Il 10 ottobre 2012 la Commissione ha presentato l’annuale pacchetto allargamento, composto dalla comunicazione Strategia di allargamento e sfide principali per il periodo 2012-2013 (COM (2012) 600), e dalle relazioni sui progressi compiuti dai singoli paesi, candidati e potenziali candidati.
La comunicazione rende conto dello stato di avanzamento del programma di allargamento dell’Unione europea. Sulla base delle analisi approfondite per paese, la comunicazione passa in rassegna le realizzazioni di ciascun paese sulla strada dell’adesione, fa il punto della situazione, valuta le prospettive per i prossimi anni e formula raccomandazioni. Come in passato, la comunicazione si concentra su una serie di problematiche chiave e sul sostegno dell’Unione ai paesi dell’allargamento, soprattutto tramite lo strumento di assistenza preadesione (IPA).
Come in passato, la Commissione sottolinea la necessità di prestare particolare attenzione ad una serie di sfide fondamentali:
ex Repubblica iugoslava di Macedonia
La ex Repubblica iugoslava di Macedonia ha avanzato domanda di adesione all’Unione europea il 22 marzo 2004, ottenendo lo status di paese candidato dal Consiglio europeo del 15 e 16 dicembre 2005. Il 14 ottobre 2009 - nell’ambito del pacchetto allargamento - la Commissione ha deciso di raccomandare l'apertura di negoziati di adesione tra l’UE e l'ex Repubblica iugoslava di Macedonia sulla base dei notevoli progressi registrati, e ha ribadito tale posizione negli anni successivi ma l’UE non ha ancora preso una decisione in merito.
Come ribadito anche nell’ultima relazione, la Commissione è fermamente convinta che si debba passare alla fase successiva del processo di adesione per consolidare il ritmo e la sostenibilità delle riforme, soprattutto per quanto riguarda lo Stato di diritto, e per rafforzare le relazioni interetniche. Questo sviluppo gioverebbe all’intera regione.
Anche il Parlamento europeo - da ultimo nella risoluzione del marzo 2012 - chiede che sia stabilita una data per l'inizio dei negoziati d'adesione. Secondo il Parlamento europeo, un ritardo in tal senso da parte del Consiglio potrebbe causare una frustrazione legittima fra l'opinione pubblica del Paese balcanico.
L'adesione del paese all'Unione è stata finora bloccata dalla disputa con la Grecia sul nome.
In considerazione dei progressi compiuti negli ultimi mesi dai recenti contatti tra le due parti, in seguito alla proposta greca relativa ad un memorandum d'intesa, e con il mediatore delle Nazioni Unite, il Consiglio dell’11 dicembre 2012 ha deciso che esaminerà la situazione, sulla scorta di una relazione che la Commissione presenterà nella primavera del 2013. La relazione valuterà lo stato di attuazione delle riforme nel contesto del dialogo ad alto livello sull'adesione nonché gli interventi compiuti per promuovere le relazioni di buon vicinato e per raggiungere una soluzione negoziata e accettata da ambo le parti riguardo alla questione del nome del paese, sotto l'egida delle Nazioni Unite. Se l'esito della valutazione sarà positivo, la Commissione sarà invitata dal Consiglio europeo a presentare senza indugio una proposta relativa ad un quadro negoziale con l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia e a portare avanti il processo di esame analitico dell'acquis dell'UE iniziando dai capitoli sul sistema giudiziario e i diritti fondamentali, nonché la giustizia, la liberta e la sicurezza.
Islanda
Il 17 luglio 2009 l’Islanda ha presentato domanda di adesione all’Unione europea. Sulla base della valutazione positiva della Commissione, Il 17 giugno 2010 il Consiglio europeo ha deciso di aprire i negoziati di adesione con il paese.
La Commissione ha rilevato infatti che l’Islanda – che è una repubblica parlamentare con una profonda e radicata tradizione di democrazia rappresentativa, con un ordinamento costituzionale e giuridico stabile - soddisfa i criteri politici stabiliti dal Consiglio europeo di Copenaghen del 1993, condizione indispensabile per l’apertura dei negoziati. Inoltre l’Islanda presenta un elevato grado di integrazione con l'UE: partecipando, infatti, al mercato unico da oltre 15 anni, tramite l’accordo sullo Spazio economico europeo (SEE), l’Islanda ha adottato una porzione significativa delle normative dell’Unione europea; dal 1996, il paese è inoltre associato agli accordi Schengen, di cui applica le disposizioni in materia di libera circolazione delle persone dal 2001.
Il 26 luglio 2010 è stato adottato il quadro negoziale dell’UE, il quale delinea i principi, la sostanza e le procedure che dirigono i negoziati con l’Islanda, che sono stati avviati ufficialmente il 27 luglio 2010 a Bruxelles, nel corso della prima conferenza intergovernativa tra UE e Islanda.
Allo stato 11 sono i capitoli negoziali conclusi e 16 quelli aperti.
In una risoluzione del luglio 2010 il Parlamento europeo pur esprimendo il suo sostegno all’apertura dei negoziati di adesione, chiede all'Islanda di cessare tutte le attività di caccia alla balena e di abbandonare ogni riserva formulata nei confronti della Commissione baleniera internazionale.
Secondo il PE il paese ha inoltre bisogno di riformare in modo sostanziale l'organizzazione e il funzionamento del proprio sistema di vigilanza finanziaria, oltre che il modo in cui sono nominati i giudici, i pubblici ministeri e le supreme autorità giudiziarie. I settori che dovranno essere integralmente negoziati con l'Islanda sono l'agricoltura, la pesca, la tassazione, la politica economica e monetaria e le relazioni esterne.
Montenegro
Il Montenegro ha avanzato richiesta di adesione all’Unione europea il 15 dicembre 2008 e ha ottenutolo status di paese candidatonel dicembre 2010.
I negoziati di adesione sono stati avviati ufficialmente il 29 giugno 2012, a margine del Consiglio europeo, sulla base delle valutazioni positive espresse dalla Commissione europea nella relazione annuale di ottobre 2011 e nella successiva relazione di maggio 2012.
Il Montenegro è il primo paese al quale si applica il nuovo approccio ai negoziati di adesione – proposto dalla Commissione, in occasione del consenso rinnovato sull'allargamento stabilito dal Consiglio europeo del dicembre 2006 -, che prevede un’attenzione particolare alle questioni relative a diritti fondamentali, sistema giudiziario, lotta alla corruzione e al crimine organizzato, coperte dai capitoli negoziali 23 e 24. Il nuovo approccio consente di aprire tali complessi capitoli all’inizio dei negoziati di adesione e di chiuderli per ultimi, concentrandosi sull’attuazione di tabelle di marcia e introducendo progressive prove delle prestazioni raggiunte.
Come risulta dalla relazione 2012 sui progressi compiuti dal Montenegro, presentata dalla Commissione il 10 ottobre 2012, nell’ambito dell’annuale pacchetto allargamento, già nella primavera del 2012 è stato avviato lo screening dei capitoli in questione mentre per gli altri capitoli è cominciato a settembre 2012 e dovrebbe concludersi entro l’estate del 2013.
Per quanto riguarda i progressi compiuti dal paese rispetto agli anni precedenti, nella relazione sul Montenegro la Commissione rileva che il rispetto dei criteri politici risulta soddisfacente: il quadro legislativo-istituzionale e le politiche sono stati migliorati in modo da garantire un funzionamento più efficiente del parlamento e del settore giudiziario e da rafforzare la politica anticorruzione, i diritti umani e la tutela delle minoranze. In particolare, si è iniziato ad applicare la recente legislazione sulle elezioni e la capacità del parlamento è stata rafforzata a livello amministrativo e di esperti; la trasparenza è migliorata e sono state previste commissioni separate sull’integrazione europea e sulla lotta alla corruzione. Secondo la Commissione occorre tuttavia proseguire gli sforzi volti a potenziare la capacità legislativa e di controllo del parlamento. Le riforma della costituzione e della pubblica amministrazione proseguono e il Montenegro ha continuato a onorare gli obblighi sottoscritti nell’ambito dell’accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA) e a svolgere un ruolo costruttivo nella regione nel rispetto degli impegni internazionali.
Per quanto riguarda lo Stato di diritto, secondo la Commissione il Montenegro deve impegnarsi di più per rendere irreversibile l’attuazione delle riforme, soprattutto nella lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione, in particolare nelle alte sfere. Il paese deve inoltre portare a termine il processo di revisione costituzionale per aumentare l’indipendenza del sistema giudiziario. Occorrono inoltre ulteriori sforzi per garantire un sistema di nomine e di carriere basato sul merito nonché per rafforzare la responsabilità e l’integrità della magistratura. Date le dimensioni ridotte dell’amministrazione nazionale, lo sviluppo della capacità amministrativa necessaria ad attuare l’acquis è visto come un problema trasversale.
Il 18 dicembre 2012 nel corso della conferenza intergovernativa UE-Montenegro è stato chiuso il primo dei capitoli negoziali, il n. 25 relativo a scienza e ricerca.
Serbia
il Consiglio europeo dell’1 e 2 marzo 2012 ha concesso alla Serbia lo status di paese candidato.
Nell’esprimere soddisfazione per la concessione dello status di paese candidato, il Parlamento europeo – nella risoluzione adottata il 29 marzo 2012 - ritiene necessario avviare quanto prima negoziati di adesione con la Serbia, dimostrando così l'impegno dell'UE rispetto alla prospettiva di adesione del paese all'Unione europea. La condizione è che la Serbia abbia normalizzato i rapporti con il Kosovo e il processo di riforma continui.
La Serbia aveva presentato domanda di adesione all’UE il 22 dicembre 2009. Su invito del Consiglio del 25 ottobre 2010, il 12 ottobre 2011 la Commissione aveva espresso parere positivosull’attribuzione dello status di paese candidato.
Per quanto riguarda invece l’apertura dei negoziati di adesione, la Commissione raccomanda che essi siano avviati non appena il paese avrà compiuto progressi significativi nella normalizzazione delle relazioni con il Kosovo secondo le condizioni del processo di stabilizzazione e di associazione: rispettando pienamente i princìpi alla base di una cooperazione regionale inclusiva; rispettando pienamente le disposizioni del trattato che istituisce la Comunità dell’energia; trovando soluzioni per quanto riguarda le telecomunicazioni e l'accettazione reciproca dei diplomi; continuando ad applicare in buona fede tutti gli accordi conclusi e collaborando attivamente con la missione EULEX perché possa svolgere i suoi compiti in tutte le parti del Kosovo.
Dal 9 dicembre 2008 è stata dispiegata in Kosovo la missione EULEX, con l’obiettivo di sostenere le autorità kosovare nel monitoraggio e nel potenziamento di tutti gli ambiti relativi allo Stato di diritto, con particolare attenzione a forze di polizia, sistema giudiziario e sistemi di correzione.
Come si legge nella relazione sui progressi compiuti dalla Serbia, secondo la Commissione, la stabilità e il funzionamento delle istituzioni sono state garantite prima e dopo le elezioni presidenziali, politiche e locali e in Vojvodina; malgrado il rallentamento dell’attività legislativa dovuto alle elezioni, nella maggior parte dei settori si osservano progressi nell’attuazione delle riforme. La relazione rileva che la Serbia ha continuato a collaborare senza riserve con il Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia (ICTY) e la realizzazione degli obblighi in forza dell’accordo interinale e/o dell’accordo di stabilizzazione e associazione procede senza problemi. Secondo la Commissione il dialogo con Pristina ha prodotto una serie di risultati, ma gli accordi raggiunti non sono stati applicati in modo uniforme: di recente la Serbia ha firmato il protocollo tecnico sulla gestione integrata delle frontiere ed è stata finalmente chiarita l’interpretazione serba dell’accordo sulla cooperazione regionale e sulla rappresentanza del Kosovo; dall’entrata in vigore dell’accordo il carattere inclusivo della cooperazione regionale non risulta più ostacolato. Come rilevato dalla Commissione, i nuovi leader serbi hanno ribadito l’impegno ad attuare tutti gli accordi già raggiunti nel dialogo con Pristina e a cominciare ad affrontare questioni politiche più ampie. Il rispetto di questo impegno è fondamentale per il passaggio del paese alla fase successiva dell’integrazione nell’Unione.
Sulla base di tali risultati, secondo la Commissione la Serbia è dunque sulla buona strada verso un rispetto soddisfacente dei criteri politici e delle condizioni legate al processo di stabilizzazione e di associazione. Il paese deve però garantire maggiore impegno sullo Stato di diritto, soprattutto per quanto riguarda il settore giudiziario; le recenti difficoltà evidenziano infatti la necessità di un rinnovato impegno a proseguire le riforme e a garantire l’indipendenza, l’imparzialità e l’efficienza del settore, anche alla luce delle recenti pronunce della Corte costituzionale e tenuto conto della necessità di riconquistare la fiducia dei cittadini dopo il discredito gettato dal processo di riconferma dei giudici. Anche alla luce dei recenti eventi, la Serbia deve prestare particolare attenzione ai diritti dei gruppi vulnerabili e all’indipendenza delle principali istituzioni, come la banca centrale. Il paese deve continuare a impegnarsi in modo costruttivo nella cooperazione regionale e a approfondire le relazioni con i paesi del vicinato. Dovrà inoltre rilanciare l’interesse per le riforme e compiere ulteriori progressi verso un miglioramento visibile e duraturo delle relazioni con il Kosovo.
La Commissione intende raccomandare l’avvio dei negoziati di adesione con la Serbia, non appena avrà stabilito che il paese rispetta adeguatamente i criteri e le condizioni di adesione stabiliti dal processo di stabilizzazione e associazione, in particolare la questione del Kosovo, ritenuta prioritaria dal Consiglio. In linea con le conclusioni del Consiglio del 5 dicembre 2011, le relazioni tra Serbia e Kosovo devono registrare progressi visibili e duraturi in modo da permettere a entrambi i paesi di proseguire sulla strada dell’Unione e evitare che si ostacolino a vicenda. Questo processo dovrà consentire gradualmente la piena normalizzazione delle relazioni tra Serbia e Kosovo permettendo ad entrambi di esercitare pienamente i rispettivi diritti e di assumersi le rispettive responsabilità nell’ambito dell’Unione. Il processo dovrà in particolare risolvere i problemi nel Kosovo settentrionale rispettando al tempo stesso l’integrità territoriale del paese e le esigenze specifiche della popolazione locale.
La Commissione sottolinea che il processo di normalizzazione delle relazioni tra Belgrado e Pristina andrà affrontato anche al momento di definire il quadro negoziale, che permetterà in futuro di condurre i negoziati di adesione con la Serbia. È importante che le parti seguano con determinazione questo approccio globale, avvalendosi del pieno sostegno dell’Unione.
Come dettagliato nel seguito, la strategia dell’Unione europea in materia di allargamento è stata definita dal Consiglio europeo alla fine del 2006 e resta tuttora valida.
Nel novembre 2006 la Commissione ha presentato il documento di strategia 2006-2007 sull’ampliamento, comprendente una relazione speciale sulla capacità di integrazione dell'Unione. Nel documento la Commissione ribadisce i tre principi su cui si basa la strategia, già preannunciati nel 2005:
Basandosi sull'esperienza acquisita con i precedenti allargamenti, la Commissione propone di migliorare ulteriormente la qualità del processo di adesione adottando le seguenti misure concrete:
La relazione speciale costituisce parte integrante del documento di strategia sull'ampliamento del 2006. A seguito della richiesta formulata dal Consiglio europeo del giugno 2006, essa è incentrata sui problemi da affrontare a medio e lungo termine per quanto riguarda la capacità dell'UE di integrare nuovi Stati membri.
Dopo avere fatto una panoramica storica sulla capacità di integrare nuovi membri dimostrata dall’Unione europea nel corso dei precedenti allargamenti, la Commissione delinea un metodo di valutazione della capacità dell'Unioneeuropea in previsione degli allargamenti futuri, alla luce di tre componenti: istituzioni, politiche comunitarie e bilancio.
Secondo la Commissione, l'Unione deve garantire l'efficienza e la continuità di funzionamento delle istituzioni comunitarie e dei processi decisionali, come pure il mantenimento del livello di responsabilità corrispondente alle une e agli altri, sia per l'attuale configurazione dell’UE che in vista di un ulteriore allargamento.
Un più efficace funzionamento dell'Unione europea, secondo la Commissione, è nell'interesse sia dell'Unione allargata che dei potenziali Stati membri per gli anni a venire. Anche con le nuove adesioni, l'Unione deve essere in grado di continuare a garantire lo sviluppo e l'attuazione delle politiche comuni in tutti i settori. L'impatto dell'allargamento sulle politiche comunitarie sarà valutato durante tutte le fasi essenziali del processo. In futuro, i pareri della Commissione sulle domande di adesione di ciascun paese candidato comprenderanno una valutazione dell'impatto dell'adesione del paese interessato sulle politiche dell'UE. Tale valutazione verrà presa in considerazione nel quadro di definizione del mandato per i negoziati di adesione.
La relazione sottolinea che l'Unione deve essere in grado di continuare a finanziare le politiche comunitarie in modo sostenibile, perciò l'impatto delle nuove adesioni sul bilancio dell'UE sarà oggetto di una scrupolosa disamina nel corso dell'intero processo dell'allargamento. I pareri della Commissione sulle domande di adesione di ciascun paese candidato forniranno una stima circa il corrispondente impatto sul bilancio comunitario.
La comunicazione sulla strategia futura ha costituito la base del dibattito sull’allargamento che si è tenuto in occasione del Consiglio europeo di dicembre 2006, che ha riguardato tutti gli aspetti relativi a ulteriori allargamenti, ivi compresa la capacità dell'Unione di accogliere nuovi membri, nonché i modi di migliorare la qualità del processo di allargamento, sulla base delle positive esperienze finora acquisite. Nelle conclusioni adottate sull’argomento, il Consiglio europeo “conviene che la strategia di allargamento, fondata su consolidamento, condizionalità e comunicazione, combinata con la capacità dell'UE di integrare nuovi membri, rappresenta la base di un rinnovato consenso sull'allargamento”. Nel confermare che l’UE mantiene i suoi impegni riguardo ai negoziati in corso, il Consiglio europeo ha convenuto sui miglioramenti proposti dalla Commissione riguardo a gestione e qualità dei negoziati ed ha sottolineato che il ritmo dell’allargamento deve tener conto della capacità dell’Unione europea di assorbire nuovi paesi. A tale scopo, il Consiglio europeo invita la Commissione a fornire valutazioni di impatto sulle principali politiche europee nelle fasi cruciali del processo di adesione e, in particolare, nella predisposizione del parere sulla domanda di adesione dei singoli paesi.