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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione del direttore centrale per i servizi demografici presso il Ministero dell'interno, prefetto Giovanna Menghini. Sono altresì presenti il dirigente INA-SAIA, viceprefetto aggiunto Gerardo Caroli, e il tecnico di ANCITEL incaricato di sviluppare il software del sistema INA-SAIA, ingegner Valentino Ditoma.
Cedo la parola al prefetto Menghini, con la riserva per me e per i colleghi di rivolgere, al termine del suo intervento, ulteriori domande e di formulare osservazioni.
GIOVANNA MENGHINI, direttore centrale per i servizi demografici presso il Ministero dell'interno. Vi ringraziamo per quest'audizione. La sensibilità dimostrata nei confronti dell'anagrafe ci onora ed è per noi una grandissima opportunità per far conoscere meglio la nostra infrastruttura INA, il sistema software SAIA, le sue progettualità, le sue finalità e i servizi che INA già eroga.
Il rilievo strategico che hanno i dati anagrafici e dello stato civile, strategico perché costituiscono la base per tutte le attività legate alla gestione dei servizi pubblici, quali quello scolastico, assistenziale, sanitario, elettorale, tributario e previdenziale, è alla base del forte impegno che l'amministrazione dell'Interno, in collaborazione con l'ANCI, con l'Università di Tor Vergata e ultimamente anche con il Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie, pone per cercare di sviluppare con l'ausilio di tecnologie ora a nostra disposizione una progettualità connotata sempre più dal carattere della razionalizzazione e della semplificazione.
L'INA-SAIA è attualmente una realtà molto importante, come ci viene riconosciuto da un numero sempre crescente di amministrazioni pubbliche centrali e locali che vogliono accedere al sistema INA, ma anche da attestati che sottolineano grande utilità che l'INA-SAIA riveste per l'espletamento dei compiti istituzionali di queste amministrazioni.
Porto soltanto un esempio. L'INPS ci ha voluto attestare la stima e soprattutto l'utilità che sta riportando dal collegamento con l'INA con una lettera che ci ha inviato, nella quale ha evidenziato i cospicui risparmi per la finanza pubblica derivanti da tale collegamento che ha reso possibile la riduzione dei tempi di conoscenza, per esempio, dei decessi con possibilità di bloccare rapidamente i pagamenti delle provvidenze. Un conto è infatti essere collegati con gli 8.100 comuni italiani, un altro è essere collegati con l'Indice nazionale delle anagrafi, il quale ha dentro di sé un'infrastruttura che assorbe
i dati anagrafici degli 8.100 comuni italiani. Restando all'esempio precedente, l'INPS inizialmente ha allineato la sua banca dati con la nostra e poi ha acquisito le variazioni anagrafiche. L'anagrafe ci censisce dalla nascita: contiene le notizie sulla nascita, sulla famiglia anagrafica e relativi cambiamenti e sui decessi. Nel momento in cui si verifica l'evento decesso, l'INPS ne viene a conoscenza e blocca l'erogazione della pensione, con un risparmio nei processi di recupero di pensioni indebitamente percepite.
L'INA non è nata da una bacchetta magica. La sua progettualità è iniziata alla fine degli anni novanta, quando il processo tecnologico cominciava già a interessare i comuni che si sviluppavano sotto il profilo della evoluzione delle tecnologie. Fu emanata una deliberazione del presidente dell'AIPA, poi trasformato come sapete in CNIPA e ora in DigitPA - l'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione - che costituì un gruppo di lavoro formato da rappresentanti del Ministero dell'interno, dell'INPS, dell'AIPA, dell'ANCI, dell'ISTAT e del Ministero dell'economia e finanze, che redasse uno studio di fattibilità.
Apro una parentesi. In Europa oltre all'Italia, se vogliamo forse escludere l'Austria, non mi risulta ci siano altri Paesi che hanno un'anagrafe centralizzata paragonabile all'INA: sono stata a Vienna, ma l'Austria non ha le dimensioni dell'Italia. È vero che ha un'anagrafe centralizzata, ma solo l'Italia ne ha una come l'INA.
Il gruppo di lavoro redasse, quindi, uno studio di fattibilità per realizzare il SAIA, acronimo che sta per Sistema di Accesso e di Interscambio Anagrafico. Il SAIA cominciava a rendere disponibili alcune prime funzioni di interconnessione tra le anagrafi comunali, prima gestite dal servizio INTEGRA, acronimo di Interconnessione Generalizzata in Rete delle Anagrafi, un progetto di ANCI, che svolge importanti servizi nei confronti dei comuni e Ancitel è la sua società telematica. ANCI aveva dunque sviluppato questo progetto, che cominciava a essere connotato di una sua importanza, il che ha fatto sì che da parte dell'AIPA, che aveva compiti di controllo sulle attività informatiche delle pubbliche amministrazioni, si costituisse il suddetto gruppo di lavoro. Nel 1998, tra Ministero dell'interno e AIPA fu avviato un progetto intersettoriale per l'interscambio telematico delle informazioni anagrafiche tra comuni e tra questi e alcuni enti centrali. Nel 1999 il Ministero stipulò la prima convenzione quadro con ANCI (anche attualmente stipuliamo convenzioni con ANCI) per realizzare fattivamente il nucleo di SAIA e collegare le anagrafi con procedure informatiche.
Di fronte a queste realizzazioni il legislatore emanò la legge n. 26 del 2001, a dimostrazione dell'attuazione legislativa per la informatizzazione delle anagrafi, e che modificando la legge anagrafica n. 1228 del 1954, istituì presso il Ministero dell'interno l'INA che aveva alle spalle il descritto percorso progettuale e sperimentale partito dalla fine degli anni novanta. Secondo la legge n. 26, l'INA aveva lo scopo di migliorare l'esercizio della funzione di vigilanza sull'anagrafe materia di competenza esclusiva dello Stato, ricompresa tra quelle dell'articolo 117 della Costituzione.
Come poteva il Ministero, tramite l'INA, verificare che i comuni gestissero correttamente l'anagrafe? È evidente che se i Comuni non avessero apportato le variazioni anagrafiche in INA, ciò avrebbe significato che non veniva aggiornata l'anagrafe e che quindi l'anagrafe non era esercitata dai sindaci e dei loro delegati (essendo l'anagrafe di competenza dello Stato e affidata alla gestione dei sindaci) in maniera corretta, secondo il dettato legislativo.
Qual era la differenza - questo è un punto importantissimo - tra INTEGRA e INA? INTEGRA aveva lo scopo di raccogliere le variazioni anagrafiche e veicolarle agli enti, mentre l'INA progettava la costruzione di una base dati centralizzata, costituita sulla base delle informazioni detenute dalle anagrafi comunali e riversate in INA, validate con il codice fiscale originato dall'Agenzia delle entrate.
Nel 2001 il Ministero dell'interno sottoscrisse un altro protocollo con ANCI e AIPA, ora DigitPA, per realizzare nuove funzionalità del SAIA, in quanto alcuni comuni di grandi dimensioni avevano rappresentato al Ministero la necessità di essere supportati dal punto di vista tecnologico per l'immissione di una così importante - poi citerò alcuni numeri - quantità di dati anagrafici nel sistema.
Con decreto del ministro dell'interno del 23 aprile 2002 è stato istituito formalmente presso il ministero stesso il Centro nazionale per i servizi demografici (CNSD) e si è conferita all'INA una collocazione strutturale e organizzativa centralizzata. Il CNSD attualmente contiene le infrastrutture informatiche di INA-SAIA, le attività di sperimentazione della carta d'identità elettronica e avrebbe dovuto comprendere anche il Centro di raccolta degli archivi informatizzati dello stato civile, che però non abbiamo ancora realizzato. Nel prosieguo conterrà anche i dati dell'AIRE (l'Anagrafe degli italiani residenti all'estero). Nel 2005, con decreto del ministro dell'interno di concerto con il ministro della funzione pubblica dell'innovazione e le tecnologie, è stato emanato il regolamento di gestione dell'INA. Tale regolamento ha abilitato il Ministero dell'interno e stipulare le convenzioni con le amministrazioni per l'accesso all'INA.
L'articolo 1 della legge anagrafica ha subìto ulteriori modifiche, l'ultima nel gennaio scorso, molto rilevante, secondo noi. Sono intervenuti poi il decreto legge n. 44 del 2005, convertito in legge n. 88 del 2005, il comma 5 dell'articolo 50 del decreto legge 31 maggio 2010 n. 78, convertito in legge n. 122 del 2010, e infine, quest'anno, il comma 3 dell'articolo 40 del decreto-legge n. 1 del 24 gennaio, convertito dalla legge n. 27 del marzo scorso.
Com'è strutturata e come è disciplinata ora l'INA, in conseguenza degli interventi strutturali, organizzativi e legislativi che vi ho citato? Intanto essa ha la funzione di garantire un migliore esercizio delle funzioni anagrafiche, ma promuove anche la circolarità delle informazioni anagrafiche essenziali al fine di consentire alle amministrazioni pubbliche centrali e locali collegate al sistema di disporre in tempo reale dei dati relativi alle generalità, alla cittadinanza, alla famiglia anagrafica, all'indirizzo anagrafico delle persone residenti in Italia e ora anche di quelle residenti all'estero. Queste ultime tre funzioni - cittadinanza, famiglia anagrafica e indirizzo anagrafico - sono conseguenza delle disposizioni recate dal decreto legge n. 78 e le dobbiamo ancora realizzare, perché il decreto modificativo del regolamento del'INA è stato pubblicato soltanto nel marzo scorso ed è entrato in vigore il 14 aprile 2012.
È da segnalare la grande novità del decreto legge n. 1 del 24 gennaio 2012, in forza del quale il Ministero dell'interno, dipartimento per gli affari interni e territoriali, può stipulare convenzioni con enti, istituzioni e altri soggetti che svolgono pubbliche funzioni. Si tratta di un intero panorama di amministrazioni pubbliche centrali e locali e anche di soggetti che svolgono pubbliche funzioni e che possono collegarsi al sistema INA, accanto agli organismi che esercitano prelievo contributivo e fiscale e erogano servizi di pubblica utilità (articolo 5 lettera h), decreto ministeriale 19 gennaio 2012, n. 32). È previsto che l'accesso all'INA sia gratuito, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 50 del CAD, per le prestazioni di elaborazioni aggiuntive. Relativamente all'ipotesi concernente il pagamento almeno delle prestazioni di elaborazioni aggiuntive, abbiamo proposto una modifica normativa per rendere applicabile la norma, che non è stata accolta. A seguito della modifica molto importante concernente l'inserimento dei nuovi campi in INA è stato emanato, come già detto, il nuovo regolamento dell'INA, entrato in vigore il 14 aprile 2012. Abbiamo già sviluppato il nuovo software, pubblicato sul sito della direzioni centrale per i servizi demografici. I comuni stanno già scaricando il nuovo software e si procederà nei prossimi mesi al popolamento dell'INA con i nuovi campi, popolamento che tante pubbliche amministrazioni attendono.
Mentre l'INPS ha una banca dati, l'ha allineata e prende solo le variazioni, ci sono amministrazioni che non hanno banche dati e che però devono effettuare, per esempio, notifiche tributarie e hanno dunque bisogno di conoscere l'indirizzo anagrafico delle persone. Tuttavia, per come è strutturato ora il sistema, non possono acquisire uno degli elementi anagrafici importantissimi, rappresentato dall'indirizzo anagrafico. Con le implementazioni che stiamo portando avanti, sviluppate da Ancitel e sostenute dall'infrastruttura di sicurezza di cui vi ho parlato, queste amministrazioni potranno avere anche quest'importante dato.
In quest'ottica l'INA persegue l'obiettivo di razionalizzare e semplificare - non sono parole vuote, è veramente questo l'obbiettivo - l'azione amministrativa, in piena coerenza con il piano e-government del 2012, che prevede il completamento dell'automazione dell'anagrafe comunale e della circolarità anagrafica. Si tratta di un obiettivo di Governo.
La documentazione per l'implementazione del sistema INA è già pubblicata sul sito. I comuni la stanno scaricando e ora dovranno passare alla nuova versione, che chiamiamo XML-SAIA V3 perché è la terza che abbiamo sviluppato in questi anni, per poter poi inserire i dati attraverso un percorso che guideremo. È impensabile infatti che 8.100 comuni possano contemporaneamente immettere nel sistema i dati di tutte le famiglie anagrafiche e di tutte le cittadinanze. Devono ripopolare l'INA con questi campi e noi li guideremo in relazione alla disponibilità e anche al grado di informatizzazione del singolo comune, perché abbiamo il polso della situazione. Conosciamo i comuni che sono più virtuosi e quelli che lo sono meno nel popolare e soprattutto nell'aggiornare l'INA.
Mentre stavamo lavorando intensamente su questo software è entrato in vigore il decreto legge n. 5 del 2012, il cui articolo 5 reca l'intestazione «Cambio di residenza in tempo reale»: entro due giorni si può cambiare la residenza. C'è stata una rivoluzione nelle procedure: mentre prima si andava in comune, si chiedeva il cambio di residenza, veniva accertata la dimora abituale e si otteneva il cambio di residenza, adesso invece si ottiene subito il cambio di residenza e il comune ha quarantacinque giorni di tempo per accertare che il cittadino non abbia dichiarato il falso sulla sua dimora abituale, per poi eventualmente revocare la residenza e ripristinare la situazione precedente. Ciò significa che abbiamo dovuto adeguare anche il software a queste nuove realtà e quindi adesso i comuni sono molto impegnati nel far fronte a questo nuovo adempimento amministrativo, in conseguenza di questa importantissima normativa semplificativa in favore dei cittadini. L'innovazione anagrafica in tema di cambio di residenza ha messo i Comuni un pochino in allarme, anche se monitorando la prima fase di applicazione della norma tutto sommato abbiamo appurato che essi hanno risposto attraverso la professionalità che comunque gli ufficiali d'anagrafe pongono nei momenti di innovazione nella vita dei comuni dal punto di vista demografico: stanno gestendo molto bene le nuove procedure. Abbiamo dovuto adeguare però il software e i comuni in questo momento sono molto impegnati a utilizzare nuove funzioni dell'INA-SAIA, adattative al decreto-legge che ha rivoluzionato la materia dell'anagrafe, sotto il profilo dei cambi di residenza. Il nostro obiettivo è quello di riuscire entro la fine dell'anno ad avere il popolamento dell'INA, naturalmente con la collaborazione dei comuni, dei quali abbiamo sempre più la percezione del convincimento dell'utilità dell'INA-SAIA. Quando l'INA-SAIA raggiungerà il livello di avere una base dati, come la chiama il CAD - questa è una grande novità; prima non era tra le basi dati di interesse nazionale - contenente informazioni anagrafiche complete e aggiornate, potremo semplificare anche la vita dei comuni, perché in questo momento essi sono chiamati a rispondere a moltissime richieste di informazioni anagrafiche. Poiché non c'è ancora l'indirizzo anagrafico, l'INA per tante pubbliche amministrazioni non ha l'utilità che esse
richiedono per perseguire i propri compiti istituzionali. Anche se si trova già a un livello molto più che soddisfacente, quando l'INA riuscirà a raggiungere l'ulteriore obiettivo voluto dal legislatore, che ha inserito nuovi campi per renderlo più completo, allora ci sarà veramente un'altra rivoluzione. L'ufficiale di anagrafe che inserirà il dato in INA non dovrà assolvere ad alcun altro adempimento, perché l'INA potrà veicolare il dato anagrafico alle amministrazioni che hanno bisogno di averlo. La sicurezza nella trasmissione di questi dati dai comuni è assicurata per una parte di enti dall'utilizzo del SPC (servizio pubblico di connettività) e con la messa a punto di imponenti misure di sicurezza che garantiscono elevati livelli di protezione, quali quelli che ci sono stati richiesti dal Garante per la protezione dei dati personali, con cui ci siamo relazionati alcuni mesi fa per il nuovo regolamento dell'INA. Il Garante ci ha chiesto la predisposizione di un allegato al regolamento n. 32, nel quale sono riportate dettagliatamente le procedure di sicurezza approntate dal Ministero dell'interno a protezione della riservatezza dei dati anagrafici, perché si tratta pur sempre di dati personali.
La nostra infrastruttura di sicurezza si chiama backbone ed è di proprietà del Ministero dell'interno, ma è stata ideata dall'Università degli studi di Roma Tor Vergata, altro nostro partner in questo percorso tanto importante, che ci ha condotto ai risultati che vi ho descritto. Il software del SAIA e i relativi adattamenti evolutivi sono stati messi a punto da Ancitel, società tecnologica di ANCI, che collabora con noi da anni.
A oggi il sistema di INA è una realtà operativa nella quasi totalità dei comuni. Per citare alcuni dati che credo significativi, perché le percentuali descrivono molto bene l'andamento di un fenomeno, su 8.100 comuni soltanto l'1,67 per cento, pari a 135 comuni, che sono veramente di ridottissime dimensioni - mi pare che uno conti poco più di 30 abitanti - non hanno popolato l'INA, mentre i comuni che popolano l'INA e utilizzano il SAIA e che comunque effettuano variazioni sono il 98,33 per cento. Si tratta di comuni che in ogni caso sono collegati al sistema, mentre il 90 per cento sono i comuni che utilizzano sistematicamente il sistema INA-SAIA.
Noi monitoriamo sempre la situazione. Nel 2012 abbiamo visto che 386 comuni, pari al 3,53 per cento, non hanno inviato variazioni. Stiamo imputando il fatto alle grosse difficoltà con cui il cambio in tempo reale ha impegnato i comuni, però il sistema gestisce un traffico di 40.000 comunicazioni giornaliere, che generano 110.000 transazioni di aggiornamento verso gli enti collegati. Si tratta di 2 milioni di transazioni mensili e di 25 milioni di transazioni annuali.
La necessità che adesso l'INA debba ampliare le proprie informazioni con i tre dati che vi ho illustrato, operazione che auspichiamo di realizzare entro dicembre, costituisce per noi una circostanza molto favorevole per mirare a ottenere una completa virtuosità da parte dei comuni con l'ausilio delle prefetture, che abbiamo già sensibilizzato. Stiamo preparando proprio in questi giorni le lettere alle prefetture con allegato l'elenco dei comuni delle rispettive province che non utilizzano regolarmente l'INA, affinché i prefetti intervengano per capire quali siano le difficoltà che impediscono a questi piccoli comuni di utilizzare l'INA. Pertanto, il decreto ministeriale n. 32 del 2012 (nuovo regolamento dell'INA) prevede che gli ufficiali di anagrafe hanno l'obbligo di trasmettere le variazioni anagrafiche entro le 24 ore e rispondono del corretto e tempestivo invio delle informazioni all'INA.
Cerchiamo di essere in questo momento molto vicini ai comuni perché superino le eventuali difficoltà. Partecipo spesso a convegni degli ufficiali di anagrafe per dimostrare la nostra vicinanza: la scorsa settimana sono stata a Mogliano Veneto, dove sono intervenuti 350 ufficiali di anagrafe.
Mi pare che gli ufficiali di anagrafe si stiano impegnando, da parte nostra cercheremo, per quanto possibile, di dare il
nostro aiuto con l'ausilio anche di ANCI. Per noi è comunque importante l'aggiornamento costante dell'INA, perché dobbiamo tendere, avendo speso tante risorse professionali, strumentali e finanziarie su questo progetto, a ottenere il massimo risultato.
Le pubbliche amministrazioni già collegate hanno mostrato molto interesse, tanto che chiedono tutte il rinnovo della convenzione, di durata triennale. Stiamo effettuando un rinnovo di un anno, perché dobbiamo avviare il popolamento dell'INA. Il collega Caroli potrà completare l'intervento indicando quali sono gli enti collegati e quali sono i dati che INA veicola loro.
PRESIDENTE. Chiedo scusa. Poiché alle 9.30 iniziano i lavori al Senato, chiedo se si può gentilmente sintetizzare per dare spazio anche ai colleghi.
GIOVANNA MENGHINI, direttore centrale per i servizi demografici presso il Ministero dell'interno. Perdonate, pensavo che avessimo più tempo. Una constatazione, che comunico in tutte le riunioni - abbiamo partecipato a una riunione anche presso il Ministero per la pubblica amministrazione e la semplificazione dietro iniziativa del Ministro Patroni Griffi - è che il sistema INA SAIA è importante e utile, ma deve essere adeguatamente finanziato. Per essere chiari: nonostante il grande e indubbio vantaggio per le amministrazioni, che è stato riconosciuto a livello normativo, gli oneri dell'INA sono a carico solo del Ministero dell'interno. Tante amministrazioni accedono all'INA, ma nessuna ha finora potuto contribuire alle spese di mantenimento del sistema, perché non dovuto. La legge dispone che il servizio debba essere gratuito, però il sistema deve funzionare, il software va mantenuto e adeguato. Abbiamo bisogno di essere adeguatamente supportati dal punto di vista finanziario, perché rappresentiamo un risparmio per lo Stato. Con il sistema INA, potenziato con le nuove informazioni, i comuni lavoreranno meno e si potrà concedere loro un po' di ossigeno, altrimenti sarebbero interessati da innumerevoli richieste di dati anagrafici. Dal 2009 non abbiamo sul pertinente capitolo di bilancio risorse e andiamo avanti attingendo alle disponibilità a valere sui fondi del Ministro, ora ridotti. Se vogliamo garantire un futuro a questo strumento di semplificazione, razionalizzazione ed economicità per la pubblica amministrazione, le strade da percorrere sono due: il finanziamento a regime del sistema come lo era fino al 2009, oppure si dovrà modificare la normativa e prevedere un concorso finanziario delle amministrazioni che vogliono accedere per avere dati anagrafici.
PRESIDENTE. La ringrazio. Vorrei solo proporre a lei e ai colleghi di aggiornarci, se siete d'accordo, trattandosi di un tema di interesse: la sua relazione è ricca di spunti che meritano approfondimenti.
GIAMPAOLO FOGLIARDI. Che cosa significa INA-SAIA?
GIOVANNA MENGHINI, direttore centrale per i servizi demografici presso il Ministero dell'interno. INA significa Indice nazionale delle anagrafi e il SAIA è l'applicativo, il Sistema di accesso e di interscambio anagrafico.
GIULIANO BARBOLINI. Se ci mandate un appunto, ci potrebbe essere di aiuto.
GIOVANNA MENGHINI, direttore centrale per i servizi demografici presso il Ministero dell'interno. Vi lasciamo alcune note molto sintetiche. Ho preparato anche alcune copie per voi.
GIAMPAOLO FOGLIARDI. Una rapida considerazione, da approfondire la volta prossima. Siamo in presenza di una mega banca dati. L'anagrafe tributaria è un'altra mega banca dati. Ci sono carenze di fondi, perché la dottoressa riferisce che l'INA li ha solo dal Ministero dell'interno.
C'è una dispersione da parte dello Stato nel creare duplicati che grida vendetta al cospetto di Dio, una situazione che non si può neanche raccontare. Stiamo potenziando,
da un lato, l'anagrafe tributaria per avere un mega cervello che dovrebbe arrivare ovunque e dall'altro abbiamo una struttura che più o meno, mi pare di capire, è la stessa cosa. Se non è zuppa, è pan bagnato, come si dice nel Veneto. Ne parleremo la prossima volta.
ROSARIO GIORGIO COSTA. Complimenti per tutto il vostro lavoro. Assumendo anche le osservazioni del collega, mi sembra che l'impegno della Funzione pubblica debba essere assolutamente preteso e conseguito, perché un apposito ministero, quale quello della Funzione pubblica, è l'unico che possa inventariare le banche dati, riepilogarne il funzionamento e postulare il metterle a sistema. Con riferimento ai costi, a me sembra che il riparto tra i comuni che vengono assistiti con la centrale dell'anagrafe sia corretto. Ricordo quando i comuni furono obbligati a sostituire ai registri le schede per impiantare le anagrafi, i raccoglitori degli anni Sessanta. Oggi che hanno questo grande vantaggio, la contribuzione dovrebbe essere a carico dei comuni per la fruizione che ne hanno, a carico di coloro che obbligatoriamente, non per scelta, dovrebbero essere impegnati nell'utilizzo della banca dati con costi standard, che evidentemente la Funzione pubblica può determinare. Bisogna pretenderlo, perché, come sostiene il collega, non è dato pensare che esista un duplicato. Siete collegati con SOGEI?
GIOVANNA MENGHINI, direttore centrale per i servizi demografici presso il Ministero dell'interno. No.
ROSARIO GIORGIO COSTA. È un fatto gravissimo.
PRESIDENTE. Ringraziando la nostra ospite, dichiaro conclusa l'audizione.
La seduta termina alle 9,25.
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