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dal 29/04/2008 - al 14/03/2013

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Temi dell'attività Parlamentare

La politica di sicurezza e difesa comune
Il Trattato di Lisbona

Importanti progressi sono stati compiuti con il Trattato di Lisbona nel settore della politica europea di sicurezza comune. In primo luogo, la prospettiva di una difesa comune, o comunque la definizione di una politica di difesa comune, i cui principi erano già stati stabiliti nel trattato di Maastricht, diventa più realistica.

La decisione di creare, quando verrà il momento, una difesa comune è adottata dal Consiglio europeo che delibera all'unanimità; essa esige anche l'approvazione di tutti gli Stati membri secondo le proprie procedure costituzionali.

Tale politica comune di difesa conferisce all'Unione una capacità operativa basata su strumenti civili e militari. Il Trattato di Lisbona ribadisce che il perseguimento della politica di sicurezza e di difesa comune non pregiudica il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di taluni Stati membri, rispetta gli obblighi derivanti dal Trattato del Nord-Atlantico, per gli Stati membri che ritengono che la loro difesa comune si realizzi tramite la NATO, ed è compatibile con la politica di sicurezza e di difesa comune adottata in tale contesto.

In materia di politica estera e di sicurezza, il Trattato di Lisbona ha provveduto:

  • ad individuare la nuova figura dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (AR), cui si riconnette l’istituzione di un servizio europeo per l’azione esterna chiamato ad assistere, in collaborazione con le strutture diplomatiche degli Stati membri, l’Alto rappresentante;
  • a consolidare e definire le linee generali dell’azione dell’Unione con riferimento alla politica estera e di sicurezza comune (PESC) e alla politica di sicurezza e difesa comune (PSDC), fondate sulla reciproca solidarietà degli Stati membri e sul perseguimento di una sempre più stretta convergenza delle azioni poste in essere dai medesimi Stati. E’ in questa prospettiva che si ipotizza di pervenire ad un modello di difesa comune. Tale prospettiva, tra le altre cose, ha comportato l’istituzionalizzazione dell’Agenzia europea per la difesa (EDA) – già creata nel 2004 - chiamata, tra le altre cose, a promuovere la cooperazione europea in materia di armamenti;
  • a consentire eventualmente, con decisione del Consiglio che delibera a maggioranza qualificata, una cooperazione strutturata permanente in materia di difesa tra gli Stati membri che hanno le capacità militari necessarie e la volontà politica di aderirvi.

Tra le altre innovazioni si ricorda inoltre l’istituzione di un fondo iniziale per finanziare le attività preparatorie delle attività militari dell’Unione europea; il fondo dovrebbe facilitare il dispiegamento delle operazioni militari.

In merito alla dotazione finanziaria della politica estera dell’UE, si ricorda che nel bilancio per l'anno 2013 alla voce "l'UE quale attore globale" sono stanziati 9,4 miliardi di euro a titolo di impegno, con un aumento dello 0,7% rispetto al 2012 e del 7,4% rispetto al 2011.

Per quanto riguarda in particolare le missioni PSDC, si segnala che il Trattato ha disposto l’estensione delle cosiddette missioni di Petersberg - missioni umanitarie e di soccorso; missioni di mantenimento della pace (peace-keeping); missioni di unità di combattimento nella gestione di crisi, comprese le missioni tese al ristabilimento della pace (peace making) - integrandole con ulteriori compiti relativi alle missioni di disarmo, di consulenza ed assistenza in materia militare, di stabilizzazione al termine dei conflitti. L’articolo specifica inoltre che tutte queste missioni possono contribuire alla lotta contro il terrorismo, anche tramite il sostegno a paesi terzi per combattere il terrorismo sul loro territorio.

Quanto alle procedure decisionali, il Consiglio adotta le relative decisioni all’unanimità stabilendone l'obiettivo, la portata e le modalità generali di realizzazione. L'Alto rappresentante, sotto l'autorità del Consiglio e in stretto e costante contatto con il comitato politico e di sicurezza, provvede a coordinare gli aspetti civili e militari di tali missioni.

Sotto il profilo del controllo parlamentare in tale ambito, il Parlamento europeo acquisisce in linea generale il diritto di essere informato (o consultato), il diritto di controllo (interrogazioni, dibattiti) e di voto del bilancio PESC.

In base al Trattato di Lisbona, il Parlamento europeo è consultato regolarmente dall’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza comune sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della politica di sicurezza e di difesa comune edè tenuto al corrente della sua evoluzione. L’Alto rappresentante provvede affinché le opinioni del Parlamento europeo siano debitamente prese in considerazione. I rappresentanti speciali possono essere associati all’informazione del Parlamento europeo. Il Parlamento europeo può rivolgere interrogazioni o formulare raccomandazioni al Consiglio e all’Alto rappresentante. Il Trattato prevede inoltre che il Parlamento europeo svolga due volte l’anno il dibattito sui progressi compiuti nell’attuazione della politica estera e di sicurezza comune, compresa la politica di sicurezza e difesa comune.

Si ricorda inoltre che è stata da poco istituita la Conferenza per il controllo parlamentare sulla politica estera e di sicurezza comune (PESC) e sulla politica di sicurezza e difesa comune (PSDC), composta da delegazioni dei Parlamenti nazionali degli Stati membri dell'Unione europea e del Parlamento europeo. La prima Conferenza per il controllo parlamentare sulla PESC/PSDC si è svolta a Paphos (Cipro) dal 9 all’10 settembre 2012.

Le conclusioni di dicembre 2011 e i successivi sviluppi

In linea con la strategia europea di sicurezza, che evidenzia la necessità di assumere un approccio globale alla gestione delle crisi, in più occasioni il Consiglio dell’UE ha sottolineato la necessità che l’UE utilizzi la PSDC come parte di un’azione europea coerente, che dovrebbe includere anche strumenti politici, diplomatici, legali, commerciali ed economici.

Tale posizione è stata ribadita dal Consiglio del 1° dicembre 2011, che ha sottolineato l'importanza della PSDC quale elemento essenziale di un simile approccio globale. Per essere efficace, secondo il Consiglio la PSDC deve essere sostenuta da capacità sufficienti ed adeguate, in termini di personale, mezzi e sostegno analitico all'intelligence. Sullo sfondo degli attuali vincoli finanziari, l'Europa deve essere dunque in grado di fare meglio con meno e tener fede alle proprie responsabilità. A tale proposito, il Consiglio sottolinea l'importanza di sfruttare appieno tutta la variegata gamma delle risorse esistenti a livello nazionale e di UE, massimizzare le sinergie e rafforzare la cooperazione.

Il Consiglio ha riconosciuto inoltre l'esigenza di un miglioramento considerevole delle prestazioni dell'UE nella pianificazione e nella condotta delle missioni civili e delle operazioni militari della PSDC, tra l'altro mediante un potenziamento delle competenze civili e una migliore integrazione delle dimensioni civili e militari.

A tale scopo ha chiesto all’Alto rappresentante di produrre una relazione, che è stata presentata al Consiglio del 23 luglio 2012.

La relazione dell’AR segnala che si sta lavorando ad un miglioramento delle attività di pianificazione e realizzazione delle missioni:

  • in primo luogo, attraverso un approccio integrato: le missioni e operazioni dell’UE devono essere meglio inserite nelle strategie regionali dell’UE, che forniscono il quadro politico in cui dovrebbero aver luogo le azioni UE volte a fronteggiare le eventuali crisi. In questa logica, le strategie per il Corno d’Africa e per il Sahel sono state la base per pianificare nuove missioni (rispettivamente EUCAP Nestore per la capacity building regionale marittima e la futura missione di polizia in Niger) e per rivedere missioni esistenti (Atalanta, EUTM Somalia); inoltre le attività PSDC sono meglio integrate con altri strumenti dell’UE, quali lo strumento per la stabilità, il fondo europeo per lo sviluppo e lo strumento di preadesione. E’ inoltre migliorata la cooperazione con i partner internazionali, che produce migliori sinergie, più valore aggiunto e maggiore coerenza delle missioni PSDC con le azioni dei partner;
  • in secondo luogo, si sta migliorando il focus della missione, come è stato fatto per EULEX Kosovo che è stata orientata a sostenere le autorità kosovare dove hanno maggiori necessità, vale a dire nelle funzioni operative di lotta alla corruzione e persecuzione dei criminali di guerra o in Bosnia dove ALTHEA è concentrata soprattutto su capacity building e formazione per rafforzare le istituzioni statali;
  • in terzo luogo, occorre individuare tutti i modi per valorizzare le risorse finanziarie destinate alle missioni: la missione EUCAP Nestore agirà per esempio da catalizzatore per assicurare contributi e sostegno da parte dei paesi terzi; la revisione strategica delle missioni UE nella Repubblica Democratica del Congo individua le linee guida per una maggiore efficacia dal punto di vista dei costi.

Tra gli ulteriori elementi positivi, la relazione segnala, in linea con le decisioni del Consiglio di marzo 2012, l’attivazione del centro operativo dell'UE a sostegno delle missioni e operazioni PSDC nel Corno d'Africa, vale a dire l'operazione Atalanta, EUTM Somalia ed EUCAP Nestore, con l'obiettivo di rafforzare l'efficienza, la coerenza e le sinergie.

E’ inoltre in corso la revisione delle procedure di gestione delle crisi al fine di accelerare e migliorare l'efficacia della pianificazione, del processo decisionale, dell'esecuzione e della valutazione della PSDC, con il coinvolgimento degli Stati membri nell'intero processo.

I progressi segnalati dall’AR sono stati accolti con favore dai ministri della difesa riuniti in sede di Consiglio affari esteri il 23 luglio 2012.

In quell’occasione il Consiglio ha ribadito l'importanza di assegnare risorse adeguate alle missioni e operazioni PSDC e alle strutture di gestione delle crisi del SEAE, perché siano in grado di espletare il proprio mandato. In tale contesto, ha rinnovato l’impegno dell’UE a sostenere lo sviluppo di capacità civili e militari sostenibili da parte degli Stati membri, al fine di colmare le carenze in materia di capacità e garantire che anche in futuro siano disponibili le capacità richieste.

Il Consiglio ha espresso soddisfazione per i lavori attualmente in corso per sviluppare ulteriormente la cooperazione con i paesi partner in vista della loro partecipazione e del loro sostegno alle missioni e operazioni PSDC. L'ulteriore sviluppo della cooperazione in ambito PSDC, in particolare con i paesi partner del vicinato meridionale e del vicinato orientale, contribuirà a rafforzare la sicurezza e la stabilità regionali. Il Consiglio ha inoltre incoraggiato l'approfondimento della cooperazione con le organizzazioni regionali e multilaterali, in particolare le Nazioni Unite, la NATO e l'Unione africana.

Nel sottolineare l'importanza di un approccio globale dell’UE alla gestione delle crisi, che utilizzi i diversi strumenti a disposizione in stretta cooperazione con gli Stati membri, in piena collaborazione con altri attori internazionali e avvalendosi in modo ottimale delle scarse risorse, il Consiglio preannuncia la presentazione di una comunicazione congiunta sull'approccio globale da parte della Commissione europea e dell’AR.

Tanto la relazione dell’AR quanto le conclusioni dei ministri della difesa hanno evidenziato, nel quadro del miglioramento delle prestazioni dell’UE, l’importanza di fare progressi in due ambiti considerati rilevanti:

  • pooling and sharing delle capacità militari (vedi infra). Il Consiglio ha ribadito la necessità di un approccio strutturato a lungo termine per la messa in comune e la condivisione delle capacità militari, alla luce delle evoluzioni dell'ambiente strategico e dei vincoli imposti ai bilanci per la difesa, nonché tenendo conto dell'esigenza di continuare a promuovere sinergie con le politiche più generali dell'UE;
  • miglioramento delle capacità civili. Il Consiglio ha accolto con favore il piano di lavoro pluriennale approvato dagli Stati membri sulle capacità civili, che ha lo scopo di contribuire a far sì che le missioni civili PSDC siano dotate di personale altamente qualificato e ricevano tempestivamente i servizi e le apparecchiature necessari. Le azioni per il 2012 e il 2013 includono: la stesura di un inventario delle capacità degli Stati membri in materia di personale specializzato; (l’esplorazione, alla luce della inadeguatezza delle unità di polizia integrate in Kosovo, della possibilità di un accordo quadro con la Gendarmeria europea che potrebbe facilitare il rapido dispiegamento; creazione di incentivi ulteriori per gli Stati membri a distaccare personale; rafforzamento dei collegamenti tra PSDC e spazio di libertà, sicurezza e giustizia, da un lato, per mettere a disposizione delle missioni le capacità UE del settore dello stato di diritto e, dall’altro, per portare il valore aggiunto della PSDC alla sicurezza interna dell’UE.
La risoluzione del Parlamento europeo

Anche a seguito della citata relazione dell’AR, il 22 novembre 2012 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sull’attuazione della politica di sicurezza e difesa comune.

In riferimento ad un quadro strategico per tale politica, il PE sottolinea la necessità che l'Unione affermi la propria autonomia strategica attraverso una politica estera, di sicurezza e di difesa forte ed efficace, che le permetta, se necessario, di agire da sola. Secondo il PE tale autonomia strategica resterà illusoria in assenza di capacità civili e militari credibili: il PE è infatti preoccupato per la prospettiva del declino strategico che minaccia l'UE, non solo attraverso la riduzione tendenziale dei bilanci per la difesa nel quadro della crisi finanziaria ed economica globale ed europea, ma anche a causa della relativa e progressiva marginalizzazione dei suoi strumenti e delle sue capacità di gestione delle crisi, in particolare quelle militari. A tale riguardo rileva l'impatto negativo del mancato impegno degli Stati membri.

Secondo il PE la strategia europea per la sicurezza, elaborata nel 2003 e rivista nel 2008, malgrado la validità, a tutt'oggi, delle sue analisi e delle sue affermazioni, comincia ad essere superata dagli eventi e non è più sufficiente per comprendere il mondo di oggi. Pertanto il PE invita nuovamente il Consiglio europeo a commissionare all’AR un Libro bianco sulla sicurezza e la difesa dell'UE, che definisca gli interessi strategici dell'UE in un contesto di minacce in evoluzione, alla luce delle capacità di sicurezza degli Stati membri, della capacità delle istituzioni dell'UE di agire in modo efficace nell'ambito della politica di sicurezza e di difesa, nonché dei partenariati dell'Unione europea, in particolare con i paesi vicini e con la NATO, e che tenga conto dell'evoluzione delle minacce e dello sviluppo delle relazioni con i nostri alleati e partner ma anche con i paesi emergenti. Tale Libro bianco dovrebbe basarsi sia sui concetti introdotti dalla Strategia europea per la sicurezza nel 2003 e nel 2008 sia sui nuovi concetti di sicurezza emersi negli ultimi anni, quali la «responsabilità di proteggere», la sicurezza umana e il multilateralismo efficace, e dovrebbe fornire orientamenti sulla pianificazione strategica a medio e lungo termine delle capacità civili e militari che devono essere sviluppate e acquisite nel quadro della PSDC.

Il PE sottolinea inoltre l'importanza di effettuare, nell'ambito dell'Agenzia europea per la difesa (AED) e in cooperazione con la NATO, una revisione tecnica delle debolezze e dei punti di forza militari degli Stati membri dell'UE.

Il PE insiste sulla necessità di innalzare il livello di ambizione per lo sviluppo della PSDC e invita gli Stati membri, con il sostegno dell’AR, a sfruttare pienamente il potenziale di tale strumento. Secondo il PE la forza dell'UE rispetto ad altre organizzazioni consiste nel suo potenziale unico di mobilitare una serie completa di strumenti politici, economici, di sviluppo e umanitari a sostegno delle sue missioni e operazioni civili e militari di gestione delle crisi sotto un'unica autorità politica, vale a dire l’AR, e tale approccio globale le conferisce una flessibilità e un'efficacia uniche e ampiamente apprezzate.

Nell’ambito delle iniziative volte al rilancio dell’agenda della PSDC, il PE accoglie positivamente il contributo dell'iniziativa di Weimar, cui hanno aderito la Spagna e l'Italia, per l'impulso che essa ha impresso ai tre settori fondamentali, vale a dire le istituzioni, le operazioni e le capacità. Il PE invita tali paesi a rispettare l'impegno assunto di mantenere una visione ambiziosa della PSDC e considera le loro azioni come un modello a cui tutti gli altri Stati membri devono aderire.

Il PE ricorda inoltre che il trattato di Lisbona ha introdotto importanti innovazioni per quanto riguarda la PSDC, delle quali si attende ancora l'attuazione:

-     il Consiglio può affidare lo svolgimento di una missione a un gruppo di Stati, allo scopo di preservare i valori dell'Unione e di servirne gli interessi;

-     gli Stati membri che rispondono a criteri più elevati in termini di capacità militari e che hanno sottoscritto impegni più vincolanti in materia in relazione alle missioni più impegnative possono instaurare una cooperazione strutturata permanente;

-     sono introdotte una clausola di difesa reciproca e una clausola di solidarietà;

-     all'AED sono affidati compiti importanti per lo sviluppo delle capacità militari degli Stati membri, tra cui il rafforzamento della base industriale e tecnologica del settore della difesa, la definizione di una politica europea delle capacità e degli armamenti e l'attuazione della cooperazione strutturata permanente;

-     è prevista la creazione di un fondo iniziale per le attività preparatorie delle missioni che non sono a carico del bilancio dell'Unione;

Il PE invita infine gli Stati membri a collaborare attivamente con l’AR e con il Consiglio per adottare le disposizioni del trattato di Lisbona relative alla PSDC nelle loro strategie nazionali di difesa.

Il Consiglio europeo

Anche il Consiglio europeo, nella sua riunione di dicembre 2012, ha ribadito il proprio impegno a migliorare l’efficacia della politica comune di sicurezza e difesa, quale importante contributo dell’UE alla gestione delle crisi internazionali, al mantenimento della stabilità nonché alla sicurezza dei propri cittadini. Nel ricordare l’importanza delle missioni svolte dall’UE nel quadro della PSDC da sola o in stretta collaborazione con le organizzazioni internazionali, il Consiglio europeo ha sollecitato gli Stati membri a fornire capacità orientate al futuro, sia nel settore civile che in quello della difesa. A tale proposito, il Consiglio europeo ha sottolineato da un lato la necessità di collaborazione imposta dalle difficoltà finanziarie del momento e dall’altro l’impulso che dal settore della difesa può venire a occupazione, crescita, innovazione e competitività industriale.

Alto rappresentante e Commissione sono stati invitati, entro settembre 2013 e con il pieno coinvolgimento degli Stati membri, a sviluppare proposte volte al rafforzamento della PSDC e a migliorare la disponibilità delle capacità militari e civili, sulla base delle indicazioni di massima fornite dal Consiglio europeo per:

  • incrementare efficacia e visibilità e impatto della PSDC;
  • potenziare lo sviluppo delle capacità di difesa;
  • rafforzare l’industria europea della difesa.

Su tali basi il Consiglio europeo di dicembre 2013 procederà alla valutazione dei progressi compiuti e alla definizione di orientamenti - anche stabilendo priorità e termini - per assicurare l’efficacia degli sforzi dell’UE nel settore.

Lo sviluppo delle capacità militari

Lo sviluppo delle capacità militari dell’Unione europea è un processo avviato a partire dalle conclusioni del Consiglio europeo di Coloniadel giugno 1999 secondo cui “l'Unione deve avere la capacità di condurre azioni in modo autonomo, potendo contare su forze militari credibili, sui mezzi per decidere di farle intervenire e sulla disponibilità a farlo, al fine di rispondere alle crisi internazionali lasciando impregiudicate le azioni della NATO".

Su tali basi, il Consiglio europeo di Helsinki del dicembre 1999 ha fissato l'obiettivo primario dal punto di vista operativo (cosiddetto “Helsinky Headline Goal”), da raggiungere entro il 2003: gli Stati membri si sarebbero dovuti dotare, grazie ad una cooperazione volontaria alle operazioni dirette dall'UE, della capacità di schierare nell'arco di 60 giorni e mantenere per almeno un anno forze militari complessive fino a un massimo di 50.000-60.000 uomini, da impiegare in missioni umanitarie e di mantenimento e ristabilimento della pace (cioè le c.d. Missioni di Petersberg).

Nel 2004 è stato fissato il nuovo obiettivo globale di capacità militari (Headline Goal 2010), mirante a coprire l’intero spettro delle possibili missioni di gestione di crisi UE, nella prospettiva “ampliata” dalla Strategia Europea di Sicurezza del 2003. Tale progetto è basato su di un approccio a tappe, fra le quali l’avvenuta creazione dell’Agenzia Europea per la difesa; la già compiuta realizzazione dei Battle Groups(forze di reazione rapida da 1500 uomini schierabili in 5/10 giorni per almeno 60 giorni, con l’obiettivo di fare fronte a contingenze contenute nel tempo o a servire quale “entry force” per operazioni più ampie); la progressiva integrazione degli assetti di trasporto aereo strategico; lo sviluppo di nuove capacità di trasporto marittimo; lo sviluppo di un sistema di comunicazioni integrato; l’incremento quantitativo e qualitativo delle forze armate nazionali e lo sviluppo di adeguate sinergie tra le forze armate nazionali.

Come anticipato, il livello di ambizione civile-militare globale per i prossimi anni è stato fissato nel 2008 con la dichiarazione sul rafforzamento delle capacità del Consiglio europeo dell’11 e 12 dicembre 2008.

Nello specifico, l'UE dovrebbe essere effettivamente in grado nei prossimi anni, nell'ambito dell’obiettivo già stabilito nel 1999, ossia il dispiegamento di 60.000 uomini in 60 giorni per un'operazione importante, di pianificare e condurre simultaneamente:

  • due importanti operazioni di stabilizzazione e ricostruzione, con un'adeguata componente civile sostenuta da un massimo di 10.000 uomini per almeno due anni;
  • due operazioni di reazione rapida di durata limitata utilizzando segnatamente i gruppi tattici dell'UE;
  • un'operazione di evacuazione d'emergenza di cittadini europei (in meno di 10 giorni), tenendo conto del ruolo primario di ciascuno Stato membro nei confronti dei suoi cittadini e ricorrendo al concetto di Stato guida consolare;
  • una missione di sorveglianza/interdizione marittima o aerea;
  • un'operazione civile-militare di assistenza umanitaria della durata massima di 90 giorni;
  • una dozzina di missioni civili PSDC (segnatamente, missioni di polizia, di Stato di diritto, di amministrazione civile, di protezione civile, di riforma del settore della sicurezza o di vigilanza) in forme diverse, incluso in situazione di reazione rapida, tra cui una missione importante (eventualmente fino a 3000 esperti) che potrebbe durare vari anni.

Nella stessa occasione il Consiglio europeo ha provveduto ad aggiornare la strategia europea in materia di sicurezza, adottata nel dicembre 2003. La strategia prende le mosse dai mutamenti intervenuti con la fine della guerra fredda negli scenari internazionali. In particolare, viene evidenziato che nessun paese è in grado di affrontare da solo i complessi problemi che si pongono a livello internazionale. Con la strategia viene, quindi, rivendicato un ruolo più incisivo per l’Unione europea nel contesto internazionale. In particolare, si sottolinea la necessità, da parte dell’Unione, di assumersi le sue responsabilità di fronte ad alcune minacce globali (terrorismo, criminalità organizzata, proliferazione delle armi di distruzione di massa, conflitti regionali).

In tale contesto, le attuali esigenze di miglioramento della capacità di reazione e di maggiore coerenza nell’azione esterna dell’UE, con particolare attenzione anche al rapporto costi-efficacia, hanno reso necessaria la realizzazione del c.d. “comprehensive approach” nella gestione delle crisi, incentrato su una più stretta interazione tra componenti civili e militari, nonché iniziative di “pooling and sharing” in campo militare.

Pooling & sharing

Il cosiddetto “Pooling & Sharing” identifical’insieme delle misure volte alla razionalizzazione dellecapacità militari europeeattraverso l’accorpamento e la condivisionedelle stesse in una prospettiva di economia generale, anche al fine di affrontare la difficilesituazione economico-finanziaria dei Paesi membri.

Come indicato nel documento di riflessione tedesco-svedese relativo all’intensificazione della cooperazione militare del novembre 2010, l’obiettivo è quello di preservare e incrementare le capacità operative nazionali, puntando a migliorare l'efficacia operativa, l'efficienza economica e la sostenibilità.

I bilanci della difesa europea – in costante e rapida diminuzione già nel corso dell’ultima decade – hanno infatti subito ulteriori tagli con la recente crisi finanziaria: sulla base dei dati forniti dall’Agenzia europea per la difesa, tra il 2008 e il 2010 le spese complessive per la difesa sostenute dagli Stati membri sono diminuite del 4%.

L’utilizzazione del pooling and sharing come mezzo per affrontare l’impatto della crisi finanziaria sulla capacità di difesa europea è dunque diventato un tema importante nell’agenda dell’UE.

L’impulso politico alle iniziative di pooling and sharing è venuto nel settembre 2010 dai ministri della difesa riuniti a Gand in modo informale e successivamente nella riunione del Consiglio del 9 dicembre 2010.

In quell’occasione, i ministri della difesa hanno sollecitato gli Stati membri a cogliere tutte le opportunità di cooperare nel campo dello sviluppo delle capacità, sottolineando in particolare la necessità di mettere a punto opzioni di messa in comune e condivisione sulla base di esempi multilaterali positivi come il comando europeo di trasporto aereo, avviato nel settembre 2010. Gli Stati membri sono stati incoraggiati ad esaminare sistematicamente le loro capacita militari nazionali e le loro strutture di supporto, tenendo conto di criteri quali l'efficacia operativa, l'efficienza economica e la sostenibilità.

Su tali basi, il Consiglio ha concordato di realizzare un inventario dei progetti in cui sia possibile condividere e mettere in comune capacità militari per evitare duplicazioni e tagliare i costi, chiedendo all'Agenzia europea per la difesa di facilitare l'individuazione dei settori per la messa in comune e la condivisione, tenendo conto della diversità delle esperienze nei vari Stati membri, e a sostenere gli Stati membri negli sforzi volontari volti ad attuare le iniziative di messa in comune e condivisione.

Sulla base del lavoro e delle proposte elaborate dall’Agenzia della difesa, successivamente i ministri della difesa hanno identificato le seguenti iniziative Pooling & Sharing, nel cui ambito gli Stati membri stanno già collaborando, con l’intermediazione dell’Agenzia europea per la difesa: rifornimento di carburante aria-aria; munizioni "intelligenti"; formazione degli equipaggi aerei; addestramento e logistica navale; poli di trasporto europei; intelligence, sorveglianza e ricognizione, compresa la sorveglianza dell'ambiente spaziale; supporto medico; comunicazioni satellitari militari; sorveglianza marittima; addestramento al volo in elicottero; comunicazione satellitare.

Il Consiglio dei ministri della difesa

Il 22 marzo e il 19 novembre 2012 i ministri della difesa hanno adottato conclusioni in materia, in cui esprimono soddisfazione per i sostanziali progressi fatti nella messa in comune e condivisione delle capacità militari attraverso progetti concreti facilitati dall’Agenzia europea per la difesa, quali il rifornimento aria-aria, l’istituzione di una unità multinazionale di supporto medico; la formazione degli elicotteristi e la sorveglianza marittima. Il Consiglio ha espresso inoltre soddisfazione per le nuove opportunità identificate, vale a dire ciber-difesa e elicotteri NH90, nonché per l’adozione da parte dello Steering group dell’agenzia del codice di condotta in materia di pooling and sharing.

Il Consiglio ha ricordato tuttavia l'esigenza di sviluppare la cooperazione in materia di capacità militari su una base di lungo termine e più sistematica, il che richiederà un cambiamento di mentalità e impegni politici continui, e incoraggiato gli Stati membri ad esplorare sistematicamente la possibilità di soluzioni di pooling and sharing già nelle fasi iniziali dei processi nazionali.

Nel contesto di ulteriori sviluppi, il Consiglio ha manifestato apprezzamento per il lavoro condotto dall’Agenzia per favorire la cooperazione multinazionale: richieste di condivisione, procedure armonizzate e messa in comune di equipaggiamenti in surplus sosterranno i progressi in termini di capacità e ridurranno i costi.

Riconoscendo le implicazioni del settore della difesa per l’innovazione e la crescita, il Consiglio ha notato con preoccupazione la riduzione generale degli investimenti nei settori ricerca e tecnologia collegati alla difesa e le conseguenze sulla possibilità dell’Europa di sviluppare ulteriori capacità. Il Consiglio ha dunque incoraggiato l’Agenzia e la Commissione a favorire la sinergia con le altre politiche europee e con il settore della ricerca, ivi incluso il nuovo programma europeo su ricerca e tecnologia Horizon 2020.

Il Consiglio ha infine espresso soddisfazione per la cooperazione tra UE e NATO per lo sviluppo di capacità militari nelle situazioni di crisi, con particolare riguardo alle iniziative Pooling and Sharing dell’UE e Smart Defence della NATO, e ha incoraggiato fortemente a proseguire in maniera trasparente i produttivi contatti tra gli staff delle due organizzazioni.

Come anticipato, nel contesto delle iniziative di pooling and sharing l’Agenzia europea per la difesa fornisce il quadro generale e mette a disposizione degli Stati membri competenze e pareri su aspetti finanziari, legali e contrattuali. L’Agenzia inoltre esamina e propone modi per ottimizzare l’uso delle capacità esistenti in Europa, sviluppando modelli generici di cooperazione disegnati sulle migliori pratiche. Esamina anche modi per migliorare gli strumenti attualmente in uso per favorire il pooring and sharing, vale a dire il Capability Development Plan e il database collaborativo.

Il primo è uno strumento strategico, che prefigura le necessità in termini di capacità militari nel breve, medio e lungo periodo nei settori della ricerca e della tecnologia, degli armamenti e dell’industria della difesa, tenendo conto dell’impatto delle future sfide per la sicurezza, dello sviluppo tecnologico e di altri cambiamenti. Il Capability Development Plan assiste inoltre gli Stati membri nella pianificazione dei programmi nazionali di difesa.

Un importante strumento del Capability Development Plan è il database collaborativo, che consente agli Stati membri di pubblicare progetti in corso e opportunità di cooperazione nell’intero ciclo di acquisizione: nel più lungo periodo, quando sarà pienamente operativo, il database non sarà elusivamente uno strumento per trovare opportunità di collaborazione ma fornirà una completa rassegna delle attività nel settore della difesa, in materia di ricerca e tecnologia, formazione, approvvigionamento.

Il Parlamento europeo

Il 14 dicembre 2011 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione che, analizzando l'impatto della crisi finanziaria sulla difesa, propone come unica soluzione la convergenza delle capacità a livello europeo e un'attenzione maggiore alla ricerca e allo sviluppo.

In particolare secondo il PE la condivisione delle capacità non deve essere considerata come la soluzione di breve periodo al momento di crisi, ma come una regola da seguire d'ora in avanti per edificare una risposta europea efficiente e coesa.

Secondo il PE la messa in comune delle risorse deve andare di pari passo con una crescente specializzazione, in base alla quale gli Stati membri che rinunciano a determinate capacità possono essere certi che saranno messe a disposizione da altri. A tal fine, riconosce che sarà necessario un serio impegno politico da parte dei governi nazionali.

Inoltre il PE:

  • invita gli Stati membri a fare un uso creativo dei vari modelli di messa in comune e condivisione che è possibile individuare, come (1) la messa in comune attraverso la proprietà congiunta, (2) la messa in comune dei beni di proprietà nazionale, (3) la messa in comune dell'acquisizione di beni, o (4) la condivisione dei ruoli e dei compiti, nonché delle loro combinazioni a seconda dei casi, e chiede progressi rapidi soprattutto nei settori sopra indicati;
  • per quanto riguarda la «proprietà congiunta», invita gli Stati membri ad esaminare la possibilità che talune attrezzature vengano acquistate congiuntamente da consorzi di Paesi o dalla stessa Unione europea, ispirandosi ad iniziative come la capacità di trasporto aereo strategico della NATO o Galileo dell'Unione europea, oppure a cercare possibilità di finanziamento o cofinanziamento da parte dell'UE di attrezzature acquistate da consorzi di Stati membri; sottolinea il potenziale della proprietà congiunta per le attrezzature più costose, nonché per le capacità spaziali o i velivoli da trasporto strategico;
  • per quanto riguarda la «messa in comune dei beni di proprietà nazionale», considera l'iniziativa sul Comando europeo del trasporto aereo, avviata da quattro Stati membri, come un esempio particolarmente utile, in cui viene ottimizzato l'uso delle capacità esistenti attraverso il trasferimento di alcune competenze ad una struttura comune, pur mantenendo la piena proprietà nazionale dei beni;
  • mette in evidenza per quanto riguarda la «messa in comune dell'acquisizione di beni», i potenziali benefici che deriverebbero dall'acquisizione congiunta dei beni in termini di economie di scala, costruzione di una valida base industriale, interoperabilità e successive possibilità di messa in comune e condivisione in materia di assistenza in servizio, manutenzione e formazione;
  • per quanto riguarda «la condivisione dei ruoli e dei compiti», ritiene che esempi positivi siano rappresentati da iniziative quali la cooperazione franco-belga nel campo della formazione per piloti di aerei da caccia, l'accordo franco-britannico sulla condivisione dei vettori aerei, l'iniziativa franco-tedesca in materia di formazione per piloti da elicottero o la cooperazione marina belgo-olandese, nell'ambito della quale una serie di strutture nazionali di supporto viene condivisa tra i partner.

Il Parlamento europeo sottolinea inoltre il ruolo importante svolto dall'AED nel proporre progetti multilaterali, coordinare i programmi degli Stati membri e gestire i programmi di cooperazione in materia di ricerca e tecnologia ed esorta gli Stati membri ad utilizzare il potenziale offerto dall'Agenzia in termini di supporto amministrativo e legale e ad affidarle la gestione delle loro iniziative di cooperazione e sottolinea che l'AED ha bisogno di ricevere i mezzi necessari per far fronte a un aumento delle sue responsabilità.

Il PE ritiene che permangano significativi divari strutturali che devono essere affrontati in modo coordinato a livello di Unione e che, pertanto, a un certo punto gli accordi bilaterali o regionali debbano essere integrati nella più ampia prospettiva europea, provvedendo affinché garantiscano allo sviluppo della Politica di sicurezza e difesa comune (PSDC). In tale contesto, secondo il PE all'Agenzia europea per la difesa dovrebbe essere conferito un ruolo nel garantire la coerenza globale degli sforzi profusi nel quadro della PSDC.

Il PE ritiene che un Quartier generale civile-militare operativo dell'Unione europea, più volte richiesto, non solo migliorerebbe notevolmente la capacità dell'Unione di sostenere la pace e la sicurezza internazionale, ma nel lungo periodo darebbe origine a un risparmio per i bilanci nazionali nella logica della messa in comune e della condivisione.

Il PE giudica favorevolmente l'iniziativa «Smart Defence» in seno alla NATO e ribadisce l'importanza di un coordinamento continuo e di una prevenzione della conflittualità tra l'UE e la NATO a tutti i livelli, al fine di evitare inutili duplicazioni; sottolinea che l'intensificazione della cooperazione pratica UE-NATO, soprattutto per quanto riguarda le risposte alle sfide poste dalla crisi finanziaria, rappresenta un imperativo; invita in particolare l'AED e il Comando alleato della NATO per la trasformazione a collaborare strettamente per garantire che i progetti di messa in comune e condivisione di entrambe le organizzazioni siano complementari e attuati sempre nel quadro previsto con il massimo valore aggiunto.