Come ribadito in più occasioni dalle istituzioni europee, la prossima fase del processo di allargamento dovrebbe riguardare i paesi dei Balcani occidentali che, già in occasione del Consiglio europeo tenutosi a Feira il 19 e 20 giugno 2000, sono stati definiti “candidati potenziali all’adesione all’Unione europea”.

Il 9 dicembre 2011, in occasione del Consiglio europeo è stato firmato il Trattato di adesione della Croazia, che dovrebbe entrare a far parte dell’UE il 1° luglio 2013, a conclusione del processo di ratifica. Al momento, i paesi candidati della regione dei Balcani sono ex Repubblica iugoslava di Macedonia, Montenegro e Serbia. L’Albania ha presentato domanda di adesione all’UE il 28 aprile 2009.

Il Processo di stabilizzazione ed associazione

Attualmente le relazioni tra l’Unione europea e i paesi dei Balcani occidentali si svolgono prevalentemente nel quadro del Processo di stabilizzazione ed associazione (PSA), istituito nel 1999. Il processo è la cornice entro cui diversi strumenti sostengono gli sforzi compiuti da questi paesi nella fase di transizione verso democrazie ed economie di mercato stabili; come già anticipato, nel lungo periodo la prospettiva è quella della piena integrazione nell’Unione europea, sulla base delle previsioni del Trattato sull’Unione europea e dei criteri di Copenaghen.

I principali elementi dell’impegno di lungo termine nella regione sono stati proposti in una comunicazione della Commissione del 26 maggio 1999 ed approvati dal Consiglio il 21 giugno dello stesso anno. Successivamente, il Vertice di Zagabria del 24 novembre 2000 ha suggellato il PSA, ottenendo il consenso della regione su un insieme definito di obiettivi e condizioni. Gli strumenti che compongono il processo di stabilizzazione ed associazione, formalizzati in quell’occasione, sono stati successivamente arricchiti da elementi ispirati al processo di allargamento nel giugno 2003, con l’approvazione da parte del Consiglio europeo della cosiddetta “Agenda di Salonicco”. Elaborata sulla base di una comunicazione della Commissione di maggio 2003, l’Agenda propone una serie di iniziative per sostenere e migliorare il processo di integrazione europeo, tra le quali in particolare: promozione della cooperazione parlamentare, anche con la creazione di commissioni parlamentari congiunte con tutti i paesi aderenti al PSA; istituzione dei partenariati europei, ispirati ai partenariati per l’adesione relativi ai paesi candidati; rafforzamento delle istituzioni, attraverso l’utilizzo dello strumento del gemellaggio e la fornitura di un’assistenza tecnica ulteriore; promozione del dialogo politico e della cooperazione nel settore della politica estera e di sicurezza comune; partecipazione dei paesi della regione alle agenzie e ai programmi comunitari; cooperazione nella lotta al crimine organizzato.

Lo stato di avanzamento del processo viene costantemente seguito dalla Commissione che, attraverso la pubblicazione di una relazione annuale, fornisce indicazioni sui progressi realizzati dai paesi dei Balcani occidentali rispetto alla situazione dell’anno precedente. Tale relazione rappresenta l’indicatore principale per valutare se ciascun paese sia pronto per una relazione più stretta con l’UE.

Le componenti principali del PSA sono quattro: accordi di stabilizzazione ed associazione, elevato livello di assistenza finanziaria, misure commerciali e dimensione regionale.

a)Accordi di stabilizzazione ed associazione

Lo strumento operativo del PSA è costituito dalla stipula, con ciascun paese della regione, di un accordo di stabilizzazione ed associazione (ASA), basato sul rispetto dei principi democratici e degli elementi fondanti del mercato unico europeo.

Per ciascun paese, la Commissione è chiamata a valutare l’opportunità di avviare i negoziati per un accordo di stabilizzazione ed associazione sulla base di diversi criteri: il grado di compatibilità con le condizioni poste dal PSA; il funzionamento generale del paese; l’esistenza di una politica commerciale unitaria; i progressi nelle riforme settoriali.

Accordi di stabilizzazione ed associazione sono già in vigore con la Croazia, con la ex Repubblica iugoslava di Macedonia, con l’Albania e – dal 1° maggio 2010 - con il Montenegro (15 ottobre 2007). L’accordo è stato firmato con la Bosnia Erzegovina (16 giugno 2008). Il 29 aprile 2008 – a margine della riunione del Consiglio affari generali e relazioni esterne - UE e Serbia hanno firmato l’accordo di stabilizzazione ed associazione che, come deciso dal Consiglio, verrà sottoposto ai parlamenti di tutti gli Stati membri per la ratifica. Inoltre, il Consiglio ha ribadito che la piena cooperazione con il Tribunale penale internazionale per la ex Iugoslavia "è un elemento essenziale" dell'ASA. Contestualmente è stato firmato un accordo interinale, che di norma consente l’applicazione immediata di alcune disposizioni prima dell’entrata in vigore dell’accordo vero e proprio. Nel caso della Serbia, invece, l’attuazione dell’accordo interinale è stata subordinata alla piena cooperazione con il tribunale dell’Aja. Soltanto il 1° febbraio 2010, a seguito della valutazione positiva del procuratore generale del Tribunale penale per la ex Iugoslavia, è stata data attuazione all’accordo interinale.

La situazione del Kosovo consente soltanto adesso di considerare la possibilità di negoziare l’accordo.

b) Assistenza finanziaria

Per il periodo 2000-2006 l’UE ha stanziato in favore dei Balcani occidentali circa cinque miliardi di euro (La cifra indica l’ammontare complessivo dell’assistenza finanziaria fornita dall’UE sia ai singoli paesi sia a livello regionale). L’assistenza comunitaria, originariamente destinata agli interventi relativi alle infrastrutture ed alle misure di stabilizzazione democratica (ivi compresi gli aiuti ai profughi), ha gradualmente spostato l’accento sul potenziamento istituzionale e sulle iniziative in materia di giustizia e affari interni.

A partire dal 1° gennaio 2007 l’assistenza finanziaria ai paesi dei Balcani occidentali viene fornita attraverso il nuovo strumento di preadesione, denominato IPA, che sostituisce  i precedenti programmi.

Come risulta dal quadro finanziario multiannuale predisposto dalla Commissione per il periodo dal 2007 al 2013, i paesi dei Balcani occidentali beneficeranno di assistenza per un totale di circa 5,17 miliardi di euro, di cui: 1.183,6 milioni di euro alla Serbia; 167 al Montenegro; 614,87 alla ex Repubblica iugoslava di Macedonia; 465,1 al Kosovo; 550,3 alla Bosnia Erzegovina e 498 all’Albania.  (I restanti 1,6 miliardi di euro sono distribuiti tra la Croazia e i programmi regionali multi beneficiari). Saranno considerati particolarmente prioritari la costruzione dello Stato, lo Stato di diritto, la riconciliazione, la riforma amministrativa e giudiziaria, la lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata e le riforme economiche.

In linea con la comunicazione di giugno 2011 dal titolo "Un bilancio per la strategia 2020" e nell'ambito del quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020, il 7 dicembre 2011 la Commissione ha presentato la proposta di regolamento che fissa il quadro normativo per il nuovo strumento di assistenza preadesione, attraverso il quale l’UE fornirà assistenza tecnica e finanziaria ai paesi candidati e potenziali candidati all’adesione (COM (2011) 838). L’importo totale sarà di 14,110 miliardi di euro.

c) Misure commerciali

Nel marzo 2000, il Consiglio europeo ha dichiarato che la conclusione di accordi di stabilizzazione e di associazione con i paesi dei Balcani occidentali doveva essere preceduta da una liberalizzazione asimmetrica degli scambi. Conformemente a questa dichiarazione, il regolamento del Consiglio n. 2007/2000 del 18 settembre 2000 prevede misure commerciali eccezionali, stabilendo che i prodotti originari dei paesi della regione possono essere importati nella Comunità senza restrizioni quantitative e in esenzione dai dazi doganali o da altre imposte di effetto equivalente. Tale regime preferenziale è stato di recente prolungato fino al 2015, con il regolamento (UE) n.1336/2011 del 13 dicembre 2011.

d) Dimensione regionale

Il PSA non è semplicemente un processo bilaterale tra l’UE e ciascun paese della regione. Già in occasione del Vertice UE-Balcani di Zagabria del 2000, le Parti hanno posto una grande enfasi sulla centralità della cooperazione regionale nell’ambito del processo.

In materia di cooperazione regionale, i principali obiettivi della politica dell’UE sono:

• incoraggiare i paesi della regione a sviluppare relazioni reciproche comparabili a quelle esistenti tra gli Stati membri;
• creare una rete di accordi bilaterali di libero scambio, eliminando qualsiasi barriera alla circolazione dei beni nella regione;
• integrare gradualmente i Balcani occidentali nelle reti infrastrutturali della vicina Europa in materia di trasporti, energia, gestione delle frontiere;
• promuovere la collaborazione tra i paesi della regione in materia di crimine organizzato, immigrazione e altre forme di traffico illegale.

Bosnia Erzegovina

Nella relazione annuale sui progressi compiuti dal paese, la Commissione segnala che la Bosnia-Erzegovina ha conseguito scarsi progressi nel conformarsi ai criteri politici: il paese, che stenta a dotarsi di un assetto istituzionale più funzionale, meglio coordinato e più duraturo, dovrà impegnarsi profondamente per rafforzare il settore giudiziario, secondo le priorità individuate nell’ambito del dialogo strutturato UE-Bosnia-Erzegovina sulla giustizia. Stesso dicasi per la lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata e per la riforma della pubblica amministrazione. La Commissione rileva che manca tra gli esponenti politici una visione condivisa della direzione generale, del futuro e dell’assetto istituzionale del paese, condizione indispensabile per progredire sulla strada dell’Unione. Il paese inoltre non dispone di un dispositivo di coordinamento efficace tra i vari livelli di governo in grado di assicurare il recepimento, l’attuazione e l’applicazione della normativa dell’Unione e questa carenza va colmata quanto prima per permettere al paese di esprimersi in modo univoco sulle questioni europee e beneficiare realmente dell’assistenza preadesione. Per questo motivo la relazione ricorda che a giugno 2012 è stato lanciato a Bruxelles un dialogo a alto livello sul processo di adesione. Il dialogo ha permesso di definire una roadmap interna sull’integrazione con l’UE per il rispetto delle condizioni necessarie all’entrata in vigore dell’accordo di stabilizzazione e associazione (ASA) e per la presentazione di una candidatura credibile. La Commissione rileva inoltre che entro il 31 agosto 2012 il paese avrebbe dovuto raggiungere un accordo politico per modificare la costituzione e rispettare così la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU) sulla discriminazione etnica nella composizione istituzionale del paese (causa Sejdic-Finci), ma la scadenza non è stata rispettata.

Come segnalato dalla relazione, il sistema di governo della Bosnia-Erzegovina rende tuttora necessaria una presenza internazionale con mandato esecutivo.

A tale proposito si ricorda che l’UE è presente in Bosnia Erzegovina con la missione PSDC di peacekeeping EUFOR Althea - lanciata nel 2004 rimpiazzando la missione SFOR della NATO - nonché con un Rappresentante speciale che svolge un ruolo molto importante nel coordinamento generale della politica dell’UE. L’attuale rappresentante, Peter Sørensen, è stato nominato con decisione del 18 luglio 2011, per il periodo dal 1 settembre 2011 al 30 giugno 2015. Il suo incarico è quello di assicurare una visione complessiva dell’intera gamma di azioni dell’UE nel settore dello Stato di diritto e in tale contesto fornire, se del caso, consulenza all’Alto rappresentante e alla Commissione.

Albania

Nell’ultima relazione sui progressi compiuti dal paese,pubblicata il 10 ottobre 2012, nell’ambito del Pacchetto allargamento 2012, la Commissione segnala che l’Albania ha fatto buoni progressi verso il rispetto dei criteri politici previsti per l’adesione all’UE realizzando una serie di riforme in linea con le dodici priorità fondamentali stabilite dal parere della Commissione del 2010. Nell’insieme il paese continua ad attuare senza problemi l’accordo di stabilizzazione e di associazione e a svolgere un ruolo costruttivo nella regione. Il coordinamento delle attività connesse all’integrazione nell'UE è stato ulteriormente migliorato, così come il dialogo politico tra le parti, consentendo all'Albania di attuare quattro delle priorità chiave, in particolare quelle riguardanti: il buon funzionamento del parlamento, l'adozione di leggi in corso che richiedono maggioranza rafforzata, la nomina del Mediatore e la modifica del quadro legislativo per le elezioni. L'Albania è inoltre sulla buona strada per il raggiungimento delle due priorità concernenti la riforma della pubblica amministrazione e il miglioramento del trattamento dei detenuti.

Per quanto riguarda le restanti priorità, sono stati compiuti ulteriori passi significativi, come l'adozione della legge sui tribunali amministrativi, l'aumento dei sequestri di beni di criminali, l'adozione di una strategia globale per la riforma della proprietà e sanzioni più rigorose contro la violenza domestica. L'adozione di emendamenti costituzionali che limitano l'immunità degli alti funzionari e dei giudici ha segnato un passo importante nella lotta contro la corruzione.

Per passare tuttavia alla fase successiva e aprire i negoziati di adesione, l'Albania dovrà confermare l’attuazione degli impegni già assunti e completare le priorità fondamentali che non sono state soddisfatte in pieno, con particolare riferimento alle riforme nell’ambito dello Stato di diritto, dei diritti fondamentali e del dialogo politico. Prima che la Commissione raccomandi di concedere al paese lo status di candidato e di avviare i negoziati di adesione con l'Unione, l'Albania dovrà impegnarsi a fondo e conseguire progressi tangibili su questi fronti. Lo svolgimento delle elezioni parlamentari dell’estate 2013 sarà una prova cruciale in questo senso e una pre-condizione per ogni raccomandazione volta ad avviare i negoziati.

Kosovo

Come anticipato, in assenza di condizioni adeguate, finora Kosovo e UE non hanno potuto concludere un accordo di associazione e stabilizzazione, come invece è avvenuto per gli altri paesi della regione. Soltanto ad ottobre 2012, nell’ambito del pacchetto allargamento, la Commissione ha adottato una comunicazione (COM(2012)602) su uno studio di fattibilità per un accordo di stabilizzazione e associazione con il Kosovo, ritenendo che fossero stati compiuti notevoli passi avanti. Secondo la Commissione, dal conflitto degli ultimi anni novanta, il Kosovo ha compiuto notevoli progressi nel cammino verso l’UE, predisponendo un quadro istituzionale e giuridico stabile indispensabile per garantire la governance democratica e la tutela dei diritti umani, di tutte le minoranze presenti in Kosovo e dei diritti degli sfollati che vi fanno ritorno. Esiste inoltre il quadro istituzionale e giuridico di base per garantire lo Stato di diritto. La legislazione prevede solide garanzie di indipendenza della magistratura. Le principali istituzioni giudiziarie hanno iniziato a svolgere il proprio ruolo. Esiste, in larga misura, anche il quadro giuridico necessario per garantire la stabilità e la professionalità della pubblica amministrazione.

Il Kosovo ha attuato inoltre le prime riforme indispensabili per la creazione di un’economia di mercato funzionante. Esso presenta un regime liberale di scambi e, nel complesso, ha un’economia molto aperta, con poche restrizioni al commercio. Uno dei principali problemi del Kosovo sotto il profilo economico consiste nell’elevatissimo tasso di disoccupazione.

Partecipando al dialogo con la Serbia agevolato dell’UE, il Kosovo ha dimostrato il proprio impegno a favore della cooperazione regionale e della stabilità. Ha inoltre instaurato buone relazioni con la maggior parte dei paesi vicini.

Su tali basi, lo studio conferma la realizzabilità dell’ASA tra l’Unione e il Kosovo, per altro rispettando la diverse posizioni che gli Stati membri continuano ad avere sullo status. In ogni caso, la Commissione proporrà le direttive di negoziato per l’ASA solo quando il Kosovo avrà realizzato progressi in una serie di priorità a breve termine (nei settori Stato di diritto, pubblica amministrazione, protezione minoranze e commercio). È fondamentale naturalmente che il Kosovo continui a attuare in buona fede gli accordi finora raggiunti tra Belgrado e Pristina e si impegni costruttivamente a risolvere tutte le questioni in sospeso, con l’aiuto dell’Unione. Le relazioni tra Kosovo e Serbia devono registrare progressi visibili e duraturi in modo da permettere ad entrambi di proseguire sulla strada dell’Unione e evitare che si ostacolino a vicenda. Il processo dovrà in particolare risolvere i problemi nel Kosovo settentrionale nel rispetto delle esigenze specifiche della popolazione locale.