Con il partenariato orientale - rivolto ad Armenia, Azerbaigian, Bielorussia Georgia, Moldavia e Ucraina – l’Unione europea si prefigge di rafforzare la dimensione orientale della politica europea di vicinato (PEV), in modo complementare rispetto all’iniziativa dell’Unione per il Mediterraneo, che coinvolge i partner del vicinato meridionale.

Inaugurata dalla Commissione con la comunicazione “Europa ampliata - Prossimità: Un nuovo contesto per le relazioni con i nostri vicini orientali e meridionali”, presentata nel 11 marzo 2003 e a più riprese rafforzata, la politica europea di vicinato ha l’obiettivo di creare ai confini dell’Unione una zona di prosperità condivisa e buon vicinato. La PEV, nettamente distinta dalla questione della potenziale adesione all’UE, propone un nuovo approccio nei confronti dei paesi interessati: in cambio dei progressi concreti compiuti in termini di riconoscimento dei valori comuni e di attuazione effettiva di riforme politiche, economiche e istituzionali, si riconosce loro una partecipazione al mercato interno dell’UE, nonché un’ulteriore integrazione e liberalizzazione per favorire la libera circolazione di persone, merci, servizi e capitali.

Il Vertice inaugurale del Partenariato orientale si è tenuto a Praga il 7 maggio 2009, alla presenza dei rappresentanti degli Stati membri dell’UE e dei sei Paesi partner che, a conclusione dell’incontro, hanno approvato una dichiarazione congiunta in cui è espressa la comune volontà di attuare un partenariato più ambizioso fondato su interessi e impegni reciproci e su responsabilità condivise, nella quale sono richiamati gli aspetti qualificanti dell’iniziativa (vedi infra).

Il partenariato orientale – fondato sull'approfondimento delle relazioni bilaterali e la realizzazione di un nuovo quadro multilaterale di cooperazione - è inteso come un ulteriore passo avanti rispetto alla PEV e ai risultati da essa conseguiti nell'intensificare le relazioni tra l'UE e i paesi confinanti. Come dettagliato più avanti, gli strumenti principali attraverso i quali si propone l’avanzamento e il rafforzamento delle relazioni sono:

• relazioni contrattualinuove e più approfondite tramite accordi di associazione - che subentrerebbero a quelli di partenariato – e maggiore integrazione economica, con la creazione di zone di libero scambio globali e approfondite (DCFTA);  
• mobilità dei cittadini e liberalizzazione del visto in un ambiente sicuro e ben gestito. La mobilità dei cittadini dei paesi partner è promossa in un primo momento tramite accordi di riammissione e facilitazione del visto miranti in ultima istanza a regimi di esenzione dal visto;
• rafforzamento della cooperazione settoriale, in particolare nel settore energetico, e facilitazione della partecipazione dei paesi partner ai programmi e alle agenzie dell'Unione.

Improntato all'idea di offrire quanto più possibile, nel rispetto della realtà politica e economica del paese partner interessato e del relativo stato delle riforme, il partenariato dovrebbe apportare massimi benefici ai cittadini di ciascun paese. Esso sarà incentrato sull'impegno dell'UE ad assecondare maggiormente lo sforzo riformatore dei singoli partner. Secondo la Commissione, è fondamentale che il partenariato si avvalga del pieno impegno politico degli Stati membri dell'UE, nonché dei contatti e degli scambi attivi a livello parlamentare.

Anche il Partenariato orientale è interessato dagli aggiustamenti di recente introdotti nella PEV e illustrati nella comunicazione del 25 maggio 2011 “Una nuova risposta ad un vicinato in mutamento”. Sulla base dei risultati di un’ampia consultazione con le parti interessate avviata già nell’estate 2010 e alla luce dei recenti avvenimenti nei paesi del bacino meridionale del Mediterraneo, l’UE intende rivedere e rivitalizzare la politica europea di vicinato attraverso un nuovo approccio, definito more for more, vale a dire “più fondi per più riforme”. Come indicato nella comunicazione, gli avvenimenti del Mediterraneo e i risultati della consultazione hanno mostrato che il sostegno dell’UE alle riforme politiche nei paesi vicini ha ottenuto risultati limitati; è emersa dunque la necessità di una maggiore flessibilità e di risposte più adeguate, in linea con la rapida evoluzione della situazione nei partner. Il nuovo approccio dovrebbe essere basato su mutua affidabilità e impegno condiviso nei valori universali di rispetto dei diritti umani, democrazia e stato di diritto e comporterà un più alto livello di differenziazione per consentire a ciascun paese di sviluppare legami con l’UE corrispondenti alle proprie aspirazioni, necessità e capacità.

L'approccio “more for more” prevede maggiori finanziamenti per lo sviluppo socioeconomico, programmi globali di sviluppo istituzionale, un più ampio accesso al mercato interno dell'Unione, maggiori finanziamenti dell'Unione per gli investimenti (prestiti della BEI e sovvenzioni dal bilancio dell'UE combinati a prestiti della BEI e di altre istituzioni finanziarie internazionali) e un dialogo politico potenziato. I progressi sulla strada delle riforme saranno valutati ogni anno nell'ambito delle relazioni della PEV per paese.

Per quanto riguarda in particolare il rafforzamento del Partenariato orientale, la proposta prevede:

• accelerare la conclusione e l’attuazione degli accordi di associazione, inclusa l’area di libero scambio;
• incalzare il processo di democratizzazione;
• accelerare il processo di facilitazione e liberalizzazione dei visti;
• rafforzare la cooperazione settoriale, in particolare nell‘area dello sviluppo rurale;
• promuovere i benefici del Partenariato orientale per i cittadini;
• incrementare il lavoro con la società civile e i partner sociali.

Per tradurre in pratica il principio more for more e realizzare gli obiettivi appena indicati, il 15 maggio 2012, nell’ambito del pacchetto sul vicinato, è stata presentata una roadmap che definisce un ambizioso programma di lavoro fino al prossimo Vertice del Partenariato orientale, previsto per l’autunno 2013.

La roadmap del partenariato orientale, permetterà all'Unione e ai partner orientali di indirizzare e monitorare le riforme e i progressi.

Per ciascuno degli ambiti sopra indicati (associazione politica e integrazione economica;  accresciuta mobilità dei cittadini in un ambiente sicuro e ben gestito; cooperazione settoriale rafforzata) la roadmap individua:

• gli obiettivi stabiliti in comune dall'Unione e dai paesi partner nell'ambito del partenariato orientale in base alle dichiarazioni del vertice di Praga del 2009 e del successivo vertice di Varsavia del 2011;
• le riforme e i progressi che i paesi partner devono conseguire per realizzare gli obiettivi delle diverse tappe stabilite in comune;
• i vari strumenti e il sostegno che l'Unione garantisce tramite la cooperazione finanziaria e il dialogo politico. 

La roadmap prevede una stima dello stadio di realizzazione degli obiettivi da parte dell'Unione e dei paesi partner entro la fine del secondo semestre del 2013.

Per favorire la realizzazione della roadmap sono stati previsti finanziamenti aggiuntivi. Di recente è stato infatti istituito il nuovo programma EaPIC (programma di integrazione e cooperazione del partenariato orientale) con una dotazione indicativa di 130 milioni di euro per il periodo 2012-2013 che va ad aggiungersi all'impegno 2010-2013 di 1,9 miliardi di euro a favore dei partner dell'Europa orientale. Il programma EaPIC mira a promuovere la trasformazione democratica e il consolidamento istituzionale, a stimolare la crescita sostenibile e inclusiva e a incentivare misure di rafforzamento della fiducia. Inoltre, per permettere ai partner orientali di partecipare ai programmi di cooperazione per l'istruzione superiore la dotazione di bilancio verrà raddoppiata nel caso di Erasmus e aumenterà sostanzialmente per il programma Tempus.

Gli ambiti del Partenariato orientale

Sul versante dell’approfondimento delle relazioni bilaterali, i principali strumenti dell'iniziativa si possono così riassumere:

rapporti contrattuali più stretti.

Come anticipato, il Partenariato orientale si prefigge di instaurare un partenariato più ambizioso, attraverso accordi di associazione - comprendenti accordi di libero scambio globali e approfonditi. Secondo l'articolo 310 del Trattato della Comunità europea, gli accordi di associazione sono accordi che istituiscono "un'associazione caratterizzata da diritti ed obblighi reciproci, da azioni in comune e da procedure particolari." La caratteristica di questo tipo di intese risiede nel grado piuttosto elevato di collaborazione che si pone in essere tra le parti. Secondo quanto indicato dalla Commissione nella proposta iniziale di istituzione del PO, perché i negoziati possano prendere avvio, sarà necessario un livello sufficiente di progresso in termini di democrazia, stato di diritto e tutela dei diritti umani e, più in particolare, occorrerà provare la conformità del quadro legislativo e delle prassi elettorali alle norme internazionali; il paese dovrà inoltre cooperare pienamente con il Consiglio d'Europa, l'OSCE e le agenzie delle Nazioni Unite che si occupano di diritti umani.

Attualmente le relazioni tra l’UE e i paesi interessati dal Partenariato orientale sono disciplinate da accordi di partenariato e cooperazione, con l’eccezione della Bielorussia, il cui accordo – firmato nel 1995 – non è mai entrato in vigore. In più occasioni l’UE ha manifestato alla Bielorussia la propria disponibilità a integrarla completamente nella politica di vicinato a condizione che migliorasse la situazione del paese per quanto riguarda democratizzazione, Stato di diritto e rispetto dei diritti umani. Allo stadio attuale, secondo quanto indicato dalla Commissione: sono stati condotti in porto i negoziati per un accordo di associazione con l'Ucraina, che prevede la creazione di una zona di libero scambio globale e approfondita, e il testo finale è stato siglato il 30 marzo 2012; con la Repubblica moldova, la Georgia, l'Armenia e l'Azerbaigian i negoziati per la conclusione di accordi di associazione sono stati avviati e procedono in modo soddisfacente; a dicembre 2011 è stata adottata la decisione di avviare i negoziati con la Georgia e la Repubblica moldova per la creazione di un’area di libero scambio, quale parte integrante degli accordi di associazione, e a febbraio 2012 è stata adottata la decisione di avviare analoghi negoziati con l'Armenia.

graduale integrazione nell'economia dell'UE

Tale integrazione – ritenuta essenziale per lo sviluppo dei paesi partner -  avverrà con ritmo diseguale, per tenere opportunamente conto del diverso livello di sviluppo economico dei singoli paesi partner, segnatamente mediante impegni giuridicamente vincolanti sul ravvicinamento delle normative. L’obiettivo finale è la creazione di una zona di libero scambio globale e approfondita con ogni paese partner alla quale si darà vita solo dopo l'adesione del paese interessato all'Organizzazione mondiale del commercio (OMC). A tale proposito si ricorda che Armenia, Georgia, Moldova e Ucraina sono membri dell’OMC e che attualmente sono in corso i negoziati di adesione per Azerbaigian e Bielorussia. Gli accordi interesseranno sostanzialmente tutti gli scambi, compresi quelli energetici, e mireranno al massimo grado di liberalizzazione.

Alla luce di tale obiettivo, e in considerazione delle diseguaglianze sul piano sociale ed economico presenti all’interno dei paesi partner, si prevede l’attuazione di programmi di sostegno allo sviluppo socioeconomico, volti a consentire a tali paesi di ispirarsi ai meccanismi delle politiche socioeconomiche dell’UE;

misure in materia di mobilità e sicurezza.

Nell’ambito del Partenariato orientale si prevede la conclusione di "patti in materia di mobilità e sicurezza" volti ad intensificare le iniziative di lotta alla corruzione, alla criminalità organizzata e alla migrazione illegale, in linea con l’approccio definito dall’UE con il Patto europeo sull’immigrazione e l’asilo adottato dal Consiglio europeo di ottobre 2008.

Tale Patto è fondato su cinque impegni politici principali: organizzare l’immigrazione legale; combattere l’immigrazione clandestina, in particolare assicurando il ritorno nel loro paese o in un paese di transito degli stranieri in posizione irregolare; rafforzare l’efficacia dei controlli alle frontiere; costruire una Europa dell’asilo, attraverso l’introduzione di una procedura unica in materia di asilo che preveda garanzie comuni, l’adozione di status uniformi per i rifugiati e i beneficiari di protezione sussidiaria e l’intensificazione della cooperazione pratica tra Stati membri; creare un partenariato globale con i paesi di origine e di transito favorendo le sinergie tra migrazione e sviluppo.

I patti in materia di mobilità e sicurezza dovrebbero prevedere l'adeguamento alle normative comunitarie dei sistemi di asilo e l'istituzione di strutture di gestione integrata delle frontiere, con l'obiettivo ultimo di creare un regime di esenzione dall'obbligo del visto con tutti i partner che intendono aderirvi. La politica di facilitazione dei visti – che si prefigge l’obiettivo finale della completa liberalizzazione – verrà attuata in maniera graduale. Nell’ambito di tale processo la Commissione procederà ad una valutazione dei costi e benefici di una possibile mobilità della forza lavoro ai fini di una maggiore apertura del mercato del lavoro UE. Si prevede inoltre l’elaborazione di un piano coordinato per potenziare la copertura consolare degli Stati membri nella regione.

Nella Repubblica moldova e in Ucraina, che attuano dal 2008 gli accordi di riammissione delle persone illegalmente residenti e di facilitazione delle procedure di visto, sono attualmente in corso i piani d'azione per la liberalizzazione del visto. Con la Georgia e la Repubblica moldova, e più di recente anche con l'Armenia, sono stati istituiti partenariati per la mobilità. Da marzo 2011 la Georgia attua con successo gli accordi di riammissione e facilitazione del visto e a marzo 2012 la Commissione europea, in base al mandato conferitole dal Consiglio dei ministri dell'UE a dicembre 2011, ha avviato i negoziati per accordi omologhi con Armenia e Azerbaigian. Un'offerta in tal senso è stata fatta anche alla Bielorussia a giugno 2011, per favorire i cittadini del paese, ma il governo di Minsk non ha ancora risposto. Per facilitare il rilascio dei visti ai cittadini bielorussi, gli Stati membri dell'Unione si impegnano a sfruttare al massimo la flessibilità offerta dal codice dei visti, soprattutto per quanto riguarda l'esenzione o la riduzione dei diritti di rilascio dei visti per alcune categorie di cittadini bielorussi o in casi singoli.

sicurezza energetica

Uno degli obiettivi del Partenariato orientale è quello di garantire un livello rafforzato di sicurezza energetica per l'Unione e per i paesi partner orientali, da raggiungersi attraverso una serie di iniziative (prevedere negli accordi di associazione disposizioni in materia di “interdipendenza energetica”; se del caso, concludere memorandum d’intesa su questioni energetiche con Moldova, Georgia e Armenia quali strumenti flessibili supplementari per sostenere e controllare la sicurezza della fornitura e del transito di energia; sottoscrivere un maggior impegno politico con l’Azerbaigian, in quanto unico partner orientale che esporta idrocarburi nell’UE). Come previsto dalla Commissione, sono stati conclusi celermente i negoziati per la partecipazione dell’Ucraina e della Moldova alla Comunità dell’energia – che,istituita nell’ottobre 2005, instaura un mercato integrato dell'energia elettricità e del gas tra l'Unione europea e gli Stati balcanici – mentre l’Armenia e la Georgia vi partecipano con lo status di osservatore. Un altro obiettivo della Commissione consiste nel fornire maggior sostegno alla piena integrazione del mercato energetico dell’Ucraina nel mercato UE, riconoscendo l’importanza di una valutazione soddisfacente del livello di sicurezza nucleare di tutte le centrali nucleari ucraine in funzione. E’ inoltre prioritario secondo la Commissione ripristinare la rete ucraina di gasdotti e oleodotti, anche tramite un controllo più scrupoloso dell’afflusso di gas e petrolio provenienti dalla Russia.

Tra i progressi compiuti nell’attuazione del PO, nell’ottobre 2010 si sono tenuti per la prima volta sottocomitati su energia, trasporti ed ambiente con Georgia ed Armenia. La Commissione europea e la Georgia nel novembre 2010 hanno inoltre co-ospitato una conferenza sull’energia per attrarre finanziamenti dagli istituti finanziari internazionali e dal settore privato. La cooperazione energetica con l’Azerbaigian è ulteriormente rafforzata nel quadro del sostegno dell’UE alla realizzazione del corridoio meridionale. Con l’obiettivo di rafforzare la sicurezza dell’approvvigionamento energetico, l’UE ha ribadito infatti il suo sostegno politico ai progetti infrastrutturali sul gas naturale nell’ambito del corridoio meridionale, incluso l’effettivo avvio del progetto Nabucco.  L'Ucraina e l'Armenia sono impegnate a migliorare la sicurezza nucleare: nel 2011, all'indomani dell'incidente di Fukushima, entrambi i paesi hanno infatti deciso spontaneamente di condurre "stress test" secondo le indicazioni dell'Unione. Anche la Bielorussia si è impegnata a eseguire valutazioni della sicurezza e dei rischi nucleari sul suo progetto di centrale nucleare.

L’ambito multilaterale

Come anticipato, il partenariato orientale è caratterizzato anche da un nuovo ambito multilaterale di cooperazione tra l’UE e i suoi partner, che si articola dal punto di vista organizzativo su quattro livelli:

• riunioni biennali dei Capi di Stato e di governo del partenariato orientale;
• riunioni annuali di primavera tra i ministri degli esteri dell’UE e dei partner orientali, con l’eventuale partecipazione della Bielorussia;
• al terzo livello quattro piattaforme tematiche nei principali ambiti di cooperazione: democrazia, governance e stabilità; integrazione economica e convergenza con le politiche comunitarie; sicurezza energetica; e, infine, contatti con la società civile per consolidare il sostegno alle iniziative puntuali di riforma dei partner;
• il lavoro delle piattaforme tematiche nei settori specifici sarà sostenuto al quarto livello da una serie di panel il cui formato e la cui composizione varieranno a seconda delle esigenze.

Sul versante della cooperazione multilaterale, si prevede inoltre:

• l’incoraggiamento dei paesi partner a costituire tra loro una rete di libero scambio che potrebbe trasformarsi, a lungo termine, in una comunità economica di vicinato;
• l’avvio di cinque iniziative “faro”: programma di gestione integrata delle frontiere; strumento per le piccole e medie imprese; sviluppo dei mercati regionali dell'energia elettrica e promozione dell'efficienza energetica e delle fonti energetiche rinnovabili; realizzazione del corridoio energetico meridionale; cooperazione in materia di prevenzione, preparazione e risposta alle calamità naturali e alle catastrofi causate dall'azione dell'uomo. Tali iniziative sono state avviate nel corso del 2010;
• maggiori contatti con la società civile e un più ampio coinvolgimento di quest'ultima e di altre parti interessate. A tal fine nel 2009 è stato istituito un forum della società civile con lo scopo di promuovere i contatti tra le diverse organizzazioni implicate e facilitare il dialogo tra queste e i pubblici poteri. Inoltre, la cooperazione parlamentare proposta dal Parlamento europeo con “EuroNest” (assemblea parlamentare UE-Vicinato orientale) è diventata parte integrante del partenariato. La Commissione ha invitato inoltre il Comitato delle regioni a dar vita ad un’assemblea locale e regionale per l’Europa orientale e il Caucaso meridionale.

L’Assemblea parlamentare

Nella dichiarazione congiunta i partecipanti al Vertice inaugurale di Praga del 2009 hanno invitato i parlamenti dell’UE e dei Paesi partner ad attuare la proposta del Parlamento europeo di istituire un’Assemblea parlamentare del vicinato orientale (EURO.NEST PA).

Il 15 gennaio 2009 la Conferenza dei Presidenti dei gruppi del PE ha deciso di istituire l'Assemblea parlamentare Euronest per associare il Parlamento europeo ai parlamenti di Ucraina, Moldova, Bielorussia, Armenia, Azerbaigian e Georgia.

L’Assemblea è costituita da due componenti: la delegazione del PE, composta da 60 membri, e le delegazioni dei Paesi partner, ciascuna composta da 10 membri (ad eccezione della Bielorussia, che per il momento non partecipa).

Si articola in Assemblea plenaria, quattro commissioni permanenti (affari politici, diritti umani e democrazia; integrazione economica, approssimazione normativa e convergenza con le politiche UE; sicurezza energetica; affari sociali, istruzione, cultura e società civile) e due gruppi di lavoro (uno sulla Bielorussia e l’altro sulle regole).

Dovrebbe rappresentare il forum parlamentare per accelerare l’associazione politica e l’integrazione economica tra UE e paesi del Partenariato orientale, senza pregiudicare le aspirazioni individuali e le agende dei singoli partner. Contribuirà al rafforzamento sviluppo e visibilità del Partenariato orientale, si riunirà di norma una volta l’anno, alternativamente in un Paese partner e presso il Parlamento europeo, in una delle sedi di lavoro (Bruxelles, Lussemburgo o Strasburgo).

Sulla questione si è espressa anche la Commissione affari esteri della Camera dei deputati che, nel parere favorevole approvato il 14 luglio 2009 sulla proposta di istituzione del Partenariato orientale, ha impegnato il Governo italiano a “favorire il coinvolgimento dei Parlamenti nazionali degli Stati membri dell'Unione europea nell'Assemblea parlamentare del Partenariato orientale, contrastando ogni suo eventuale riconoscimento di natura istituzionale ove tale condizione non sia assicurata”. Nel citato parere la Commissione affari esteri impegna inoltre il Governo “a sostenere convintamente l'evoluzione del Partenariato orientale, ferma restando l'esigenza che esso proceda in parallelo con il Partenariato strategico con la Russia e non alteri, con riferimento alla determinazione delle risorse finanziarie, il rapporto attualmente esistente con il Partenariato euro-mediterraneo di un terzo e due terzi”.