantisce la libera circolazione senza controlli alle frontiere tra 26 Stati, 22 Stati membri UE (sono ancora esclusi Cipro, Romania e Bulgaria, la cui adesione non è ancora completa; Regno Unito e Irlanda non partecipano all’area Schengen e pertanto non aderiscono alla cooperazione in materia di visti e non hanno abolito i controlli alle loro frontiere interne) e 4 paesi associati (Norvegia, Islanda, Svizzera e, a partire dal 19 dicembre 2011, Liechtenstein), interessando più di 400 milioni di cittadini. 

Originariamente prevista per il Consiglio giustizia e affari interni di fine febbraio 2011, l’adozione della decisione del Consiglio relativa alla completa adesione a Schengen di Bulgaria e Romania, implicante l’abolizione di controlli alle frontiere interne,è stata ripetutamente rinviata in considerazione delle riserve avanzate da alcuni Stati membri. All’iniziale opposizione, poi superata, di Francia e Germania, che avrebbero giudicato prematura l’adesione, ritenendo opportuno attendere progressi definitivi nel settore della lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata, avrebbero fatto seguito le riserva avanzate, in particolare, dai Paesi Bassi, che nel corso riunione del Consiglio europeo del 9 dicembre 2011 avrebbero espresso la loro ferma opposizione all’adozione della decisione prima della presentazione, da parte della Commissione europea, delle nuove relazioni sui progressi compiuti dai due paesi nel settore della lotta alla corruzione e della riforma del sistema giudiziario (Il Consiglio giustizia e affari interni del 13-14 dicembre 2011 ha pertanto preso atto dell’impossibilità di raggiungere l’unanimità sulla proposta di decisione che stabiliva l’abolizione dei controlli alle frontiere interne dei due paesi a partire dal 25 marzo 2012 per le frontiere interne aeree e marittime e a partire dal 31 luglio per le frontiere interne terrestri). Si ricorda che il processo di valutazione della Romania da parte del gruppo "Valutazioni di Schengen" ai fini dell’abolizione dei controlli alle frontiere interne, si è concluso nel gennaio 2011. Secondo quanto annunciato già nel corso del Consiglio giustizia e affari interni del 24-25 febbraio 2011, la Romania risulta aver ultimato i preparativi tecnici richiesti per tutti i capitoli dell'acquis di Schengen oggetto di valutazione e si è impegnata a dare attuazione, informandone regolarmente il Consiglio, alle raccomandazioni enunciate nelle relazioni di valutazione.

Le valutazioni, iniziate nel 2009, hanno avuto lo scopo di verificare il soddisfacimento dei requisiti necessari per l’applicazione di tutte le parti dell’acquis e la conseguente abolizione dei controlli alle frontiere interne (in particolare i requisiti tecnici sul controllo delle frontiere in materia di: protezione dei dati, adesione al Sistema informativo Schengen, frontiere aeree, frontiere terrestri, frontiere marittime, cooperazione di polizia e visti). 

Il Consiglio europeo del 1°-2 marzo 2012, ribadendo che tutte le condizioni giuridiche per l'adozione di una decisione sull'adesione della Bulgaria e della Romania allo spazio Schengen sono state soddisfatte e esprimendo riconoscimento per l’impegno dimostrato dei due paesi, ha chiesto al Consiglio di tornare sulla questione al fine di adottare la decisione relativa all’adesione nella sessione del Consiglio Giustizia e affari interni nel settembre 2012. Tale riunione del Consiglio è stata tuttavia rinviata per iniziativa della Presidenza Cipriota dell’UE, al fine di un ulteriore approfondimento dei temi previsti in agenda e relativi non solo all’adesione di Bulgaria e Romania, ma anche alla complessa questione del rafforzamento della governance del sistema Schengen

L’adesione di Bulgaria e Romania è stata da ultimo discussa nella riunione del Consiglio giustizia e affari interni del 25-26 ottobre 2012. Il Consiglio ha preso nuovamente atto della mancanza dell’unanimità necessaria all’adozione della decisione e dichiarato la sua volontà di continuare ad operare per la realizzazione di un accordo. Il Consiglio ha sottolineato che la proposta di adesione attualmente all’esame si basa su un approccio in due fasi: in una prima fase sarebbero aboliti i controlli sulle persone alle frontiere marittime e aeree interne con e tra la Bulgaria e la Romania; al tempo stesso, i due paesi entrerebbero pienamente a far parte del Sistema di informazione Schengen (SIS). In una seconda fase sarebbero soppressi i controlli sulle persone alle frontiere terrestri interne. La questione dovrebbe essere posta nuovamente all’ordine del giorno del Consiglio giustizia e affari interni di marzo 2013.

Per quanto riguarda il Parlamento europeo, in una risoluzione adottata l’8 giugno 2011, l’Assemblea plenaria ha ritenuto che, sebbene alcune questioni siano ancora aperte e richiedano di essere seguite da vicino con regolarità, esse non costituiscono un ostacolo alla piena adesione a Schengen di Bulgaria e Romania. Il Parlamento europeo ha inoltre chiesto di essere informato sulle misure che verranno adottate dagli Stati membri interessati, relativamente all'area Bulgaria-Turchia-Grecia, per poter rispondere al possibile forte incremento della pressione migratoria.

Merita inoltre segnalare che, come riferito nel documento del Consiglio 6740/1/11, relativo allo stato di avanzamento del processo di adesione della Bulgaria e della Romania allo spazio Schengen, in una dichiarazione comune - sottoscritta il 16 febbraio 2011 dalle Commissioni affari esteri della Camera dei deputati rumena e dell’Assemblea nazionale bulgara e trasmessa alle istituzioni UE - Romania e Bulgaria hanno confermato l’intenzione di aderire allo spazio Schengen insieme e alla stessa data.

La stampa bulgara e rumena si sarebbe recentemente interrogata sulla possibilità di una adesione separata dei due paesi, soprattutto in considerazione della recente crisi politica in Romania. Tale eventualità non è tuttavia ipotizzata da alcuna fonte ufficiale, né a livello nazionale né a livello dell’Unione. 

In attesa del pieno ingresso nell’area Schengen, la Romania e la Bulgaria, ai sensi dell’articolo 4 dell’Atto di adesione, allegato al Trattato di adesione, risultano comunque vincolati all’acquis di Schengen e sono tenuti ad applicarne tutte le disposizioni in materia di cooperazione giudiziaria e di polizia che non siano intrinsecamente collegate all’abolizione dei controlli alle frontiere interne.

A questo proposito, contestualmente all'adesione di Romania e Bulgaria all'UE il 1° gennaio 2007, l’Unione europea ha istituito un Meccanismo di cooperazione e verifica(MCV)per aiutare i due paesi a ovviare a determinate carenze a livello di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione e monitorare i progressi in questi settori mediante relazioni periodiche.

Al fine di rendere più efficace la gestione delle frontiere esterne mantenendo al contempo inalterato il principio della libera circolazione all’interno dell’Unione europea, è attualmente all’esame delle istituzioni UE un pacchetto di proposte comprendente:

• la proposta di regolamento COM(2011)559 che modifica l’attuale meccanismo di valutazione e monitoraggio per verificare l’applicazione dell’acquis di Schengen;

La proposta prefigura il passaggio dall'attuale sistema di valutazione sull'attuazione dell’acquis di Schengen, prettamente intergovernativo, a un sistema che affida la responsabilità primaria in materia alla Commissione europea, sia pure con il coinvolgimento di esperti degli Stati membri e di Frontex. La Commissione dovrà definire un programma di valutazione pluriennale, per un periodo di cinque anni, nell'ambito del quale ogni Stato membro dovrebbe essere oggetto di valutazione almeno una volta. Si stabilisce, inoltre, lo svolgimento di visite sul posto senza preavviso. Gli Stati membri saranno tenuti a presentare alla Commissione un piano d'azione volto a correggere i punti deboli che siano stati eventualmente riscontrati.

• la proposta di regolamento COM(2011)560 che modifica il Codice frontiere Schengen al fine di introdurre norme comuni sul ripristino del controllo di frontiera alle frontiere interne in circostanze eccezionali;

La proposta si propone di ribaltare l'attuale impostazione relativamente al ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne, di cui agli articoli dal 23 al 31 del codice Schengen. Tale disciplina consente attualmente agli Stati membri di ripristinare, per un periodo massimo di 30 giorni prorogabili per ulteriori 30 giorni, i controlli in caso di minaccia grave per l'ordine pubblico o la sicurezza interna. In base alle modifiche prospettate, il soggetto titolare del potere di ripristinare i controlli non sarebbe più lo Stato membro ma le istituzioni europee. La competenza resterebbe in capo agli Stati membri solo in via eccezionale qualora si richieda un'azione immediata e, in tal caso,  la durata del ripristino dei controlli alle frontiere interne non potrebbe superare i 5 giorni. La proposta prevede inoltre una procedura specifica di ripristino di controlli alle frontiere interne per decisione della Commissione europea qualora le valutazioni Schengen evidenzino carenze gravi e persistenti nei controlli alle frontiere esterne da parte di uno Stato membro, nella misura in cui esse costituiscono una minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna a livello dell’Unione o nazionale. 

Il pacchetto è stato esaminato, ex articolo 127 del Regolamento della Camera dei deputati, dalla I Commissioni affari costituzionali, che ha adottato un documento finale favorevole con alcune osservazioni il 21 dicembre 2011.

Accanto agli aspetti più propriamente giuridici, il Consiglio giustizia e affari interni dell’8 marzo 2012 ha adottato conclusioni relative agli orientamenti per il rafforzamento della governance politica nell'ambito della cooperazione Schengen.

Il Consiglio ha, in particolare, stabilito che  il Comitato misto, composto dagli Stati membri UE e dagli Stati associati Schengen, fornirà, a livello ministeriale, gli orientamenti politici necessari per lo spazio Schengen. L'ordine del giorno e l'organizzazione delle riunioni dovrebbero consentire discussioni di natura politica incentrate su argomenti chiave connessi al corretto funzionamento dello spazio Schengen, inclusi orientamenti in merito al sostegno che dovrebbe essere fornito dalle agenzie dell'UE. Le discussioni politiche in sede di comitato misto dovrebbero inoltre concentrarsi su situazioni nelle quali le relazioni di valutazione hanno indicato gravi carenze, comprese le misure speciali da attuare, senza pregiudizio delle procedure applicabili per le agenzie dell'UE e delle competenze di ciascuno Stato membro.