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Temi dell'attività Parlamentare

Codice della Pubblica amministrazione e Carta dei doveri

L'iter parlamentare

Il 12 febbraio 2010 il Governo presentava alla Camera dei deputati un disegno di legge in materia di semplificazione dei rapporti della Pubblica Amministrazione con cittadini e imprese (A.C. 3209). In seguito, la Presidenza della Camera ha comunicato all'Assemblea nella seduta del 2 marzo 2010, lo stralcio di alcune parti dell’originario disegno di legge governativo, che recavano disposizioni estranee all'oggetto, riguardanti l'Istituto diplomatico, l'ordinamento della carriera diplomatica e disposizioni relative agli uffici all'estero del Ministero degli affari esteri (parti che sono poi confluite nell’A.C. 3209-ter).

Alla Camera dei deputati il ddl 3209-bis, dopo l’esame della Commissione Affari costituzionali in sede referente, è stato approvato dall’Assemblea il 9 giugno 2010 con numerose modifiche rispetto al testo originario.

In Senato, il disegno di legge (A.S. 2243) è stato assegnato alla Commissione 1° Affari costituzionali in sede referente. Nella seduta del 7 giugno 2011, il Governo ha presentato in Commissione due proposte di stralcio: la prima, concernente gli artt. da 1 a 40 e l’art. 44 (a seguito dello stralcio A.S. 2243-bis), è stata motivata con la circostanza che molte disposizioni sono state inserite nel decreto-legge sullo sviluppo in quel momento all’esame del Senato (D.L. 13 maggio 2011 n. 70); la seconda, riguardante gli artt. 41 e 42 (che sono confluiti, a seguito dello stralcio, nell’A.S. 2243-ter), è stata giustificata con la volontà di ricondurre ad un disegno di legge specifico la delega per l’emanazione della Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche.

Dei numerosi progetti di legge, derivanti dagli stralci di Camera e Senato, solo uno ha concluso il proprio iter parlamentare ed è divenuto legge (A.S. 2243). Degli altri, che non sono giunti all’approvazione, ci si limita a riferire il contenuto.

Il Codice della pubblica amministrazione

Il Senato, in data 28 giugno 2011, ha approvato il disegno di legge A.S. 2243, ridotto, dopo gli stralci, ad un articolo unico contenente unicamente la delega al Governo per la predisposizione di una codificazione in materia di pubblica amministrazione. Il testo, approvato dalla Camera, è divenuto la L. 174/2011.

In particolare, si prevede di raccogliere con uno o più decreti legislativi in appositi codici o testi unici la normativa vigente nelle materie disciplinate da alcuni provvedimenti nominati, quali:

  • la legge generale sul procedimento amministrativo (L. 241/1990); il testo unico in materia di documentazione amministrativa (d.P.R. n. 445/2000);
  • il D.lgs. n. 165/2001 contenente le norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione;
  • il D.lgs. n. 150/2009, finalizzato a aumentare la produttività del lavoro pubblico con riguardo all’apparato amministrativo nel suo complesso (cd. riforma Brunetta).

Il comma 2 stabilisce i principi e i criteri direttivi che l’Esecutivo è tenuto a rispettare nell’esercizio della delega. Essi riguardano:

  1. ricognizione e abrogazione espressa delle disposizioni oggetto di abrogazione tacita o implicita, nonché di quelle che siano prive di effettivo contenuto normativo o siano comunque obsolete;
  2. organizzazione delle disposizioni per settori omogenei o per materie, secondo il contenuto precettivo di ciascuna di esse;
  3. coordinamento delle disposizioni, apportando le modifiche necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo;
  4. risoluzione di eventuali incongruenze e antinomie tenendo conto dei consolidati orientamenti giurisprudenziali.

La delega, che doveva essere esercitata entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, è scaduta il 17 dicembre 2012.

La Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche

Il 25 ottobre 2011 il Senato ha approvato la delega al Governo per la predisposizione della «Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche» (A.S. 2243-ter). Il testo è stato trasmesso alla Camera (A.C. 3209-bis-B/ter), dove l’iter si è interrotto.

Il testo approvato, all’articolo 1, delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi recanti la "Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche", tesi a definire i doveri generali delle amministrazioni pubbliche e dei loro dipendenti nei confronti dei cittadini. La delega deve essere esercitata entro dodici mesi, senza oneri a carico della finanza pubblica, in conformità ai principi e criteri direttivi dettati dall’articolo 2 del provvedimento.

Ai sensi del comma 2, i decreti legislativi devono individuare:

  • le disposizioni che costituiscono princìpi generali dell'ordinamento, ai quali le regioni e gli enti locali, compresi gli enti del Servizio sanitario nazionale, si dovranno adeguare negli ambiti di rispettiva competenza;
  • le disposizioni che attengono ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, che rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.) e risultano pertanto direttamente applicabili agli enti territoriali.

Il comma 3 prevede che entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi, possono essere emanate, con uno o più decreti legislativi, disposizioni integrative o correttive.

Il comma 4 specifica che gli schemi sono essere adottati previa intesa in Conferenza Stato-Regioni e sentito il Garante per la protezione dei dati personali, in ordine ai profili di sua competenza, nonché devono essere corredati della relazione tecnica e ricevere il parere sia delle commissioni parlamentari competenti per materia sia di quelle competenti per le conseguenze di carattere finanziario.

L’articolo 2 del provvedimento individua i princìpi e criteri direttivi per l’esercizio della delega:

  • assumere la trasparenza quale fondamentale principio cui l'attività delle amministrazioni pubbliche si uniforma attraverso l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione;
  • stabilire che i rapporti tra i cittadini e le imprese e le amministrazioni pubbliche sono improntati ai princìpi della leale collaborazione e della buona fede e che l'azione amministrativa deve svolgersi con il minor aggravio possibile di obblighi, oneri e adempimenti a carico dei cittadini;
  •  prevedere per le amministrazioni pubbliche l'obbligo di provvedere al periodico adeguamento dei termini di conclusione dei procedimenti;
  • prevedere per le amministrazioni pubbliche il dovere di usare un linguaggio semplice e chiaro;
  • garantire la completa attuazione dei progetti di dematerializzazione dei documenti e delle procedure, di interoperabilità dei sistemi informativi, anche prevedendo la nomina di commissari ad acta per le amministrazioni inadempienti;
  • assicurare l'effettività dell'obbligo delle amministrazioni pubbliche di utilizzo, nelle comunicazioni con i cittadini e con le imprese, delle tecnologie telematiche previste dal Codice dell'amministrazione digitale;
  • garantire l'integrale applicazione delle norme vigenti che vietano alle amministrazioni pubbliche di richiedere documenti già in possesso dello stesse o di altre amministrazioni e delle norme che prevedono la completa eliminazione dei certificati e delle autocertificazioni attraverso la condivisione dei dati da parte delle amministrazioni;
  • garantire l'attuazione del principio per il quale il cittadino è tenuto a comunicare una sola volta la variazione dei dati che lo riguardano;
  • garantire l'effettività dell'accesso ai documenti amministrativi tramite l'utilizzo degli strumenti telematici;
  • prevedere l'obbligo per le pubbliche amministrazioni di rispondere ai reclami nei limiti e con le modalità definiti, per le amministrazioni statali, con D.P.C.M.;
  • prevedere una specifica responsabilità amministrativa e contabile per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche e dei concessionari della riscossione che avanzano, con dolo o con colpa grave, indebite richieste di pagamento nei confronti dei cittadini, fatto salva l'eventuale responsabilità penale;
  • assicurare il rispetto degli obblighi di cui alle lettere da a) a l) mediante idonei strumenti di incentivazione e di sanzione;
  • introdurre, in caso di omissioni, inadempienze o ritardi delle amministrazioni pubbliche, specifici poteri gerarchici che consentano la motivata sostituzione, anche temporanea, dei dipendenti inadempienti o la motivata riassegnazione della titolarità di procedimenti o di singoli atti a diversi uffici o dipendenti;
  • prevedere che le pubbliche amministrazioni garantiscano una adeguata consultazione anche dei soggetti portatori di interessi collettivi o diffusi;
  • prevedere che la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica, realizzi un piano di comunicazione volto a promuovere la conoscenza della Carta, e definisca forme di monitoraggio e di valutazione dell'osservanza dei precetti contenuti nella Carta; nonché curi il raccordo con le autonomie regionali e locali nell'ambito di un apposito tavolo istituito presso la Conferenza unificata;
  • prevedere che, la CIVIT vigili sull'osservanza dei precetti contenuti nella Carta, individui e diffonda le migliori pratiche e predisponga un rapporto annuale al Parlamento su tali attività;
  • prevedere l'individuazione, in ogni amministrazione pubblica, degli organi e degli uffici responsabili dell'applicazione della Carta;
  • estendere il diritto di interpello sulla base dei criteri desumibili dalle disposizioni vigenti;
  • garantire l'uniformità di interpretazione delle norme, anche sulla base delle valutazioni fornite in sede di interpello.

Infine, le amministrazioni pubbliche adottano direttive che contemplano il "dovere di cortesia e di disponibilità", sulla base delle linee guida emanate dalla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica.