---

Pag. 480

---

Premessa ... 482
L'istituzione della Commissione e i suoi compiti ... 482
Attività della Commissione ... 482
I rapporti tra la Commissione e l'autorità giudiziaria ... 488

1. Le inchieste svolte dalla commissione su temi specifici ... 491
1.1. La relazione sulla gestione dei rifiuti radioattivi in Italia e sulle attività connesse (approvata in data 18 dicembre 2012) (Doc XXIII n. 15) ... 491
1.2. La relazione sulle bonifiche dei siti contaminati in Italia (approvata in data 12 dicembre 2012) (Doc XXIII n. 14) ... 499
1.3. La relazione sul decesso del capitano di fregata Natale De Grazia (approvata in data 5 febbraio 2013) (Doc XXIII n. 18) ... 522
1.4. La relazione sul fenomeno delle «navi a perdere» (approvata in data 28 febbraio 2013) (Doc XXIII n. 21) ... 525
1.5. La relazione sul Sistri (approvata in data 28 febbraio 2013) (Doc XXIII, n. 20) ... 529
1.6. Gli approfondimenti e le attività di inchiesta svolti dalla Commissione sul traffico transfrontaliero di rifiuti ... 536

2. Le relazioni territoriali ... 541
2.1. Conclusioni relative alle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nella Regione siciliana (approvata in data 20 ottobre 2010) (Doc XXIII n. 2, successivamente fatto proprio dall'Assemblea della Camera dei deputati mediante la votazione della risoluzione 6/00054 il giorno 18 gennaio 2011) ... 541
2.1.1. Le bonifiche nella Regione siciliana: i siti di Gela e Priolo ... 543
2.2. Conclusioni relative alle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nella regione Calabria (relazione approvata in data 19 maggio 2011) (Doc XXIII n. 7,

---

Pag. 481

---

successivamente fatto proprio dall'Assemblea della Camera dei deputati mediante la votazione della risoluzione 6/00084 il giorno 23 giugno 2011) ... 544
2.2.1. Le bonifiche nella regione Calabria: il sito di Crotone-Cassano-Cerchiara ... 548
2.3. Conclusioni relative alle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nella regione Lazio (approvate in data 2 marzo 2011) (Doc XXIII, n. 6, successivamente fatto proprio dall'Assemblea della Camera dei deputati mediante la votazione della risoluzione 6-00076 il giorno 19 aprile 2011, indi dall'Assemblea del Senato mediante la votazione della risoluzione 6-00088 il giorno 28 settembre 2011) ... 551
2.3.1. Lo stato di emergenza nella provincia di Roma: relazione di aggiornamento sul Lazio (approvata in data 3 luglio 2012) (Doc XXIII n. 11) ... 554
2.3.2. Le bonifiche nella regione Lazio: il sito della Valle del Sacco ... 560
2.4. Conclusioni sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nella regione Puglia (relazione approvata dalla Commissione in data 20 giugno 2012) (Doc XXIII n. 10) ... 562
2.4.1. Le vicende riguardanti l'impianto Ilva (relazione di aggiornamento sulla Puglia, approvata in data 17 ottobre 2012) (Doc XXIII n. 12) ... 571
2.4.2. Le bonifiche nella regione Puglia: i siti di Brindisi, Taranto, Bari-Fibronit, Manfredonia ... 576
2.5. Le conclusioni sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nella regione Lombardia (relazione approvata il 12 dicembre 2012) (Doc XXIII n. 13) ... 577
2.5.1. Le bonifiche nella regione Lombardia: i siti di Pioltello Rodano, Brescia-Caffaro, Laghi di Mantova e Polo Chimico, Broni, Milano-Bovisa, Cerro al Lambro e Sesto San Giovanni ... 581
2.6. Le conclusioni sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nella regione Basilicata (relazione approvata il 24 gennaio 2013) (Doc XXIII n. 17) ... 586
2.6.1. Le bonifiche nella regione Basilicata ... 589
2.7. Le conclusioni sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nella regione Campania (relazione approvata il 5 febbraio 2013) (Doc XXIII n. 19) ... 590
2.7.1. Gli illeciti nel settore dei rifiuti ... 606
2.7.2. Le bonifiche nella regione Campania: il sito di Bagnoli ... 611

---

Pag. 482

---

Premessa.

L'istituzione della Commissione e i suoi compiti.

Con legge 6 febbraio 2009, n. 6, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 39 del 17 febbraio 2009 è stata istituita, ai sensi dell'articolo 82 della Costituzione, una Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti per la durata della XVI legislatura.
La Commissione si compone di dodici senatori e di dodici deputati, nominati rispettivamente dal presidente del Senato della Repubblica e dal presidente della Camera dei deputati, in proporzione al numero dei componenti i gruppi parlamentari, in modo da assicurare la presenza di un rappresentante per ciascun gruppo esistente in almeno un ramo del Parlamento.
presidente della Commissione è l'onorevole Gaetano Pecorella.
I compiti affidati alla Commissione, ai sensi dell'articolo 1 della legge predetta, sono:
 svolgere indagini atte a fare luce sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti, sulle organizzazioni in esse coinvolte o ad esse comunque collegate, sui loro assetti societari e sul ruolo svolto dalla criminalità organizzata, con specifico riferimento alle associazioni di cui agli articoli 416 e 416-bis del codice penale;
 individuare le connessioni tra le attività illecite nel settore dei rifiuti e altre attività economiche, con particolare riguardo al traffico dei rifiuti tra le diverse regioni del Paese e verso altre nazioni;
 verificare l'eventuale sussistenza di comportamenti illeciti da parte della pubblica amministrazione centrale e periferica e dei soggetti pubblici o privati operanti nella gestione del ciclo dei rifiuti, anche in riferimento alle modalità di gestione dei servizi di smaltimento da parte degli enti locali e ai relativi sistemi di affidamento;
 verificare l'eventuale sussistenza di attività illecite relative ai siti inquinati nel territorio nazionale;
 verificare la corretta attuazione della normativa vigente in materia di gestione dei rifiuti pericolosi e della loro puntuale e precisa caratterizzazione e classificazione e svolgere indagini atte ad accertare eventuali attività illecite connesse a tale gestione.

Attività della Commissione.

Dalla sua istituzione sino ad oggi la Commissione ha istruito diverse inchieste territoriali su regioni del nord e del sud Italia, nonché indagini tematiche su argomenti specifici di particolare interesse e attualità, quali i rifiuti radioattivi, lo stato delle bonifiche, il Sistri, i traffici transnazionali di rifiuti, il fenomeno delle «navi a perdere», il decesso del capitano di fregata Natale De Grazia.
Nello svolgimento dei suoi compiti si è avvalsa dei poteri istruttori previsti dalla legge istitutiva, corrispondenti a quelli riconosciuti

---

Pag. 483

---

Sono stati acquisiti migliaia di documenti, protocollati nell'archivio secondo l'ordine di acquisizione, anche questi classificati come liberi, riservati o segreti a seconda del loro contenuto e/o delle specifiche avanzate in un senso o nell'altro da parte delle autorità o organi trasmittenti.
Come detto, all'attività svolta dalla Commissione presso la sede si deve aggiungere quella effettuata nel corso delle missioni in territorio nazionale ed estero.
La Commissione si è recata ripetutamente in diverse regioni quali Sicilia, Calabria, Campania, Puglia, Basilicata, Lombardia, Emilia Romagna, Lazio, Veneto e Friuli-Venezia Giulia.
Le missioni all'estero si sono svolte in Germania, Francia, Belgio, Danimarca, Olanda, Inghilterra, Cina.
Si riporta, di seguito, l'elenco dettagliato delle missioni effettuate:

In sede di missione oltre alle audizioni sono stati poi effettuati specifici sopralluoghi presso siti di particolare interesse, quali discariche, siti di stoccaggio provvisorio di rifiuti, centrali nucleari, impianti di incenerimento, impianti di trattamento dei rifiuti, siti individuati quali luoghi ove costruire nuove discariche, siti da bonificare, poli industriali.
In particolare, la Commissione ha effettuato sopralluoghi presso i seguenti siti:

La Commissione ha, inoltre, effettuato sorvoli in elicottero delle seguenti aree:

Sono stati, infine, organizzati dalla Commissione diversi convegni su temi di particolare interesse ed attualità (oggetto di inchiesta da parte della Commissione), che hanno suscitato un proficuo dibattito tra le istituzioni interessate offrendo spunti e sollecitazioni soprattutto in relazione a problematiche per le quali si impone l'adozione di misure risolutive urgenti, quali ad esempio quella afferente la situazione emergenziale venutasi a creare nella provincia di Roma o quella inerente l'inquinamento ambientale provocato dallo stabilimento Ilva di Taranto.
In particolare, la Commissione ha organizzato i seguenti convegni:
 «La gestione integrata del ciclo dei rifiuti: tra realtà industriale ed ecomafia» (Bologna, 29 aprile 2010)
 «Rifiuti: norme e riforme per contrastare illeciti e mafie» (Avellino, 25 novembre 2010)
 «Rifiuti in Sicilia: esperienze, problematiche e prospettive» (Palermo, 25 gennaio 2011)

---

Pag. 488

---

Per lo svolgimento delle attività e l'espletamento dei suoi compiti la Commissione si è avvalsa della collaborazione di consulenti esperti in relazione alle diverse e specifiche materie trattate in ogni singola inchiesta.
Nel corso dei quasi quattro anni di attività della Commissione sono state approvate relazioni territoriali sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nelle regioni Lazio (Doc XXIII n. 6 e Doc XXIII n. 11), Sicilia (Doc XXIII n. 2), Lombardia (Doc XXIII n. 13), Calabria (Doc XXIII n. 7), Puglia (Doc XXIII n. 10 e Doc XXIII n. 12), Basilicata (Doc XXIII n. 17), Campania (Doc XXIII n. 19), nonché relazioni su specifiche tematiche quali i rifiuti radioattivi (Doc XXIII n. 15), lo stato delle bonifiche, con particolare riferimento ai siti di interesse nazionale, (Doc XXIII n. 14), il decesso del capitano di fregata Natale De Grazia, evento questo risalente al mese di dicembre 1995, ma ancora oggi non del tutto chiarito, (Doc XXIII n. 18), Sistri (Doc XXIII n. 20) e «Navi a perdere» (Doc XXIII n. 21).
Deve essere evidenziato che la Commissione ha svolto un'approfondita istruttoria anche in relazione al tema del traffico transfrontaliero di rifiuti.
Pertanto, gli esiti della predetta inchiesta saranno riportati nel presente documento, onde rendere comunque nota l'attività svolta e i risultati raggiunti, fermo restando che ogni ulteriore approfondimento potrà essere svolto consultando la copiosa documentazione acquisita e custodita nell'archivio della Commissione.

I rapporti tra la Commissione e l'autorità giudiziaria.

La Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti, nell'esercizio delle sue funzioni, ha intrattenuto sistematicamente rapporti con l'autorità giudiziaria, in particolare con i vari uffici di procura dislocati sull'intero territorio nazionale.
L'interlocuzione costante con gli uffici di procura si è resa indispensabile per gli approfondimenti dei temi specifici rientranti nei compiti attribuiti alla Commissione dall'articolo 1 della legge istitutiva, sopra indicati.
Imprescindibile e di grande ausilio si è rivelata la collaborazione con l'autorità giudiziaria che ha fornito indicazioni sui principali procedimenti penali che hanno riguardato i temi oggetto di approfondimento

---

Pag. 489

---

---

Pag. 490

---

---

Pag. 491

---

1. Le inchieste svolte dalla commissione su temi specifici.

Premessa.

In questa parte della relazione conclusiva si riportano sinteticamente le conclusioni cui la Commissione è pervenuta nell'ambito delle inchieste effettuate rispetto ai seguenti temi: lo stato delle bonifiche dei siti contaminati, la gestione dei rifiuti radioattivi, il fenomeno delle «navi a perdere», il sistema di tracciabilità dei rifiuti denominato «Sistri», il decesso del capitano di fregata Natale De Grazia.
Si darà, poi, conto anche dei risultati degli approfondimenti svolti sul traffico transfrontaliero di rifiuti (avvenuti attraverso decine di audizioni, acquisizioni documentali, sopralluoghi effettuati nel corso di missioni in Italia e all'estero), tema per il quale non è stato possibile, in ragione dello scioglimento anticipato delle Camere, redigere un'apposita relazione.

1.1. La relazione sulla gestione dei rifiuti radioattivi in Italia e sulle attività connesse (approvata in data 18 dicembre 2012) (Doc XXIII n. 15).

Nell'ambito della propria attività, la Commissione ha svolto un approfondimento sul tema dei rifiuti radioattivi. Inizialmente la decisione di includere tale settore negli esami da compiere era certamente connessa anche al progettato ritorno dell'Italia all'energia nucleare, che avrebbe riaperto una produzione massiccia di rifiuti, rendendo ancor più impellente l'adozione dei provvedenti necessari per la loro gestione in un ciclo ordinato e sicuro; ma era derivata soprattutto dalla oggettiva, generale rilevanza del tema stesso e dalle voci mai sopite di attività illecite legate ai rifiuti radioattivi o quanto meno di un loro più o meno ampio coinvolgimento in attività illecite centrate sui rifiuti speciali o pericolosi. Tali voci, che hanno avuto notevole eco nell'ampia attività giornalistica e editoriale in materia, se non erano suscettibili di essere definitivamente confermate o smentite da parte della Commissione, erano quanto meno meritevoli di una valutazione in merito alla loro attendibilità. Altri obiettivi dell'approfondimento erano la ricostruzione del quadro generale della situazione in essere, un esame della normativa vigente, della sua efficacia e dell'eventuale necessità di completamenti o di modifiche, una verifica delle attività operative svolte, dei programmi, delle spese sostenute e degli oneri previsti, l'individuazione delle priorità in materia per la futura azione del Governo e del Parlamento. Il venir meno della prospettiva di realizzazione di nuove centrali nucleari sul nostro territorio, sancito dal referendum popolare del giugno 2011,

---

Pag. 492

---

---

Pag. 493

---

---

Pag. 494

---

---

Pag. 495

---

Presenza di rifiuti radioattivi nelle regioni italiane al 31 dicembre 2011 (dati Ispra).

Al quantitativo di rifiuti radioattivi mostrato dalla tabella, già presenti sul territorio italiano, vanno aggiunti: un ulteriore quantitativo, stimato in circa 30 mila metri cubi, che verrà prodotto dallo smantellamento degli impianti nucleari esistenti; i rifiuti prodotti all'estero (Regno Unito e Francia), presso gli impianti dove è stato spedito, per essere sottoposto a riprocessamento, il combustibile nucleare a suo tempo utilizzato nelle quattro centrali nucleari italiane, rifiuti che sono destinati a rientrare in Italia; i rifiuti che continueranno ad essere generati, in quantità valutabili in alcune centinaia di metri cubi all'anno, nell'impiego delle materie radioattive a scopi medici, industriali e di ricerca.
In base a questi dati, si valuta che la capacità complessiva del deposito nazionale debba essere pari a circa 90 mila metri cubi.
Ad aumentare l'attuale stato di precarietà vi è il fatto che la maggior parte dei rifiuti radioattivi si trova ancora allo stato in cui sono stati prodotti, senza aver subito, cioè, le operazioni di condizionamento con le quali i rifiuti vengono inglobati – se solidi – o solidificati – se liquidi – in matrici solide inerti, che costituiscono la prima, fondamentale barriera contro la dispersione della radioattività nell'ambiente.
Deputata a queste operazioni, come pure al decommissioning delle centrali nucleari e degli impianti del ciclo del combustibile, è la Sogin, società a capitale interamente pubblico, nata nel 1999 nell'ambito del processo di liberalizzazione del mercato elettrico. La Sogin avrebbe dovuto procedere, nell'arco di dieci anni, al condizionamento dei rifiuti pregressi – circa ventimila metri cubi – presenti negli impianti nucleari dei quali è responsabile. Oggi il lavoro è giunto a poco più di un quarto di strada ed anche i casi più urgenti, come i rifiuti liquidi ad alta attività che nell'impianto Eurex di Saluggia attendono da decenni di essere solidificati, dovranno attendere ancora diversi anni.

---

Pag. 496

---

---

Pag. 497

---

---

Pag. 498

---

---

Pag. 499

---

1.2. La relazione sulle bonifiche dei siti contaminati in Italia (approvata in data 12 dicembre 2012) (Doc XXIII n. 14).

Nella relazione approvata dalla Commissione in data 12 dicembre 2012 sono esposti i risultati dell'approfondita inchiesta svolta sul tema delle bonifiche dei siti contaminati in Italia.
L'inchiesta ha riguardato, in particolare, i ritardi nell'attuazione degli interventi e i profili di illegalità.
Se ne riportano le conclusioni:
sulla base dei dati raccolti dalla Commissione d'inchiesta ed elaborati da Ispra, sono oltre 15.000 i siti potenzialmente contaminati ed oltre 4.300 quelli per i quali è stato accertato, attraverso indagini di caratterizzazione, lo stato di contaminazione.
In considerazione della mancata istituzione, in numerose regioni, delle anagrafi dei siti contaminati di cui all'articolo 51 del decreto legislativo n. 152 del 2006 e della disomogeneità dei criteri adottati nelle anagrafi già istituite, tale dato appare sicuramente sottostimato.
Si deve poi rilevare che al numero complessivo dei siti «potenzialmente contaminati» e «contaminati» vanno aggiunti gli oltre 1.500 siti minerari abbandonati, oggetto di censimento, e le aree comprese nei 57 siti di interesse nazionale (Sin) ad oggi istituiti dal Ministero dell'ambiente, che corrispondono a circa il 3 per cento dell'intero territorio italiano e a oltre 330.000 ettari di aree a mare.
All'interno dei 57 siti di interesse nazionale ricadono le più importanti aree industriali della penisola, tra cui i petrolchimici di Porto Marghera, Brindisi, Taranto, Priolo, Gela nonché le aree urbane ed industriali di Napoli Orientale, Trieste, Piombino, La Spezia, Brescia, Mantova.
Ebbene, le verifiche e gli approfondimenti effettuati nell'inchiesta che la Commissione ha svolto sul tema delle bonifiche, con particolare riferimento ai siti di interesse nazionale, consentono di formulare una serie di considerazioni in merito alle questioni di volta in volta affrontate.
Va, in primo luogo, sottolineato come siano in corso diverse indagini giudiziarie su importanti siti di interesse nazionale, alcune delle quali hanno rivestito una particolare rilevanza perché, al di là dei reati in relazione ai quali si è proceduto ed alla fondatezza dell'accusa, hanno avuto il merito di porre in luce gravi problematiche di carattere generale che riguardano tutti i siti.

---

Pag. 500

---

---

Pag. 501

---

---

Pag. 502

---

---

Pag. 503

---

La perimetrazione.

Uno dei primi nodi da sciogliere riguarda proprio la fase di perimetrazione dei siti di interesse nazionale.
Dalla lettura delle norme concernenti i siti di interesse nazionale è agevole comprendere la finalità della perimetrazione secondo l'intenzione del legislatore.
La perimetrazione viene infatti effettuata dal Ministero dell'ambiente, sentiti comuni, province, regioni ed altri enti locali, e i territori vengono individuati sulla base di criteri generali fissati dall'articolo 252 decreto legislativo n. 152 del 2006, mentre non è richiesta un'approfondita istruttoria da parte degli enti locali che devono esprimere il loro parere, né da parte dello stesso Ministero.
La ragione va individuata nel fatto che la perimetrazione dovrebbe essere un atto cautelativo temporaneo, cui dovrebbero tempestivamente seguire le attività di caratterizzazione del sito secondo i criteri di legge, e quindi la ridefinizione del sito di interesse nazionale con successiva predisposizione, approvazione ed esecuzione del progetto di bonifica.
Tutto ciò, di fatto, non è mai accaduto e si è avuto modo di constatare come le perimetrazioni effettuate inizialmente in maniera piuttosto «elastica» abbiano riguardato aree molto estese, per le quali non vi erano e continuano a non esservi motivazioni chiare per l'inserimento nel sito di interesse nazionale.
In sostanza, le perimetrazioni, ad oggi, costituiscono quanto di più definitivo nel procedimento finalizzato alla bonifica.
Sul punto si è espresso chiaramente il ministro dell'ambiente, Corrado Clini, evidenziando che l'estensione dei siti (in termini di perimetrazione ufficiale degli stessi, così come definita ai sensi dell'articolo 252 del decreto legislativo n. 152 del 2006) è in generale superiore rispetto alle aree che effettivamente necessitano di interventi di bonifica.
Occorre, quindi, procedere con urgenza alla riperimetrazione delle aree effettivamente contaminate, in modo da escludere quelle che non necessitano di bonifica, con la possibilità che le stesse vengano restituite agli usi legittimi.
Si deve prendere atto, a questo proposito, della recente modifica dell'articolo 252 del decreto legislativo n. 152 del 2006, operata dall'articolo 36-bis della legge 7 agosto 2012, n. 134, che ha convertito con modifiche il decreto legge 22 giugno 2012, n. 83, recante «Misure urgenti per la crescita del Paese».
Con questa norma sono stati individuati criteri più restrittivi rispetto a quelli già esistenti sulla base dei quali valutare se un sito possa essere incluso in un sito di interesse nazionale, quale (articolo 36-bis, comma 1) l'insistenza, attualmente o in passato, di attività di raffinerie, di impianti chimici integrati o di acciaierie. Sono in ogni caso individuati quali siti di interesse nazionale, ai fini della bonifica, i siti interessati da attività produttive ed estrattive di amianto.
Sono stati, poi, fissati (articolo 36-bis, comma 2) termini stringenti (120 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge) entro i quali il Ministero dell'ambiente, con decreto, deve effettuare, sentite le regioni interessate, la ricognizione dei siti attualmente classificati di interesse nazionale che non soddisfano i

---

Pag. 504

---

Molti presidenti delle regioni interessate e i rappresentanti degli enti locali hanno auspicato la rimozione del vincolo del sito di interesse nazionale che crea, allo stato, solo disagi e nessuna utilità per l'ambiente, in quanto, di fatto, rallenta e blocca le bonifiche ed il successivo riutilizzo delle aree.
Anche il sindaco di Venezia si è espresso a questo proposito con riferimento al sito di interesse nazionale di Porto Marghera, affermando: «Dico senza timore di smentite che il sito di interesse nazionale ha, sostanzialmente, bloccato lo sviluppo di quell'area industriale perché ha creato una situazione di impasse molto forte determinando la necessità di una serie di passaggi per arrivare al riutilizzo di quelle aree assolutamente ingestibile in termini economici

---

Pag. 505

---

I progetti di bonifica e la loro valutazione.

Altri temi importanti sono quelli della adeguatezza del progetto di bonifica rispetto agli obiettivi prefissati nonché delle procedure per l'approvazione.
I costi della bonifica spesso sono molto elevati ed è di fatto impossibile per i soggetti responsabili, siano essi privati o pubblici,

---

Pag. 506

---

---

Pag. 507

---

È evidente che questo «gioco» ha un costo per la collettività altissimo sia in termini economici, per il danaro inutilmente investito, sia in termini di sviluppo, perché le aree non possono essere restituite agli usi legittimi, sia in termini di tutela ambientale, perché le bonifiche non vengono effettuate.
In sostanza, la fase progettuale deve essere funzionale alla concreta attuazione della bonifica, il che significa:
 avere ben chiaro quale sia la destinazione ultima delle aree;
 dimensionare la bonifica in relazione a tale imprescindibile dato;
 effettuare elaborati progettuali realistici, che non vivano solo nel mondo delle idee, ma che possano tradursi in realtà, ben mirati rispetto all'obiettivo e economicamente sostenibili.

Gli illeciti nel settore delle bonifiche.

In base ai dati acquisiti nel corso dell'inchiesta esiste un vero e proprio business delle bonifiche dei siti contaminati, intorno ai quali ruotano molteplici soggetti, pubblici e privati, diversi enti, diverse figure professionali.
In molti casi sono state spese ingenti somme per attività di caratterizzazione, di progettazione, di verifica senza che siano stati poi effettuati concreti passi avanti nell'attività di bonifica.
E ciò è accaduto tanto nelle regioni con elevato tasso di incidenza della criminalità organizzata, quanto in quelle in cui tale fenomeno è meno evidente.
Il che consente di formulare una prima riflessione: le bonifiche dei siti contaminati e, ancor di più, dei siti di interesse nazionale, proprio perché inserite nell'ambito di procedure poco trasparenti per ragioni evidenziate nel corso della relazione consentono a diversi soggetti di lucrare indebitamente senza che venga effettuato alcunché per la tutela dell'ambiente e della salute.
Tale situazione di illiceità, o comunque di illegalità diffusa, e di sperpero del denaro pubblico, è resa possibile da una normativa in diversi modi eludibile, dalla mancanza di adeguati controlli, da situazioni di parziale sovrapposizione tra «controllati» e «controllanti» nell'ambito dei procedimenti, con tutte le evidenti ripercussioni negative in termini di efficacia e garanzia delle attività poste in essere.
Il business, inteso come affare che rientra in una logica di profitti illeciti piuttosto che di salvaguardia ambientale, si amplifica allorquando si deroga alle regole ordinarie attraverso la dichiarazione

---

Pag. 508

---

---

Pag. 509

---

---

Pag. 510

---

Si tratta di una fattispecie criminosa omissiva, che si consuma solo nel momento in cui vi sia stato un superamento delle concentrazioni soglia di rischio e il responsabile dell'inquinamento non abbia provveduto alla bonifica in conformità del progetto approvato dall'autorità competente.
È del tutto evidente, anche alla luce di quanto rappresentato fino ad ora in merito alle lentezze procedimentali, come si tratti di un reato difficilmente configurabile nei fatti, presupponendo:
 l'individuazione del soggetto responsabile dell'inquinamento;
 l'effettuazione delle attività di caratterizzazione del sito;
 il superamento delle concentrazioni soglia di rischio;
 la predisposizione di un progetto di bonifica;
 l'approvazione del progetto;
 l'omessa attuazione della bonifica da parte del responsabile dell'inquinamento.

Su questo aspetto si è espresso anche il procuratore della Repubblica di Venezia, dottor Luigi Delpino, il quale ha evidenziato:
«Con riguardo al reato di cui all'articolo 257 del decreto legislativo n. 152 del 2006, il testo letterale dell'articolo che appare punire solamente chi non bonifica avendo cagionato l'inquinamento con il superamento delle concentrazioni soglia di rischio appare rendere rarissima la configurazione di detto reato. Infatti, l'accertamento dell'avvenuto superamento delle concentrazioni soglia di rischio presuppone che il procedimento di bonifica sia già pervenuto ad una fase amministrativa alquanto avanzata, laddove sovente non viene neppure compiuta la caratterizzazione, e gli enti pubblici, a causa delle scarse risorse finanziarie di cui dispongono, non riescono a sostituirsi alla parte inadempiente».
Ed allora, non appare che la norma in esame possa avere alcuna efficacia preventiva, in quanto la consumazione del reato, per come

---

Pag. 511

---

---

Pag. 512

---

Con riferimento alle infiltrazioni della criminalità organizzata di stampo mafioso, è importante sottolineare come la stessa abbia la possibilità di condizionare le attività di bonifica in diversi modi.
Da un lato, la criminalità organizzata di stampo mafioso ha la possibilità di inserirsi nel settore attraverso le modalità che le sono proprie, condizionando le procedure di affidamento degli appalti, inserendosi in maniera subdola nei subappalti, imponendo manodopera e esercitando attività estorsive nei confronti degli imprenditori.
Dall'altro, sfrutta quella che è la sua peculiarità, ossia un controllo radicato del territorio, del quale dispone come se fosse proprio (la Campania ne è un esempio evidente).
Anche le bonifiche dei siti contaminati sono state in qualche modo risucchiate dalle organizzazioni criminali che, ancora una volta, hanno messo a disposizione il territorio per la ricezione di rifiuti pericolosi e tossici provenienti dalle attività di bonifica.
Il caso dell'Acna di Cengio è emblematico: indagini giudiziarie hanno accertato che i rifiuti e il materiale provenienti dall'attività di bonifica del sito di interesse nazionale di Cengio sono stati interrati in un'area ricompresa nel territorio di Giugliano, già ampiamente e forse irrimediabilmente compromesso da un punto di vista ambientale.
Il sostituto procuratore della Repubblica presso il tribunale di Napoli, dottor Alessandro Milita, nel corso dell'audizione che la Commissione ha effettuato in occasione dell'ultima missione svolta a Napoli (in data 10 ottobre 2012) ha fornito informazioni in merito alla vicenda sopra esposta, affermando: «(...) volevo rapidamente rappresentare un altro dato sintomatico in tema di bonifica. In questo caso il problema delle bonifiche è marcato, perché in questa discarica sono state smaltite 30.700 tonnellate di rifiuti provenienti dalla bonifica dell'Acna di Cengio, che si è attuata traslando il danno ambientale da Cengio a Giugliano, attraverso tutta una serie di condotte artificiose, modulando e modificando i vecchi Fir per evitare lo svelamento della reale sostanza smaltita all'interno della Resit. Questo dato fa comprendere come la bonifica debba essere ben attuata, ma per esserlo abbia bisogno di fondi, perché l'unico limite reale è il fondo, al di là della società che dovrebbe eseguire la bonifica e che si spera sia la migliore possibile. Nel momento in cui si scelgono bonifiche a basso costo, è plausibile che la bonifica verrà compiuta con modalità tali da spostare il problema nel futuro e nel tempo che verrà».

---

Pag. 513

---

---

Pag. 514

---

---

Pag. 515

---

---

Pag. 516

---

L'accordo di programma per il sito di interesse nazionale di Porto Marghera è caratterizzato dagli stessi obiettivi che sono alla base dell'accordo di programma per il sito di interesse nazionale di Trieste, sottoscritto il 25 maggio 2012.
In genere, dai dati acquisiti presso il Ministero dell'ambiente si evince che gli accordi di programma sono spesso prodromici alle transazioni.
Il ministro Clini, in sede di audizione del 1^o febbraio 2012, con particolare riferimento alla proposta di «transazione globale» presentata da Eni all'allora ministro Prestigiacomo, ai sensi dell'articolo 2 della legge n. 13 del 2009, ha confermato di aver «congelato» la proposta di transazione in modo da poter valutare in modo opportuno e obiettivo il valore della stessa ed evitare che le aree vengano abbandonate una volta avvenuta la stipula.
A tale proposito, il ministro ha anche segnalato la necessità di chiarire le modalità di utilizzo dei fondi derivanti dalle transazioni, in modo tale che questi possano essere destinati alla realizzazione degli interventi di bonifica.
A parere della Commissione, le transazioni hanno l'indubbio vantaggio di chiudere, per così dire, annose vicende tra pubblico e privati, caratterizzate da numerosissimi ricorsi al Tar e, più in generale, da azioni giudiziarie che limitano fortemente la possibilità di interventi, tenuto anche conto dei tempi particolarmente lunghi della giustizia per la definizione delle controversie.
Deve, però, tenersi conto dell'esistenza di un rischio inaccettabile in un settore così delicato, ossia il rischio di «svendere» il territorio pur di definire procedure complesse.
Quello che si vuole sottolineare è che è necessario che le transazioni avvengano sulla base di una quantificazione del danno ambientale aderente alla realtà e basata su criteri obiettivi e che l'accordo transattivo tenga conto, nel riconoscimento delle reciproche concessioni, dell'esistenza di limiti insuperabili, al di sotto dei quali la trattazione medesima finisce con il frustrare le esigenze di tutela dell'ambiente e della salute.

Il ruolo degli enti di controllo: Ispra, Istituto superiore di sanità (ISS), Arpa.

Alcune considerazioni critiche si impongono per quanto riguarda gli enti di controllo.
Uno dei principali elementi di distorsione è rappresentato, ad avviso della Commissione, dalle convenzioni con soggetti pubblici e privati che Ispra e Istituto superiore di sanità hanno in diversi casi stipulato, rischiando di compromettere così quel ruolo di terzietà e di imparzialità che dovrebbe connotare sia nella sostanza che nella forma l'attività dei predetti enti.
Altro elemento di distorsione riguarda la sovrapposizione di competenze.

---

Pag. 517

---

Il ruolo dell'Istituto superiore di sanità.

Dall'analisi delle convenzioni stipulate dall'Istituto superiore di sanità ed analiticamente richiamate nella prima parte della relazione è possibile formulare una serie di considerazioni:
 1. l'Istituto superiore di sanità ha mantenuto e mantiene rapporti convenzionali con soggetti pubblici e privati responsabili, ai sensi della normativa vigente, dell'attuazione degli interventi di bonifica. Tali soggetti operano anche nei siti di interesse nazionale, aree nelle quali l'Istituto superiore di sanità ha funzione di controllore degli interventi in qualità di supporto tecnico del Ministero dell'ambiente;
 2. le attività oggetto di convenzione sono, in molti casi, di competenza istituzionale di altri enti (emblematico, in tal senso, è il caso della convenzione con Bagnoli Futura spa che ha come oggetto anche l'esecuzione di attività di validazione dei dati analitici che sono di competenza dell'Arpa e della provincia);
 3. in alcuni casi l'Istituto superiore di sanità ha operato come vero e proprio «progettista» degli interventi, elaborando l'analisi di rischio che, ai sensi della normativa vigente, è parte della progettazione di bonifica (ad esempio: convenzione con Bagnoli Futura e con l'autorità portuale di Piombino). Tali progetti vengono poi esaminati dal Ministero dell'ambiente con il supporto di Ispra e dello stesso Istituto superiore di sanità che si trova a esprimere un parere su progetti da esso stesso elaborati. Occorre, quindi, riflettere su quanto possa essere imparziale un parere espresso in tali condizioni;
 4. all'interno della «convenzione quadro» con il Ministero dell'ambiente del 19 dicembre 2008 (doc. 1218/11) sono previste attività che rientrano chiaramente nei compiti istituzionali e sono già oggetto di altre convenzioni a titolo oneroso stipulate dall'Istituto superiore di sanità. All'interno della rendicontazione del periodo 29 aprile – 29 giugno 2009 vengono citati, infatti, prodotti di altre convenzioni attive stipulate da Istituto superiore di sanità quali: l'istruttoria per le analisi di rischio sulle aree pubbliche di Bagnoli (per le quali, sulla base della convenzione con Bagnoli Futura, l'Istituto superiore di sanità ha elaborato l'analisi di rischio) e del

---

Pag. 518

---

L'Istituto superiore di sanità, alla luce dei dati e delle considerazioni sopra esposte, rischia di incrinare e rendere poco credibile il delicato ruolo istituzionale che riveste.
È evidente come nessun parere possa essere emesso da chi ha contribuito ad elaborare quanto è oggetto del parere medesimo. Non può ritenersi alto il profilo istituzionale di chi esegue, sulla base di convenzioni ben remunerate, attività che rientrano nei propri compiti istituzionali, creando pericolose commistioni tra pubblico e privato, commistioni che minano alla base la credibilità dell'ente.

Il ruolo dell'Ispra.

L'Ispra svolge la propria attività in un duplice ambito.
Da un lato, vi sono le attività che compie in base ai propri compiti istituzionali e che si estrinsecano, nell'ambito delle procedure di bonifica, essenzialmente in attività di controllo e supporto tecnico al Ministero dell'ambiente; dall'altro, vi sono le attività che effettua con enti pubblici e soggetti privati in regime di convenzione e che si estrinsecano nel supporto tecnico a fini operativi.
Tali convenzioni, sia pure stipulate su autorizzazione e, talvolta, su richiesta del Ministero dell'ambiente, o in esecuzione di previsioni contenute in accordi di programma, pongono inevitabilmente problemi in merito a possibili sovrapposizioni di ruoli.
Infatti, l'Ispra ricopre un ruolo istituzionale di altissimo rilievo qual è quello del controllo sulle attività di bonifica.
La stipula di convenzioni con soggetti, pubblici o privati, può comportare che l'Ispra sia chiamata ad esprimere pareri o ad effettuare controlli proprio su quelle attività oggetto di convenzione.
Sarebbe, dunque, opportuno stabilire regole chiare in materia, che possano soddisfare una duplice esigenza: da un lato, quella di potere utilizzare appieno le risorse culturali e tecniche dell'istituto, dall'altro, quella di non pregiudicare o anche solo offuscare il ruolo di terzietà dell'Ispra nell'attività istituzionale di controllo.

Il ruolo delle agenzie regionali e provinciali per l'ambiente (Arpa/Appa).

Quanto alle agenzie regionali e provinciali per l'ambiente (Arpa/Appa), l'attività più rilevante ed onerosa che svolgono, in termini di risorse e mezzi, è senz'altro quella di «validazione» delle attività di caratterizzazione e bonifica al fine di consentire la certificazione degli interventi.

---

Pag. 519

---

Il ruolo delle società in house: Invitalia (ex Sviluppo Italia) e Sogesid.

Sul ruolo delle società in house si è espresso in termini molto chiari il ministro Clini, nelle due audizioni avanti alla Commissione del 1^o febbraio e del 30 ottobre 2012. In data 1^o febbraio ha dichiarato:
 «Mi è stata rivolta una domanda su Sogesid: è una società in house del ministero, ma non è il ministero. La linea che sto seguendo è esattamente questa, una direttiva, che comunque va fatta, a Sogesid, nella quale sono identificate le attività che può svolgere a supporto del ministero, ma nello stesso tempo questo non può assolutamente depauperare e depotenziare il ministero. Questo deve essere molto chiaro e, infatti, lo sforzo che stiamo cercando di fare, anche in merito alla struttura del ministero, è quello di rafforzarlo. A questo proposito, sarà importante il ruolo di supporto di Ispra, che è un istituto pubblico e che deve essere valorizzato a supporto dell'amministrazione superando un certo equivoco che si è creato forse per il contratto. Io sono molto contento che i tecnici di Ispra siano considerati nel contratto della ricerca. È sicuro, infatti, che abbiamo anche bisogno di ricerca, ma abbiamo bisogno di un'agenzia nazionale che dia il passo, che dia input alle agenzie, perciò una struttura fortemente correlata all'amministrazione. Questa situazione, invece, non è ancora chiara e in questa

---

Pag. 520

---

Le parole del ministro depongono per un ridimensionamento delle società in house, il cui ruolo non può, in nessun caso, avere una natura sostitutiva rispetto a quelle che sono le competenze del Ministero.
In occasione della seconda audizione il ministro si è espresso in termini ancora più netti: la Sogesid, ha affermato, ha ricevuto importanti incarichi da amministrazioni pubbliche, soprattutto dai commissari, riguardanti la progettazione e a volte la realizzazione degli interventi. La possibilità di liquidare Sogesid passa necessariamente attraverso l'attenta verifica delle attività in corso e della conclusione delle medesime da parte della società.
Evidentemente, il ministro ritiene necessario un ridimensionamento del ruolo delle società in house. Nel corso dell'audizione ha, infatti, anche sottolineato che Sogesid è una società sganciata dalle regole del mercato in quanto, proprio per la sua natura di società in house può ottenere direttamente l'affidamento dei servizi. La circostanza che la società non si sia mai misurata in una competizione di libero mercato certamente rappresenta una minore garanzia di efficienza e di adeguatezza delle strutture rispetto ai servizi richiesti.
La Commissione, anche alla luce della documentazione acquisita, e dei non sempre soddisfacenti servizi resi dalla società nel settore delle bonifiche effettivamente ritiene doveroso che sia ridimensionato il ruolo delle società in house affinché il Ministero e gli altri enti di supporto riprendano appieno le loro competenze ed affidino eventualmente specifiche attività a soggetti individuati sulla base di gare pubbliche o, comunque, sulla base di valutazioni comparative.
Le medesime considerazioni valgono per la società Invitalia, di cui si è trattato nel corpo della relazione.

Le ulteriori problematiche rilevate dalla Commissione.

Le ulteriori problematiche emerse in relazione alla gestione dei siti contaminati sono:
 gestione dei materiali provenienti da attività di bonifica: la gestione di suoli provenienti da siti contaminati e, più in generale, delle terre e rocce da scavo costituisce un grave problema per gli operatori di settore e per gli enti di controllo. Se da una parte, a fronte di un quadro normativo frammentario, in continua evoluzione e non sempre chiaro, gli operatori di settore reclamano una minore burocrazia al fine di accelerare i procedimenti amministrativi, dall'altra, gli enti di controllo devono garantire una tracciabilità dei rifiuti provenienti dai siti contaminati al fine di evitare fenomeni di illegale smaltimento o di miscelazione con altri flussi di rifiuti.
Occorre, inoltre, evidenziare il problema della classificazione della pericolosità dei rifiuti (ad esempio in relazione al contenuto di idrocarburi o alle caratteristiche di ecotossicità). In assenza di chiare

---

Pag. 521

---

Tali contenziosi portano in alcuni casi alla sospensione dei procedimenti amministrativi con evidente rallentamento delle attività di bonifica, permanenza di potenziali rischi sanitario-ambientali e, di conseguenza, blocco di qualsiasi ipotesi di riutilizzo produttivo delle aree, ivi compresi potenziali interventi di miglioramento ambientale degli impianti.

---

Pag. 522

---

Confindustria, nel rapporto sulle bonifiche recentemente pubblicato (2009), ha evidenziato che il dragaggio e il conferimento in discarica di sedimenti marini, fluviali e/o lacustri rappresenta per le imprese associate una delle principali problematiche in relazione ai costi elevatissimi associati a tale operazione (centinaia di milioni se non miliardi di euro) e, pertanto, ha contestato l'imposizione di tale scelta nell'ambito dei procedimenti di bonifica e/o danno ambientale.

1.3. La relazione sul decesso del capitano di fregata Natale De Grazia (approvata in data 5 febbraio 2013) (Doc XXIII n. 18).

Il capitano di fregata Natale De Grazia era un ufficiale della Marina militare, in servizio presso la Capitaneria di porto di Reggio Calabria.
Al momento della sua morte era applicato alla sezione di polizia giudiziaria presso la procura circondariale di Reggio Calabria e faceva parte di un pool investigativo, coordinato dal sostituto procuratore Francesco Neri, costituito per effettuare le indagini avviate a seguito di un esposto presentato da Legambiente, concernente presunti interramenti di rifiuti tossici in Aspromonte.
Nel corso dell'inchiesta condotta dalla procura di Reggio Calabria si aprirono subito scenari inquietanti legati al fenomeno delle «navi a perdere», indicandosi con tale espressione le navi affondate dolosamente con carichi di rifiuti radioattivi o comunque tossici, smaltiti illegalmente nelle profondità marine. (Secondo un dossier di

---

Pag. 523

---

---

Pag. 524

---

È stato, infine, conferito un incarico di consulenza tecnica al prof. dottor Giovanni Arcudi (direttore dell'Istituto di medicina legale nella facoltà medica dell'Università di Roma «Tor Vergata» nonché consulente della Commissione) al fine di operare una rivalutazione delle attività medico legali svolte dai consulenti nominati dal pubblico ministero e dalle parti civili nell'ambito del procedimento aperto presso la procura della Repubblica di Nocera Inferiore, volto ad accertare le cause del decesso del capitano De Grazia.
Le conclusioni della consulenza medico-legale del prof. Arcudi impongono di valutare le risultanze dell'inchiesta precedentemente svolta in una chiave nuova e non poco allarmante.
È vero che, come si ricorderà tra poco, già emergevano elementi di sospetto in relazione alla morte del capitano De Grazia, per tutto ciò che l'ha preceduta, e che non appare trasparente, e per ciò che è accaduto dopo la sua scomparsa.
La consulenza del prof. Arcudi, che appare analiticamente motivata, e scientificamente inattaccabile, arriva ad una conclusione inequivoca: escluse le altre cause, per l'assenza di elementi di riconoscimento, la morte è la conseguenza di una «causa tossica». Aggiunge il prof. Arcudi: «quale essa potrà essere stata, e se c’è stata, non lo si potrà accertare».
Ciò che risulta è che il capitano De Grazia ha ingerito gli stessi cibi di chi lo accompagnava nel viaggio, salvo una fetta di torta: queste almeno sono state le dichiarazioni dei testimoni. Se così è, appare difficile ricondurre la tossicità ad una causa naturale, anche se non lo si può escludere in forma assoluta.
Il capitano De Grazia, come risulta dalla ricostruzione dei fatti, stava conducendo indagini su tutte le vicende più oscure riguardanti il traffico illecito di rifiuti pericolosi ed aveva costituito un gruppo di lavoro assai efficiente. Ciò nonostante, come ha riferito il maresciallo Moschitta, «quando le indagini arrivarono a picco, e quindi stavamo mettendo le mani su fatti veramente gravi, coinvolgenti anche i livelli della sicurezza nazionale», «De Grazia non venne più a effettuare le indagini con noi, perché il suo comandante lo aveva bloccato».
Elementi di poca chiarezza sono stati riscontrati altresì in relazione alle ragioni del viaggio a La Spezia, essendo state fornite alla Commissione versioni del tutto diverse, tra le quali anche un contatto con un confidente.
Ma ciò che è parso inquietante alla Commissione è stato l'improvviso smembramento del gruppo investigativo che faceva capo a De Grazia, subito prima e subito dopo il suo decesso.
Pochi giorni prima della morte del capitano De Grazia il colonnello Martini, che aveva avuto un ruolo di primo piano nell'attività investigativa, lasciò l'incarico di colonnello del Corpo forestale dello Stato per assumere il ruolo di direttore operativo

---

Pag. 525

---

1.4. La relazione sul fenomeno delle «navi a perdere» (approvata in data 28 febbraio 2013) (Doc XXIII n. 21).

La Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti ha avviato una serie di approfondimenti sul fenomeno delle «navi a perdere».
La determinazione ad approfondire questo tema è stata assunta a seguito del rinvenimento di un relitto nel mare antistante la costa di Cetraro ad opera di alcuni pescatori della zona, in conseguenza del quale la procura della Repubblica presso il tribunale di Paola aveva aperto un procedimento penale, ipotizzando originariamente che il relitto potesse identificarsi con una delle navi cariche di rifiuti e dolosamente affondate di cui aveva parlato negli anni precedenti (in particolare, a partire dall'anno 2003) il collaboratore di giustizia Fonti Francesco all'autorità giudiziaria. Il procedimento penale avviato dalla procura di Paola, poi proseguito dalla procura di Catanzaro, si è concluso con un provvedimento di archiviazione.
Francesco Fonti, collaboratore di giustizia già appartenente alla ’ndrangheta calabrese, aveva infatti reso una serie di dichiarazioni relative ai presunti affondamenti di tre navi (la Cunsky, la Voriais Sporiadais e la Yvonne A) ai quali avrebbe partecipato personalmente.
Una delle tre navi, secondo il racconto di Fonti, sarebbe stata affondata proprio dinanzi alle coste di Cetraro, nell'anno 1992. L'operazione, finalizzata allo smaltimento illecito di rifiuti tossici, sarebbe stata realizzata dalla ’ndrangheta calabrese che in quel periodo si occupava, oltre che delle consuete attività illecite quali il traffico degli stupefacenti e l'attività estorsiva, anche del traffico illecito di rifiuti radioattivi (o comunque tossici).
A seguito degli accertamenti effettuati dal Ministero dell'ambiente e dalla magistratura si è potuto constatare come effettivamente il relitto antistante le coste di Cetraro non si identificasse con la nave di cui aveva parlato Fonti.

---

Pag. 526

---

---

Pag. 527

---

---

Pag. 528

---

---

Pag. 529

---

1.5. La relazione sul Sistri (approvata in data 28 febbraio 2013) (Doc XXIII, n. 20).

La Commissione parlamentare d'inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti si è determinata ad avviare un'inchiesta specifica sul «sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti», meglio noto con l'acronimo Sistri, che si è conclusa con l'approvazione di una specifica relazione, dal titolo «Il Sistri: l'evoluzione normativa e le problematiche connesse alla sua attuazione».
Si è avvertita, infatti, la necessità di approfondire una serie di problematiche attinenti alla effettiva funzionalità del sistema e, a monte, alla regolarità della procedura di affidamento del servizio.
Le due questioni, come è evidente, sono strettamente connesse in quanto, laddove vi siano state violazioni nella procedura di affidamento del servizio, le stesse hanno inevitabilmente inciso sulla individuazione del soggetto affidatario e sulla garanzia della scelta del contraente maggiormente idoneo.
L'introduzione di un sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti risponde all'esigenza di disporre in tempo reale dei dati relativi alla movimentazione dei rifiuti al fine di un più efficace controllo da parte delle autorità preposte e, quindi, di un più efficace contrasto dei fenomeni di illegalità nel settore del trasporto e dello smaltimento dei rifiuti.
Si è più volte osservato, infatti, che il punto, per così dire, debole nel procedimento di smaltimento dei rifiuti è rappresentato dalla mancanza di un sistema idoneo al tracciamento degli stessi.
Si riportano di seguito le conclusioni cui è giunta la Commissione al termine dell'inchiesta, rinviando, per l'approfondimento dell'intera vicenda, alla lettura integrale della relazione.
Le numerose inchieste che la Commissione ha avuto modo di effettuare hanno dimostrato, senza ombra di dubbio, l'assoluta inadeguatezza della normativa attualmente vigente a fronteggiare traffici imponenti di rifiuti che, ormai, non coinvolgono solo le diverse regioni italiane ma che hanno assunto la connotazione della transnazionalità.
In un certo senso, l'approfondimento sul SISTRI nasce proprio dall'assoluta presa di consapevolezza che nessun serio ed efficace sistema normativo di contrasto alla criminalità ambientale può prescindere da un sistema di tracciabilità dei rifiuti idoneo a seguirne il percorso e, quindi, idoneo a consentire controlli puntuali, effettuabili in tempo reale.
Il sistema attuale di tracciamento dei rifiuti si può considerare tamquam non esset, tanto agevole ne risulta l'elusione da parte degli operatori del settore.
Sul punto si sono espressi in maniera molto netta i magistrati che hanno svolto importanti indagini in materia ambientale e che hanno quindi verificato sul campo la fragilità e l'inconsistenza del sistema attuale.
Ed infatti, oggi, l'unica traccia identificatrice del ciclo del viaggio effettuato dai rifiuti è rappresentata dal FIR (formulario d'identificazione dei rifiuti), che rappresenta il documento cardine finalizzato al controllo delle varie fasi del trasporto dei rifiuti dal produttore/

---

Pag. 530

---

---

Pag. 531

---

---

Pag. 532

---

Non v’è dubbio, anche alla luce delle audizioni svolte nel corso dell'inchiesta, che la procedura di segretazione abbia rappresentato una delle questioni che hanno investito la fase procedimentale dell'affidamento del servizio, gli aspetti concernenti il contenuto del regolamento contrattuale nonché la stessa fase esecutiva del contratto.
La procedura della segretazione, infatti, ha determinato a cascata una serie di effetti, connessi:
 alle modalità di individuazione dell'affidatario del servizio;
 alla mancanza della procedura di collaudo e di verifica sullo stato di avanzamento lavori, tanto più necessari in ragione del valore elevato dell'appalto.

Dai dati acquisiti sembra che la Selex sia stata scelta senza che fossero state preventivamente contattate altre imprese, aventi analoghe capacità imprenditoriali sia a livello tecnico, sia a livello economico.
Come è emerso dalla documentazione prodotta dagli auditi, il Ministero dell'ambiente ha avuto rapporti, sin dalla fase preliminare, esclusivamente con la Selex e dunque, anche a voler ritenere legittima la procedura di segretazione, risulta non sempre chiara la ragione per la quale non sia stata osservata la procedura prevista dall'articolo 17 del codice del contratti, sopra richiamato, e non sia stata effettuata una valutazione comparativa, sia pure nei limiti indicati dalla procedura semplificata dell'affidamento diretto.
La Commissione ha inteso dunque comprendere se il segreto avesse un suo fondamento, tenuto conto delle modalità operative del sistema e della successiva desecretazione del progetto.
Ci si è interrogati, in particolare, sulla compatibilità della procedura di segretazione con un sistema che dovrebbe essere conosciuto, spiegato e reso pubblico a tutti gli utenti obbligati a utilizzarlo.

---

Pag. 533

---

Le problematiche relative all'intero procedimento sono state stigmatizzate anche nella relazione della Digit PA.
In data 10 agosto 2011, infatti, il Ministero dell'Ambiente ha inviato in valutazione alla DigitPA la documentazione tecnica e operativa attinente al Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, e la DigitPA ha redatto una relazione (articolata in tre parti fondamentali: considerazioni su contenuti e procedure avviate nelle varie fasi dell'iniziativa; considerazioni sulla congruità economica delle forniture inserite nel contratto; indicazioni all'amministrazione per il futuro dell'iniziativa), nella quale sono state espresse critiche pregnanti rispetto a una serie di fattori che vanno dal procedimento di affidamento del servizio alla quantificazione dei costi, fino alle forniture dei mezzi necessari per l'attuazione del progetto.

---

Pag. 534

---

---

Pag. 535

---

Va tuttavia rilevato che, in data 26 settembre 2012, l'Avvocatura generale dello Stato ha reso, su richiesta del Ministero dell'Ambiente, un parere sulla relazione della DigitPA citata in cui, tra l'altro, eccepisce l'infondatezza giuridica dei rilievi ivi evidenziati.
In conclusione il Ministro ha inteso confermare la necessità, imposta anche in sede europea, di predisporre un valido ed efficace sistema di tracciabilità dei rifiuti: «Anche quelli che si sono opposti in maniera molto consistente e visibile all'avvio del SISTRI dovrebbero forse tener presente che, in ogni caso, se non sarà questa, sarà comunque un'altra l'infrastruttura di controllo, ma che le modalità di controllo saranno esattamente identiche. L'obiettivo stabilito dalla direttiva europea è la tracciabilità dei rifiuti e questo è quello che dobbiamo fare».
Il Ministro Passera, infine, ha precisato di non voler intervenire sugli aspetti contrattualistici, di competenza del Ministero dell'ambiente, che sono stati determinanti nella decisione di sospendere l'entrata in operatività del SISTRI. Si è limitato ad esprimere la preoccupazione del mondo delle imprese. Infatti il Ministro ha sottolineato l'importanza, nell'interesse delle stesse imprese, di un sistema di tracciabilità dei rifiuti ma, al tempo stesso, si è fatto per così dire portavoce delle principali istanze delle imprese, che richiedono una maggiore semplificazione delle procedure e una più razionale selezione di quelle a cui applicare il sistema di tracciabilità dei rifiuti (escludendo le imprese per le quali, attesa la loro modesta dimensione, un sistema di tal fatta risulterebbe non solo inutile ma anche dannoso).
A prescindere dai profili di validità e/o efficacia del contratto concluso tra il Ministero dell'ambiente e la Selex, entrambe le amministrazioni, dunque, hanno concordato sulla necessità di avviare un sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, quale obiettivo imposto anche dalla normativa europea, che, da un lato, sia idoneo

---

Pag. 536

---

1.6. Gli approfondimenti e le attività di inchiesta svolti dalla Commissione sul traffico transfrontaliero di rifiuti

La Commissione ha approfondito il tema delle spedizioni transfrontaliere dei rifiuti e dei connessi illeciti penali previsti dal decreto legislativo n. 152 del 2006.
Nel corso delle audizioni dei magistrati e delle forze dell'ordine sono emerse le importanti problematiche che caratterizzano il settore delle spedizioni e dei traffici transfrontalieri dei rifiuti, con particolare riferimento alla facilità con cui vengono eluse le norme che regolamentano le spedizioni all'estero di rifiuti e alla difficoltà dei controlli incrociati che necessariamente devono essere effettuati in modo sostanziale e non meramente formale. Allo stato, infatti, i controlli si sostanziano pressoché esclusivamente nell'esame dei documenti di accompagnamento delle varie spedizioni.
La Commissione ha avuto modo di constatare la carenza di una normativa adeguata con riferimento, in particolare, al profilo della tutela penale.
Le norme che nel codice ambientale prevedono condotte penalmente rilevanti in merito al traffico transfrontaliero e, in generale, al traffico illecito di rifiuti sono gli articoli 259 e 260 del decreto legislativo n. 152 del 2006. Queste sono le norme che maggiormente trovano applicazione nei procedimenti relativi ai traffici transfrontalieri di rifiuti, ma non sono certamente le uniche.
A seconda di come si atteggi concretamente la condotta degli indagati, del livello di organizzazione, delle dimensioni nazionali o transnazionali del gruppo organizzato, della capacità degli indagati di penetrare all'interno delle procedure amministrative con condotte corruttive, possono configurarsi i reati di associazione a delinquere, reati di falso, reati contro la pubblica amministrazione, reati a base

---

Pag. 537

---

---

Pag. 538

---

---

Pag. 539

---

---

Pag. 540

---

---

Pag. 541

---

2. Le relazioni territoriali.

La Commissione, oltre ad aver approfondito le tematiche specifiche di cui si è dato conto nella parte prima, ha svolto inchieste territoriali sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nelle regioni Lazio, Sicilia, Lombardia, Calabria, Puglia, Basilicata, Campania, approvando le relative relazioni.
In questa sede si riportano le conclusioni cui la Commissione è pervenuta nelle inchieste territoriali unitamente agli approfondimenti sui siti contaminati esistenti in ciascuna regione, rimandandosi per la trattazione completa al testo delle relazioni approvate.

2.1. Conclusioni relative alle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nella Regione siciliana (approvata in data 20 ottobre 2010) (Doc XXIII n. 2, successivamente fatto proprio dall'Assemblea della Camera dei deputati mediante la votazione della risoluzione 6/00054 il giorno 18 gennaio 2011).

Le verifiche in relazione alla problematica dei rifiuti nella Regione siciliana hanno dimostrato la necessità di una scrupolosa applicazione della legge nella gestione del ciclo dei rifiuti.
Infatti, l'inefficienza che si è avuto modo di constatare non è dipesa da ipotetiche complicazioni di natura burocratica conseguenti alle procedure disciplinate dalle norme, ma dalla assoluta inettitudine di un regime in deroga a realizzare lo scopo finale di uno smaltimento dei rifiuti in sintonia con la salvaguardia di quegli interessi che la legge intende tutelare in materia ambientale.
Il problema dello smaltimento dei rifiuti non può considerarsi risolto per il solo fatto, per così dire, che per gli stessi vengano trovati luoghi ove concentrarli, perché la questione non è di spostare i rifiuti da un luogo ad un altro, ma di smaltirli senza danno per l'ambiente.
Attualmente in Sicilia il ciclo dei rifiuti può, più realisticamente, essere definitivo un non ciclo, in quanto i rifiuti vengono conferiti in discarica e vi sono percentuali bassissime in quasi tutti i comuni siciliani di raccolta differenziata.
Tamponare, nell'emergenza, le problematiche relative alle discariche attraverso il regime in deroga ad oggi non ha avuto altro effetto che aggravare ulteriormente la situazione e la discarica di Bellolampo in qualche modo ne è l'emblema.
In Sicilia il settore dei rifiuti si caratterizza perché esso stesso organizzato per delinquere.
È la più eclatante manifestazione della legge dell'illegalità, cioè l'illegalità si è fatta norma che permea negli aspetti più minuti e capillari qualsivoglia aspetto afferente al ciclo dei rifiuti.
Il sistema si pone come obiettivo non già lo smaltimento dei rifiuti ma il «non smaltimento» dei rifiuti medesimi.
Il rifiuto, infatti, in questo paradossale sistema, è esso stesso la ricchezza e come tale va conservato e tutelato affinché non si disperda.
La vicenda relativa al percolato prodotto dalla discarica di Bellolampo è un esempio lampante di come il rifiuto (che in quel caso ha anche determinato una situazione di disastro ambientale) si trasformi in «ricchezza» e consenta di far conseguire illeciti profitti alla criminalità organizzata e non.

---

Pag. 542

---

---

Pag. 543

---

2.1.1. Le bonifiche nella Regione siciliana: i siti di Gela e Priolo.

L'esperienza siciliana in materia di bonifiche è la prova lampante dell'assoluta inettitudine delle strutture commissariali ad affrontare le problematiche connesse alla bonifica dei siti inquinati e, in generale, all'ambiente.
Il territorio rientrante nel sito di interesse nazionale di Gela è ben lontano dall'essere bonificato e la magistratura sta svolgendo un attento lavoro finalizzato alla verifica della liceità delle condotte tenute dagli enti interessati alla bonifica medesima. La procura della Repubblica di Gela ha inviato una nota relativa alle indagini in corso da cui si desume la particolare attenzione e sensibilità che la locale procura ha manifestato e manifesta con riferimento alla materia ambientale. Ciò è tanto più meritorio in quanto si tratta di un ufficio giudiziario di piccole dimensioni che evidentemente risente, come altri uffici giudiziari, di risorse inadeguate rispetto alle attività di indagine che il territorio richiede.
I gravissimi ritardi che si sono registrati nel sito di interesse nazionale di Gela sono analoghi a quelli registrati nel sito di interesse nazionale di Priolo.
Il dato allarmante che riguarda entrambi i siti è quello concernente l'esistenza di una situazione sanitaria gravemente compromessa, che continuerà a rimanere tale fino a quando non si procederà efficacemente alla bonifica.
Di ciò ha dato atto lo studio Sentieri¹, evidenziando per il sito di interesse nazionale di Gela «...un eccesso di tumori polmonari sia tra gli uomini sia tra le donne; tra gli uomini sono in eccesso anche il tumore dello stomaco e l'asma; tra le donne il tumore del colon-retto e l'asma.» e, per il sito di interesse nazionale di Priolo, «eccesso negli uomini di tumori del polmone e della pleura, causa, quest'ultima, in eccesso anche nelle donne; mortalità è in eccesso in entrambi i generi per le malattie respiratorie acute ...».
 ¹ Il progetto sentieri-Studio epidemiologico nazionale territori e insediamenti esposti a rischio da inquinamento-coordinato dall'Istituto superiore di sanità tra il 2007 e il 2010 nell'ambito del programma strategico ambiente e salute, promosso dal Ministero della salute, è stato realizzato in collaborazione con il centro europeo ambiente e salute dell'Organizzazione mondiale della sanità, il dipartimento di epidemiologia del Servizio sanitario regionale del Lazio, il consiglio nazionale delle ricerche di Pisa e l'Università di Roma – La Sapienza

---

Pag. 544

---

Lo stesso studio Sentieri raccomanda tra le attività urgenti per i due siti l'acquisizione di dati per la valutazione dello stato attuale di inquinamento ambientale e dell'esposizione, dando, di fatto, conto delle inadeguatezza delle pur numerose indagini di caratterizzazione ad oggi condotte.
Emblematico del ritardo nella bonifica dei siti regionali è il caso della messa in sicurezza dell'amianto derivante dalle baraccopoli allestite per il terremoto della valle del Belice.
Sul punto è sufficiente sottolineare che le attività sono state in gran parte (non del tutto !) completate nel 2008-2009: il tragico evento sismico risale alla notte tra 14 e il 15 gennaio 1968. I dati non richiedono ulteriori commenti.

2.2. Conclusioni relative alle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nella regione Calabria (relazione approvata in data 19 maggio 2011) (Doc XXIII n. 7, successivamente fatto proprio dall'Assemblea della Camera dei deputati mediante la votazione della risoluzione 6/00084 il giorno 23 giugno 2011).

La Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività connesse al ciclo dei rifiuti, all'esito di ben tre missioni svolte in Calabria, delle numerose audizioni dei rappresentanti delle istituzioni effettuate sia sul territorio calabrese, sia a Roma negli uffici di Palazzo San Macuto, nonché della notevole mole di documenti acquisiti ha predisposto una relazione apposita.
La relazione contiene la disamina attenta e rigorosa delle carenze amministrative e gestionali del ciclo integrato dei rifiuti nella regione Calabria, a partire dall'anomala, quanto del tutto arbitraria e ingiustificata, suddivisione del territorio calabrese in tre macroaree denominate, rispettivamente, «Calabria Nord», «Calabria Centro» e «Calabria Sud», che non solo non corrispondono alla realtà geografica, ma sono anche prive di caratteristiche omogenee.
Sulla base delle indagini svolte dalla Commissione di inchiesta si può affermare con assoluta serenità che in Calabria l'emergenza rifiuti non è stata ancora oggi superata, nonostante il commissariamento della regione nello specifico settore della gestione dei rifiuti solidi urbani, avvenuto con decreto dal presidente del consiglio dei Ministri del 12 settembre 1997, e la conseguente nomina di ben undici Commissari delegati del Governo, che si sono succeduti nel tempo, a partire dal 21 ottobre 1997.
Purtroppo, i risultati sono stati del tutto insoddisfacenti rispetto ai numerosi piani rifiuti predisposti dall'ufficio del commissario delegato sia per quanto riguarda la raccolta differenziata, sia in ordine allo smaltimento finale dei rifiuti solidi urbani, con conseguente spreco del denaro pubblico, come puntualmente posto in evidenza nella stessa relazione.
Invero, deve essere sottolineato, per un verso, che la raccolta differenziata dei rifiuti urbani, dopo il fallimento delle società miste pubblico-private costituite ad hoc dal commissario delegato, è del tutto inesistente sul 90 per cento del territorio calabrese e, per altro verso, non solo non vi sono inceneritori di tali rifiuti, ma sussiste un'assoluta carenza di discariche pubbliche, posto che nel corso dell'intera gestione commissariale non sono state punto realizzate.

---

Pag. 545

---

---

Pag. 546

---

La Commissione di inchiesta esprime perplessità in merito al previsto raddoppio dell'impianto di incenerimento di Gioia Tauro.
Invero, tale impianto non è destinato a bruciare il «tal quale», bensì solo il «cdr», nonostante che in Calabria, nell'assenza o quasi della raccolta differenziata, non venga prodotto «cdr» a sufficienza.
Di conseguenza, nel breve/medio periodo e in attesa che anche in Calabria si produca «cdr» di adeguata qualità e in quantità sufficiente a saturare la capacità di trattamento dell'impianto di Gioia Tauro raddoppiato, si assisterà all'importazione da altre regioni italiane del «cdr» che, in quanto rifiuto speciale, non è sottoposto a vincoli territoriali, come i rifiuti solidi urbani (rsu).
Dettagliata e documentata è la descrizione delle numerose zona d'ombra, determinate a volte dalla contiguità di rappresentanti delle istituzioni con ambienti malavitosi, altre volte, dalla mancanza di controlli da parte dei pubblici poteri, nonché da diffusi atteggiamenti di omertà, che consentono alla criminalità mafiosa, non solo, di inserirsi nel circuito dello smaltimento illegale dei rifiuti, anche pericolosi (la Calabria è terra di smaltimento per eccellenza di tale tipologia di rifiuti, nonostante la carenza di insediamenti industriali), ma di gestire enormi discariche, che non sempre sono abusive.
Invero, le inefficienze del sistema pubblicistico hanno finito con il favorire l'inserimento nel ciclo dei rifiuti della criminalità organizzata, che è particolarmente presente nella provincia di Reggio Calabria, laddove, a fronte di un giro d'affari di complessivi 150 milioni di euro all'anno, pari al 2 per cento del PIL del territorio, solo 12 imprese delle 161 che si occupano di rifiuti hanno ottenuto la certificazione antimafia negativa, mentre 115 imprese risultano addirittura sconosciute al sistema.
Dal che si desume agevolmente che – in una terra che vede la «presenza asfissiante» della ’ndrangheta, con le regole descritte in modo particolareggiato dal dottor Gratteri – le suddette imprese prosperano in modo anonimo con i subappalti o con la prestazione di manodopera.
Sul punto, sono significative le dichiarazioni rese, nel corso della sua audizione, dal dottor Giuseppe Pignatone, il quale ha riferito dell'esistenza di connivenze, infiltrazioni e condizionamenti, talvolta a livello di amministratori dei comuni, a volte, molto più semplicemente, della struttura amministrativa, che spesso si intreccia con la prima, tanto che nell'ultimo periodo, nella sola provincia di Reggio, sono state sciolte le amministrazioni comunali di cinque o sei comuni, sulla base delle risultanze di indagini della direzione distrettuale antimafia, poi utilizzate in sede amministrativa.
Infine, la relazione è esaustiva anche in ordine alle cause della mancata bonifica dei siti inquinati di Crotone, di Cassano allo Ionio e di Cerchiara, ricompresi nel Sin (sito di interesse nazionale) affidata, dapprima, al commissario per l'emergenza rifiuti e, poi, al Ministero dell'ambiente.
Potrebbe rivelarsi non risolutiva, se non addirittura dannosa la costruenda discarica di Giammiglione, località sita a ridosso della città di Crotone in una zona collinare, al confine del comune di Scandale, a 350 s.l.m., destinata ad accogliere molti milioni di metri cubi di materiali contenenti scoria cubilot, fosfogessi e fibretta

---

Pag. 547

---

---

Pag. 548

---

2.2.1. Le bonifiche nella regione Calabria: il sito di Crotone-Cassano-Cerchiara.

Gli inadempimenti del commissario delegato all'emergenza rifiuti in Calabria hanno investito anche il sito di interesse nazionale (Sin) di Crotone, Cerchiara e Cassano, comuni afflitti da un grave inquinamento ambientale, determinato:
 a) dalla «ferrite di zinco» dello stabilimento «ex Pertusola» di Crotone;
 b) dalla «fibretta di amianto in polvere», usata fino agli anni Novanta negli stabilimenti «ex Montedison» di Crotone;
 c) dalla «fosforite» derivante dalla produzione di fertilizzanti in questi ultimi stabilimenti.

Nel periodo di competenza – che va dal mese di novembre 2002 al mese giugno 2008, anno in cui l'esecuzione degli interventi di bonifica è stata demandata a Syndial spa, quale soggetto responsabile della contaminazione – l'ufficio del commissario per l'emergenza rifiuti non ha provveduto a porre in essere alcuna iniziativa per la messa in sicurezza e/o la bonifica dei siti inquinati,

---

Pag. 549

---

---

Pag. 550

---

---

Pag. 551

---

2.3. Conclusioni relative alle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nella regione Lazio (approvate in data 2 marzo 2011) (Doc XXIII, n. 6, successivamente fatto proprio dall'Assemblea della Camera dei deputati mediante la votazione della risoluzione 6-00076 il giorno 19 aprile 2011, indi dall'Assemblea del Senato mediante la votazione della risoluzione 6-00088 il giorno 28 settembre 2011).

La gestione dei rifiuti nella regione Lazio, contrariamente agli orientamenti, alle scelte, alle strategie dettate dalle direttive comunitarie in materia di rifiuti e dalla normativa nazionale, è andata nel verso opposto a quello della «gestione integrata».
Nella regione Sin dal 1999 è stata decretata l'urgenza e la gestione commissariale.
La più che decennale durata dell'emergenza rifiuti ha dimostrato sia il fallimento dei poteri d'urgenza, sia la difficoltà di riportare a una gestione ordinaria la raccolta, il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti prodotti.
Infatti, la dichiarata cessazione dell'emergenza rifiuti nel Lazio sembra rispondere più a motivazioni politiche che al superamento delle criticità nella gestione del ciclo, che sono essenzialmente rappresentate dallo scarso sviluppo della raccolta differenziata, dalla

---

Pag. 552

---

---

Pag. 553

---

---

Pag. 554

---

2.3.1. Lo stato di emergenza nella provincia di Roma: relazione di aggiornamento sul Lazio (approvata in data 3 luglio 2012) (Doc XXIII n. 11).

La Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti, a seguito della grave situazione di emergenza ambientale che ha interessato la provincia di Roma, ha

---

Pag. 555

---

La situazione che la Commissione ha registrato al momento della stesura della prima relazione depositata nel marzo 2011, non solo non è cambiata, ma nel tempo si è solo aggravata.
L'ennesima proroga della discarica di Malagrotta operata dal nuovo commissario nominato, il prefetto Goffredo Sottile, rappresenta, ad avviso della Commissione, il segno evidente di un fallimento della politica ambientale nella regione.

---

Pag. 556

---

---

Pag. 557

---

---

Pag. 558

---

---

Pag. 559

---

---

Pag. 560

---

Le scelte operate dai commissari straordinari che si sono succeduti sono state contestate da più parti, compresi enti istituzionali.
Ad oggi, l'unico risultato che si è raggiunto, se così può essere definito, è costituito dal susseguirsi di proroghe del funzionamento della discarica di Malagrotta, nonostante la procedura di infrazione europea e nonostante la struttura commissariale operi, ormai, Sin dal settembre del 2011.
Le continue proroghe della discarica di Malagrotta sono il segno della mancanza di una efficiente programmazione da parte degli enti a ciò preposti, secondo la normativa in vigore: è mancata, infatti, una politica ambientale di ampio raggio proiettata non solo alla soluzione delle problematiche contingenti, ma alla realizzazione di un ciclo integrato dei rifiuti.
Tuttavia, la recente approvazione di un nuovo piano rifiuti della regione Lazio rappresenta il primo passo di un percorso che non si esaurisce di certo nella redazione di un documento, ma che deve necessariamente essere seguito da una attuazione concreta.
Anche per il Lazio, come per altre regioni d'Italia, si è accertata la inadeguatezza di un regime in deroga a realizzare lo scopo finale di uno smaltimento dei rifiuti in sintonia con la salvaguardia di quegli interessi che la legge intende tutelare in materia ambientale.
Quand'anche venisse individuato un sito idoneo ove allocare temporaneamente i rifiuti in attesa dell'attuazione del ciclo programmato nel piano regionale, vi sarebbe comunque la necessità di procedere con urgenza per incentivare la raccolta differenziata e la realizzazione dell'impiantistica.
Il problema dello smaltimento dei rifiuti non può, invero, considerarsi risolto per il solo fatto che per gli stessi vengano trovati luoghi ove concentrarli, perché la questione non è di spostare i rifiuti da un luogo ad un altro, ma di smaltirli senza danno per l'ambiente.

2.3.2. Le bonifiche nella regione Lazio: il sito della Valle del Sacco.

La procura della Repubblica presso il tribunale di Velletri ha condotto un'indagine sull'inquinamento del fiume Sacco ed ha esercitato l'azione penale rispetto al reato di disastro ambientale colposo riconducibile alle attività industriali della zona.

---

Pag. 561

---

---

Pag. 562

---

2.4. Conclusioni sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nella regione Puglia (relazione approvata dalla Commissione in data 20 giugno 2012) (Doc XXIII n. 10).

Gli illeciti ambientali e la criminalità organizzata nel settore dei rifiuti.
L'attività della Commissione ha consentito di verificare una sostanziale corrispondenza tra una sorta di naturale «vocazione» del territorio pugliese (per collocazione geografica e caratteristiche geomorfologiche) per un uso in vista di traffici transnazionali dei rifiuti, preceduti da una ricezione infraregionale degli stessi da parte delle organizzazione fortemente radicate nei territori limitrofi ad essa, ed un effettivo sfruttamento illecito del territorio che si presta, per le ragioni sopra sintetizzate (e analiticamente esposte nel corpo della relazione), a tali tipologie di traffici.
La regione appare funzionare come una sorta di «trampolino di lancio» verso le più disparate destinazioni dei rifiuti illecitamente convogliati verso di essa; con riferimento ai traffici transnazionali, il territorio pugliese viene quindi utilizzato quale mero luogo di transito dei rifiuti. Quando esso stesso costituisce il sito di destinazione dei rifiuti, l'azione criminale va sovente ricondotta ad organizzazioni malavitose radicate in altre regioni, e quindi le attività di indagine prendono le mosse prevalentemente presso le sedi giudiziarie territorialmente competenti.
Sebbene vi siano state indagini giudiziarie, anche recenti, nelle quali sono stati accertati condizionamenti della criminalità organizzata locale nel settore dei rifiuti, la regione è anche permeabile all'operatività di organizzazioni criminali radicate in altri territori, che non devono, per così dire, fare i conti con grosse organizzazioni locali.
Il dato che è emerso chiaramente nel corso dell'inchiesta della Commissione è che il fenomeno criminale del traffico illecito dei rifiuti (e, più in generale, dei reati ambientali), proprio perché si articola attraverso diversi punti di riferimento geografici, diverse tipologie di organizzazioni, diversi luoghi di produzione e di destinazione dei rifiuti, sfugge nella sua dimensione complessiva, ma si manifesta per via sintomatica.
L'approccio investigativo deve quindi essere di particolare attenzione rispetto a tutti i fenomeni sintomatici dell'esistenza di più ampie

---

Pag. 563

---

 la difficoltà delle forze dell'ordine a monitorare un territorio che si caratterizza per la presenza di vaste aree disabitate, ove non viene esercitato quel controllo sociale, spesso prodromico ad un intervento mirato della polizia giudiziaria, che viceversa caratterizza le zone urbanizzate;
 la condizione di sotto-organico della procura della Repubblica presso il tribunale di Bari, in quanto il numero dei magistrati non è adeguato alla gravità e pervasività dei fenomeni criminali, anche legati alla criminalità organizzata di stampo mafioso, che si verificano in questo territorio;
 la sussistenza di gravi indizi circa la penetrazione della criminalità campana nel territorio pugliese, penetrazione facilitata sia dalle caratteristiche geomorfologiche della regione (presenza di numerose cave abbandonate) sia dalla collocazione geografica, sia ancora dal crescente sviluppo economico che il territorio sta registrando e che attira gli interessi della criminalità organizzata;
 l'utilizzo del porto di Bari quale luogo di partenza e di transito per i traffici transfrontalieri di rifiuti effettuati da organizzazioni criminali ampiamente ramificate ed operanti utilizzando diversi porti italiani;
 mancati controlli sugli impianti di compostaggio, spesso oggetto di indagini concernenti l'illecito smaltimento di rifiuti falsamente qualificati come compost riutilizzabile in agricoltura;
 esistenza di posizioni di «controllo» nel settore dei rifiuti da parte di imprese che hanno, evidentemente, tutto l'interesse a continuare a gestire il settore della raccolta, del trasporto e dello smaltimento dei rifiuti, piuttosto che vedere incrementare la raccolta differenziata (si vedano, al riguardo, le dichiarazioni rese alla Commissione dal sindaco di Bari, dottor Emiliano);
 illecito smaltimento dei rifiuti con conseguente contaminazione di vaste aree a seguito dell'utilizzo di cave abbandonate o dismesse;
 presenza di una criminalità mafiosa endogena, in particolare nel territorio del foggiano, che è penetrata nel settore dei rifiuti, come dimostrano le recenti indagini svolte dalla procura distrettuale di Bari.

Proprio con riferimento alla criminalità organizzata mafiosa «endogena», deve segnalarsi, anche in sede di conclusioni, il procedimento avviato dalla procura distrettuale di Bari, nell'ambito del

---

Pag. 564

---

---

Pag. 565

---

---

Pag. 566

---

Le infiltrazioni della camorra nel settore dei rifiuti.
I dati forniti, in particolare, dalla magistratura pugliese, con riferimento alle indagini concernenti il traffico illecito di rifiuti dalla Campania alla Puglia, consentono di elaborare una serie di considerazioni in merito alle infiltrazioni della criminalità organizzata nel ciclo dei rifiuti in Puglia.
Il fenomeno della criminalità organizzata in relazione allo smaltimento dei rifiuti in Puglia risulta evidente dal fatto che in questo territorio vengano trasferiti in modo illecito ed organizzato i rifiuti provenienti dalla regione Campania ed a mezzo di organizzazioni criminali radicate in quel territorio.
Il fatto che si tratti di associazioni criminali nate in Campania ed ivi operanti non significa che, nel momento in cui operano nel contesto territoriale pugliese, la sola diversa dimensione territoriale del fenomeno abbia rilievo rispetto al fatto che il fenomeno stesso si manifesti come espressione di criminalità organizzata.
Merita poi di essere approfondita la questione se tali associazioni criminali si avvalgano nel territorio pugliese di soggetti genericamente disponibili allo svolgimento di attività illecite e rudimentalmente aggregati in relazione a contingenti azioni illegali, ovvero se anche la sponda dell'organizzazione criminale campana sia a sua volta, ed essa stessa, una vera e propria organizzazione criminale.
Da questo punto di vista, le risultanze dell'azione repressiva nella regione Puglia (secondo quanto dichiarato alla Commissione dal procuratore della Repubblica di Bari, dottor Laudati) non hanno

---

Pag. 567

---

Reati ambientali ordinari.
Con riferimento ai reati ambientali cd. ordinari, i dati forniti dalla magistratura e dalle forze dell'ordine sono più che inquietanti e forniscono lo spaccato di un territorio sistematicamente violentato sia per le numerosissime discariche abusive accertate, sia per le non corretta gestione di quelle «autorizzate».
Vi sono numerose aree in Puglia, per così dire, professionalmente asservite alla ricezione illecita di rifiuti, in particolare le cave dismesse e gli ampi territori disabitati ove risulta particolarmente facile creare discariche abusive anche di notevoli dimensioni.
Ma, anche con riferimento alle discariche «autorizzate», la Commissione ha avuto modo di constatare come molte siano periodicamente

---

Pag. 568

---

---

Pag. 569

---

Considerazioni sulla attività della regione.
La Commissione, ancora una volta, ha verificato non solo la sostanziale inutilità ma anche le conseguenze negative del commissariamento ai fini del superamento della situazione di emergenza, che si protrae da anni e che pertanto non può più nemmeno definirsi tale. Nuovamente si è constatata la stretta connessione tra gestione commissariale, mancanza di una politica ambientale e deresponsabilizzazione degli enti locali.
Si tratta di un'emergenza che alimenta se stessa e contro la quale sono state espresse dure parole anche dal presidente della regione, Nichi Vendola, il quale ha sottolineato, in sede di audizione, la necessità del superamento della fase di commissariamento.
Il piano rifiuti della regione Puglia non prevede più la realizzazione dei tre impianti di incenerimento originariamente previsti ed

---

Pag. 570

---

È stata, tra le altre, stipulata una convenzione per il controllo delle cave, che oggi viene eseguito mediante osservazioni dai satelliti, dagli aeroplani, georeferenziazione, planimetrie che vengono digitalizzate e controllate dal Politecnico di Bari, definite e verificate con l'ufficio minerario della regione per accertare se effettivamente la cava sia coltivata o meno, se siano rispettate le condizioni autorizzative, in modo da monitorare con maggiore efficienza il fenomeno.
Il piano rifiuti e la politica ambientale, dal punto di vista della programmazione, è qualcosa di totalmente diverso, però, rispetto alla concreta attuazione delle misure previste nel piano.
È sufficiente osservare come la raccolta differenziata, passaggio fondamentale per il riciclo dei rifiuti e per la diminuzione dei rifiuti da destinare in discarica, si attesti su livelli bassissimi.
A fronte di manifestazioni di principio del tutto condivisibili, finanche scontate (ossia che le discariche debbano rappresentare la soluzione residuale per i rifiuti non altrimenti smaltibili, che il riciclo sia indispensabile per la riduzione dei quantitativi di rifiuti, che la produzione di compost possa rappresentare una valida soluzione per il riutilizzo della frazione organica), vi è una realtà profondamente diversa, caratterizzata, in sostanza, dall'utilizzo quasi esclusivo delle discariche per lo smaltimento dei rifiuti.
Come possa questo definirsi «ciclo dei rifiuti» non è dato sapere.
La situazione impiantistica è sostanzialmente ferma, anche se il presidente della regione ha sottolineato come la responsabilità sia da ascrivere anche ai numerosi ricorsi amministrativi pendenti che avrebbero «appesantito» le procedure per la messa in esercizio degli impianti. Di certo, però, non può essere questa l'unica causa del mancato avvio di un ciclo virtuoso dei rifiuti.
Si è inoltre registrato una sorta di scollamento tra la regione e gli enti locali nella concreta attuazione della raccolta differenziata.
Gli enti locali denunciano il disinteresse sostanziale della politica regionale, mentre la regione sottolinea come vi sia una resistenza delle comunità locali ad avviare la raccolta differenziata.
Il dato di sintesi è che il piano regionale sul ciclo dei rifiuti, le pur apprezzabili affermazioni di principio in materia ambientale, il perseguimento di obiettivi ambiziosi nell'incrementazione della raccolta

---

Pag. 571

---

2.4.1. Le vicende riguardanti l'impianto Ilva (relazione di aggiornamento sulla Puglia, approvata in data 17 ottobre 2012) (Doc XXIII n. 12).

La Commissione ha svolto un ulteriore approfondimento in relazione alle vicende riguardanti l'impianto Ilva occorse dopo l'approvazione della relazione, redigendo un documento di aggiornamento, integrativo della stessa. Anche in questo caso se ne riportano le conclusioni:
La vicenda attinente all'Ilva di Taranto ha visto l'intervento, a diverso titolo, della magistratura, del Governo, del Parlamento, degli enti locali (regione, provincia e comune), nonché dei sindacati dei lavoratori, intervenuti per sostenere le ragioni di coloro che, a seguito del provvedimento di sequestro emesso dalla magistratura, subiranno inevitabilmente effetti negativi sulla loro posizione lavorativa.
Il primo, imprescindibile dato, è costituito dalle conclusioni della perizia chimica ed epidemiologica depositata all'esito dell'incidente probatorio disposto nel procedimento penale condotto dalla procura di Taranto.
La perizia descrive una grave ed attualissima situazione di emergenza ambientale e sanitaria, imputabile alle emissioni inquinanti, convogliate, diffuse e fuggitive, dello stabilimento Ilva spa e, segnatamente, di quegli impianti ed aree del siderurgico costituiti dall'area parchi, area cokerie, area agglomerato, area altiforni, area acciaierie ed area grf (gestione rottami ferrosi).
Risulta processualmente come gli inquinanti siano entrati anche nella catena alimentare, tanto da determinare l'abbattimento di migliaia di animali, nei quali si erano riscontrate imponenti tracce di diossina.
Ed è proprio in ragione di tale situazione che il Gip di Taranto ha emesso un provvedimento di sequestro preventivo delle aree interessate, sequestro la cui esecuzione deve consistere, come precisato dal procuratore Sebastio nel corso dell'audizione presso questa Commissione, nella eliminazione delle emissioni inquinanti e pericolose attraverso l'inibizione di qualunque attività produttiva degli impianti sequestrati.
Le principali problematiche sono emerse proprio a seguito dell'esecuzione del provvedimento di sequestro che incide:
 sull'utilizzo attuale degli impianti;
 sul blocco dell'attività produttiva con effetti dirompenti anche rispetto all'attività futura;
 sul mantenimento dei livelli occupazionali all'interno dell'impresa;
 sulle nefaste prospettive economiche di un settore produttivo che, soprattutto in un periodo di crisi economica quale quello attuale, avrebbe potuto rappresentare un'eccezione rispetto al trend generale.

---

Pag. 572

---

In sostanza, gli interessi coinvolti nella vicenda in esame sono molteplici, tutti di rilevanza costituzionale, ma non tutti bilanciabili fra di loro, sì da determinare la frustrazione di un interesse rispetto ad un altro.
In particolare, fondamentale oggetto di tutela è la salvaguardia del diritto alla salute, contemplato dall'articolo 32 della Costituzione che recita: «La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività».
Si tratta di un diritto insopprimibile, che non può essere bilanciato o sacrificato con nessun altro diritto o libertà, sia pure di rango costituzionale.
La salvaguardia della salute umana è definita come fondamentale diritto dell'individuo.
Come è stato da più parti sottolineato, anche altri valori costituzionali sono chiamati in causa, primo fra tutti la tutela del lavoro.
Non solo l'articolo 1 della Carta costituzionale afferma il principio per cui l'Italia è una Repubblica fondata sul lavoro, ma ben cinque articoli della Costituzione sono dedicati alla tutela del lavoro (compresa l'organizzazione sindacale e il diritto di sciopero).
Senza considerare poi che la tutela del lavoro rappresenta la condizione indispensabile per la tutela della dignità umana. Nessuna dignità può esistere laddove manchino i mezzi di sussistenza e la garanzia delle condizioni minimali di vita che possano consentire all'uomo di esprimersi come singolo e nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, prima fra tutti la famiglia.
E nessuna dignità vi può essere nel caso in cui il lavoro non venga effettuato in condizioni di sicurezza per la salute del lavoratore medesimo.
Ed allora, è proprio dalla lettura delle norme che si comprende come la tutela della salute abbia un posto preminente e debba essere salvaguardata anche, e soprattutto, nell'ambiente lavorativo che rappresenta certamente un luogo in cui le forze in campo sono sbilanciate: da un lato, vi è il datore di lavoro che si trova in una posizione, per così dire, di «forza»; dall'altro, il lavoratore che sarebbe tendenzialmente disposto ad accettare condizioni lavorative insalubri e pericolose per la salute, pur di lavorare.
Altro interesse coinvolto è quello relativo all'iniziativa economica privata (contemplato dall'articolo 41 della Costituzione), iniziativa che è definita «libera», ma che non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà ed alla dignità umana.
Ancora una volta si ha la conferma, se mai ce ne fosse stato bisogno, che la tutela del diritto alla salute è insopprimibile, non limitabile, non comprimibile, rappresentando non solo un diritto fondamentale per il singolo, ma un interesse per l'intera collettività, di tal che non è disponibile.
Fatta questa precisazione che rappresenta, per certi versi, il filo conduttore delle conclusioni della Commissione, è necessario valutare quelle che sono state le posizioni dei vari attori in campo.
Prima fra tutte la posizione della magistratura, che ha avuto un ruolo particolarmente rilevante nel caso in esame, non solo per il procedimento penale avviato nei confronti dei vertici dell'Ilva spa,

---

Pag. 573

---

---

Pag. 574

---

---

Pag. 575

---

---

Pag. 576

---

2.4.2. Le bonifiche nella regione Puglia: i siti di Brindisi, Taranto, Bari-Fibronit, Manfredonia.

È apprezzabile lo sforzo conoscitivo operato dalla regione Puglia nella costruzione ed aggiornamento dell'anagrafe dei siti contaminati che, seppure con alcune criticità, peraltro comuni alle elaborazioni effettuate da altre regioni, consente di definire un quadro della distribuzione geografica e della tipologia dei siti potenzialmente contaminati e contaminanti.
Tuttavia il piano stralcio delle bonifiche, pubblicato sul bollettino ufficiale della regione Puglia n. 124 del 9 agosto 2011, non riporta né una definizione degli interventi prioritari né un quadro chiaro dei meccanismi di finanziamento degli stessi, almeno per la parte di competenza pubblica.
Pertanto, a fronte di un approccio mirato alla pianificazione, si rileva un forte ritardo nell'attuazione degli interventi, con l'unica eccezione delle attività di bonifica delle discariche pubbliche del sito di interesse nazionale di Manfredonia che hanno avuto la loro spinta propulsiva nella procedura di infrazione da parte della Commissione europea, dopo uno stallo di 13 anni.
Come in altre regioni, anche in Puglia la gestione commissariale in tema di rifiuti e bonifiche ha prodotto, in generale, scarsi risultati, dal momento che il primo censimento dei siti contaminati della regione Puglia è stato pubblicato nel 1994 dall'Enea e, quindi, già da allora si aveva contezza dello stato di degrado ambientale del territorio.
In particolare, in Puglia, attraverso la costituzione della banca-dati tossicologica e l'elaborazione di vari studi di carattere sanitario ed epidemiologico, sono note da tempo anche le conseguenze sulla salute di tale stato di degrado ambientale.
In riferimento alla bonifica dei siti di interesse nazionale si valutano positivamente l'approccio delineato dall'accordo di programma sottoscritto nel 2007 per il sito di interesse nazionale di Brindisi e l'attuazione degli interventi di competenza pubblica nel sito di interesse nazionale di Manfredonia; si osserva tuttavia un forte ritardo nelle operazioni di risanamento delle aree incluse nel sito di interesse nazionale di Taranto e, in generale, delle aree perimetrate a mare che rappresentano una risorsa economica e sociale particolarmente rilevante per la Puglia.
Infine, con riferimento agli studi sanitari ed epidemiologici condotti per le aree di Bari-Fibronit, Brindisi, Taranto e Manfredonia, appare accertata la correlazione tra attività industriali ed incremento

---

Pag. 577

---

2.5. Le conclusioni sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nella regione Lombardia (relazione approvata il 12 dicembre 2012) (Doc XXIII n. 13).

La relazione della Commissione sulla Lombardia costituisce il frutto di un intenso e costante lavoro svolto dalla Commissione d'inchiesta mediante numerose missioni a Milano, Monza, Mantova e Brescia, a partire dal quella milanese del 20 e 21 luglio 2010, seguite da altrettanto numerosi sopralluoghi presso i principali siti inquinati nel territorio milanese, bresciano e mantovano.
Sono stati auditi i principali rappresentanti delle istituzioni politiche, giudiziarie e amministrative della regione con un totale di centoquaranta audizioni.
È stata, inoltre, acquisita un'ampia documentazione, oltre 500 documenti, ivi comprese le relazioni dei prefetti, dei questori, dei comandanti dei Carabinieri e della Guardia di finanza, nonché molti provvedimenti di sequestro di aree inquinate, numerose e rilevanti sentenze concernenti sia l'illecito smaltimento di rifiuti speciali da parte di singoli imprenditori, sia le attività svolte dalla criminalità organizzata (’ndrangheta) nel traffico illecito di tali rifiuti.
Invero, il principale problema della regione Lombardia attiene soprattutto alla gestione e allo smaltimento dei rifiuti speciali effettuati, molto spesso, nella più completa illegalità.
Nella relazione si dà atto del fatto che, sulla base dei dati riportati nell'annuario Ispra 2012 (riferiti all'anno 2010), la regione Lombardia rappresenta una delle poche eccellenze del panorama nazionale in tema di gestione dei rifiuti urbani.
La produzione pro-capite di rifiuti urbani in Lombardia si attesta sui 500 kg/ab per anno, valore al di sotto della media nazionale.
La percentuale regionale di raccolta differenziata, riferita all'anno 2010, superava già l'obiettivo nazionale fissato al 2008, attestandosi al 48 per cento circa, con un incremento, rispetto al 2009, di oltre un punto.
Quanto alla potenzialità di trattamento dei rifiuti urbani, la Lombardia, con 13 impianti di trattamento, si colloca al primo posto tra le regioni del nord e a livello nazionale.
Particolarmente interessante è il dato relativo alla percentuale di rifiuti urbani, frazione stabilizzata e cdr destinati all'incenerimento, pari al 41,8 per cento, che colloca la Lombardia al primo posto a livello nazionale.
Ne deriva un ricorso assolutamente residuale allo smaltimento in discarica, rispetto al totale dei rifiuti prodotti, che pone la regione Lombardia al più basso utilizzo di discariche a livello nazionale.
Non a caso la Lombardia è tra le cinque regioni italiane ad aver raggiunto, con un anno di anticipo, l'obiettivo 2011 di riduzione

---

Pag. 578

---

---

Pag. 579

---

---

Pag. 580

---

---

Pag. 581

---

2.5.1. Le bonifiche nella regione Lombardia: i siti di Pioltello Rodano, Brescia-Caffaro, Laghi di Mantova e Polo Chimico, Broni, Milano-Bovisa, Cerro al Lambro e Sesto San Giovanni.

Anche in Lombardia si è constatata la totale inefficacia dell'azione amministrativa e tecnica delle istituzioni nei siti di interesse nazionale.
In Lombardia molti amministratori hanno dichiarato che «il sito di interesse nazionale è fermo (n.d.r.), come tutti gli altri». In alcuni casi è stato presentato alla Commissione l'auspicio che si possa «depotenziare» in un certo senso il sito da bonificare dal rango di siti di interesse nazionale, mediante un ritorno della delega alle realtà territoriali allo scopo di accelerare i procedimenti.
La problematica della insostenibile lentezza dei procedimenti dei siti di interesse nazionale, gestiti a livello centrale di Ministero dell'ambiente, è stata peraltro riscontrata dalla stessa Commissione in altre regioni, potendo quindi anche in questo caso trarsi una prima conclusione di indicare al legislatore la necessità di ripensare la normativa vigente sotto questo profilo.
Nella regione Lombardia, i casi da richiamare sicuramente a sostegno di questa tesi sono quelli del sito milanese dell'ex Sisas di Pioltello-Rodano, con le connesse vicende giudiziarie oggetto di attenta valutazione anche da parte della Commissione, nonché dei siti di Brescia-Caffaro, di Broni (PV), del polo chimico – laghi di Mantova,

---

Pag. 582

---

Pioltello e Rodano.
Con riferimento al sito di Pioltello e Rodano si sono alternate varie vicende, dalla condanna della Corte di giustizia dell'Unione europea per la mancata bonifica dell'area ex Sisas, alla nomina di diversi commissari per l'emergenza ambientale, fino all'affidamento delle attività di bonifica alla Daneco Impianti Srl.
Proprio in relazione alla bonifica effettuata dalla Daneco è in corso un'indagine penale da parte della procura della Repubblica di Milano per il reato di cui all'articolo 640-bis del codice penale in relazione al cambio di codice Cer dei rifiuti rimossi nell'attività di bonifica in quanto il cambio di codice Cer avrebbe comportato per la Daneco Impianti l'abbattimento dei costi di smaltimento rispetto a quelli previsti nel contratto di appalto che, viceversa, sono rimasti inalterati.
Il dato particolarmente preoccupante in questa vicenda è costituito dalla condotta tenuta dagli organi di controllo. Ed, infatti, molti dubbi sono emersi anche con riferimento ai pareri forniti dagli enti interpellati in merito alla possibilità di effettuare il cambio del codice Cer, quanto meno sotto il profilo dello scarso livello motivazionale e della sospetta tempestività dei pareri stessi, rilasciati lo stesso giorno o il giorno successivo all'interpello.

---

Pag. 583

---

Laghi di Mantova e Polo Chimico.
I risultati di una recente campagna di monitoraggio effettuata dall'Arpa hanno evidenziato il permanere in molte aree di un grave stato di contaminazione delle acque sotterranee.
Presso lo stabilimento Belleli Energy Cpe non è attivo alcun sistema di messa in sicurezza d'emergenza per il recupero del prodotto organico «surnatante» né vi è uno sbarramento idraulico delle acque sotterranee inquinate che, di conseguenza, fluiscono indisturbate verso le aree umide e il fiume Mincio.
Presso la raffineria Ies, la messa in sicurezza è costituita da una serie di pozzi, che svolgono contemporaneamente la funzione di barriera idraulica e di recupero del prodotto surnatante.
Le analisi condotte da Arpa Lombardia mostrano come l'attuale sistema di messa in sicurezza della falda in questa porzione del sito, che comprende la raffineria Ies e lo stabilimento Belleli Energy, sia del tutto insufficiente a trattenere le acque sotterranee contaminate e a impedire, quindi, che vengano raggiunti i bersagli ambientali, costituiti dalle aree umide e dal fiume Mincio.
La situazione è aggravata dalla presenza di contaminanti organici a valle della discarica di fusti contenenti fanghi mercuriosi, area in cui è stata recentemente rinvenuta una terza vasca in calcestruzzo, non denunciata e in condizioni di deterioramento, anch'essa riempita con fusti di fanghi mercuriosi (nota Arpa prot. n. 74650 del 30 maggio 2011).
È stata, inoltre, rilevata la presenza in concentrazioni elevate di benzene proveniente dall'area di proprietà Syndial e, cioè, dall’«Area Collina».
In conclusione, regna una confusione generale e, mentre l'inquinamento della falda avanza in modo inesorabile verso le acque del Mincio, il Ministero dell'ambiente, avvalendosi della Sogesid spa, si limita a elaborare progetti relativi all'intero sito, che non avranno alcuna possibilità di realizzazione in ragione dei costi non sostenibili.
Risulta alla Commissione di inchiesta che le attività condotte da Sogesid spa, affidate tra il 2008 e il 2011, hanno portato all'elaborazione di progetti, nessuno dei quali attuati.
Poiché tale circostanza si verifica sistematicamente allorquando i progetti di bonifica vengono elaborati da Sogesid (cfr. il sito della

---

Pag. 584

---

La situazione ha effetti evidenti anche sulla salute della popolazione.
Gli studi epidemiologici hanno rilevato un abnorme aumento di un particolare tumore, il sarcoma dei tessuti molli (stm), che alcuni studi scientifici associano alla presenza della diossina, prodotta in passato dal petrolchimico di Mantova per effetto della combustione dei residui di produzione, contenenti sostanze clorurate e di difficile smaltimento, posto che anche nei pesci dei laghi di Mantova sono stati rinvenute concentrazioni di diossine.
Mentre l'aumento complessivo della mortalità per tumore maligno e l'incidenza particolarmente elevata di stm (sarcoma dei tessuti molli) depongono per un rischio storico che attualmente potrebbe anche essersi ridimensionato, trattandosi di effetti a lunga latenza, la stessa valutazione non può, invece, essere effettuata per le «malformazioni congenite», che pure sono state rilevate con maggiore incidenza nella zona, in cui il tempo che intercorre tra inizio dell'esposizione e malattia è sostanzialmente riferibile alla durata di una gravidanza.

Sesto San Giovanni.
Con riferimento al sito di Sesto San Giovanni, mentre i suoli di alcune aree, per le quali vi era un forte interesse immobiliare o produttivo, sono stati bonificati e certificati, per le acque sotterranee una vera e propria bonifica è ancora lontana per mancanza di risorse da parte degli enti pubblici incaricati della bonifica.
In sostanza, anche il quadro fornito dalla provincia di Milano non fa che confermare i forti ritardi nell'attuazione degli interventi di bonifica necessari nei siti di interesse nazionale e le lungaggini amministrative alle quali i procedimenti relativi sono sottoposti.
Il dato preoccupante deriva dall'essere il sito di interesse nazionale collocato in una delle zone più popolose e urbanizzate della regione Lombardia.

---

Pag. 585

---

Brescia Caffaro.
Gli accertamenti effettuati nel sito di interesse nazionale di Brescia Caffaro hanno dimostrato come gli inquinanti siano entrati nella catena alimentare.
In particolare, sono stati dimostrati i seguenti fenomeni relativi al pcb:
 l'evaporazione e la condensazione nel fieno, il quale resta a contatto diretto con il terreno, limitatamente ad alcuni congeneri di pcb (più volatili);
 il deposito a seconda della tipologia di vegetale e la ripartizione all'interno dei tessuti;
 l'accumulo negli organismi animali che hanno assunto vegetali contaminati;
 l'assunzione da parte dell'uomo, il trasferimento nel flusso ematico e la ripartizione in tessuti ed organi.

Nonostante l'evidente gravità dell'inquinamento, anche con riferimento a questo sito deve prendersi atto della attuazione di Mise che riguarda solo il 5 per cento del territorio ricompreso nel perimetro del sito di interesse nazionale. Per il resto il sito di interesse nazionale è interessato o da attività di caratterizzazione o da attività di progettazione della bonifica, ma senza nessun ulteriore sviluppo.
L'attività svolta per valutare lo stato di salute dei lavoratori dello stabilimento Caffaro ha, infine, posto in luce livelli di PCBemia costantemente elevati nei soggetti, dovuta alla consistente esposizione a composti organo clorurati avvenuta in passato, ma in diminuzione.

Sito di Broni.
La situazione drammatica del sito di Broni emerge della richiesta di rinvio a giudizio, in data 16 aprile 2011, della procura della Repubblica preso il tribunale di Voghera nei confronti degli amministratori e dirigenti della Fibronit Srl per i reati di disastro ambientale e di omicidio colposo aggravato dalla previsione dell'evento, provocati dall'amianto, che è stato immesso nell'ambiente di lavoro e in ambienti di vita su vasta scala, causando decessi e patologie asbesto correlati (mesoteliomi pleurici e peritoneali, tumori polmonari, asbestosi o patologie non di origine polmonare) di un elevato e indeterminato numero di lavoratori, nonché di cittadini residenti nel comune di Broni, oltre che di persone che, comunque, prestavano la loro attività lavorativa nello stesso comune.
La richiesta di rinvio a giudizio riguarda numerosissime persone offese tra deceduti e persone affette dalle patologie sopra indicate e l'elenco è destinato, purtroppo, ad allungarsi in quanto la latenza delle malattie è di decenni.
In tale contesto si appalesa gravemente inopportuna la realizzazione di un impianto di smaltimento dell'amianto a Broni, prima della completa bonifica dell'area.

---

Pag. 586

---

2.6. Le conclusioni sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nella regione Basilicata (relazione approvata il 24 gennaio 2013) (Doc XXIII n. 17).

La Basilicata, nel quadro generale della gestione dei rifiuti in Italia presenta delle caratteristiche del tutto peculiari.
Rappresenta l'esempio lampante di quanto possa essere inefficiente la gestione dei rifiuti anche in una regione ove vi è una produzione contenuta degli stessi per ragioni riconducibili sia al numero di abitanti sia alla crisi economica che porta, evidentemente, ad un contenimento dei consumi e, quindi, della produzione dei rifiuti.
Il problema, dunque, in questo caso, non è tanto quello relativo ai quantitativi di rifiuti prodotti, che sono infatti in diminuzione, quanto piuttosto quello della razionale predisposizione di un sistema di gestione idoneo a consentire lo smaltimento e/o il riciclo dei rifiuti in ossequio alle prescrizioni imposte a livello europeo e nazionale.
Ancora una volta si assiste ad un'attività amministrativa imperniata principalmente sulla ricerca di nuove volumetrie per le discariche ove conferire i rifiuti, e ciò pur nella piena consapevolezza che il conferimento in discarica, lungi dall'essere un sistema di smaltimento, è il criterio assolutamente residuale nella gestione del ciclo dei rifiuti.
Il dato sorprendente, ma che poi non sorprende più di tanto alla luce delle altre inchieste effettuate dalla Commissione, è la sovrapponibilità tra la situazione così come fotografata nella relazione sulla Basilicata approvata nel 2000 dalla Commissione sul ciclo dei rifiuti della XIII legislatura e i risultati dell'inchiesta che questa Commissione ha svolto a dodici anni di distanza.
Ed, infatti, all'esito delle numerose audizioni, acquisizioni documentali, sopralluoghi effettuati, le problematiche riscontrate appaiono pressoché le stesse, se non aggravate.
Nell'arco di dodici anni, infatti, nessuna soluzione concreta appare essere stata adottata rispetto alle problematiche emerse e conclamate.
Il dato aggiuntivo è stato rappresentato dalla inquietante vicenda che ha coinvolto l'inceneritore La Fenice, i suoi dirigenti nonché i funzionari dell'Arpab deputati al controllo dell'impianto.
Si tratta di una vicenda che, oltre ad essere grave in sé, in relazione all'inquinamento provocato e all'esigenza di tempestivi interventi di bonifica nella zona coinvolta dall'inquinamento, è emblematica dell'inefficienza spesso colposa, talvolta dolosa, che si registra in un più ampio sistema di controlli preventivi che, in Basilicata, come in altre regioni, ha dimostrato di non funzionare.
A prescindere dal caso giudiziario specifico, del quale si è dato conto nel corpo della relazione e che ancora è sub iudice, la Basilicata è un territorio che si caratterizza per una strutturale e congenita refrattarietà al controllo.

---

Pag. 587

---

---

Pag. 588

---

---

Pag. 589

---

Deve tenersi conto del fatto che in Basilicata vi è un unico impianto di incenerimento, che però non incide sulla gestione del ciclo dei rifiuti, tenuto conto del dato fornito da Ispra, secondo cui solo lo 0,5 per cento dei rifiuti viene destinato all'incenerimento.

2.6.1. Le bonifiche nella regione Basilicata.

Le questioni emerse nel corso dell'inchiesta permettono di formulare una serie di considerazioni in merito alle principali problematiche esistenti nella regione Basilicata sul tema delle bonifiche:
 i procedimenti di bonifica dei Sin di Tito e Val Basento sono, sostanzialmente, fermi per ragioni riconducibili alla mancanza di finanziamenti statali ed all'insufficienza di quelli regionali;
 esistono numerose aree altamente inquinate che necessitano di interventi di bonifica; i fenomeni di inquinamento sono particolarmente diffusi, soprattutto se si tiene conto delle dimensioni territoriali della regione;
 i controlli appaiono carenti e/o inadeguati a coprire efficacemente l'intero territorio, che risulta dunque esposto a rischio di infiltrazione da parte della criminalità organizzata, particolarmente presente nelle regioni limitrofe;
 le indagini giudiziarie danno conto, allo stato, di un inquinamento provocato per lunghi anni dall'inceneritore La Fenice, inquinamento protrattosi nel tempo con effetti disastrosi per l'ambiente e reso possibile da condotte illecite poste in essere da parte degli stessi organi deputati al controllo ambientale;
 sono state caratterizzate le acque di falda che necessitano di attività di bonifica e, allo stato, sempre con riferimento all'inquinamento provocato dall'inceneritore, risultano essere state effettuate attività di messa in sicurezza d'emergenza;
 si è conclusa la fase istruttoria dell'analisi del rischio sanitario-ambientale. I risultati presentati da Fenice indicano livelli di rischio, per tutte le sostanze, per tutti i processi di trasporto e per tutti i possibili bersagli, inferiori ai livelli di accettabilità (risultano rispettati sia il criterio di accettabilità rischio cancerogeno per singola sostanza

---

Pag. 590

---

2.7. Le conclusioni sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti nella regione Campania (relazione approvata il 5 febbraio 2013) (Doc XXIII n. 19).

Le storture della gestione emergenziale e le indagini della magistratura
La catastrofe ambientale che è in atto e che sta sconvolgendo la città di Napoli e cospicue parti del territorio campano costituisce ormai un fenomeno di portata storica, paragonabile soltanto ai fenomeni di diffusione della peste secentesca.
Il paragone non sembri azzardato, in considerazione del fatto che anche per i rifiuti a Napoli emergono, sia pure con connotazioni moderne, le figure degli untori che popolavano le tragedie cui si è fatto riferimento.
In Campania gli untori, per non uscire dalla metafora, devono identificarsi in numerosi soggetti che hanno operato nel settore.
La gestione commissariale ha costituito il terreno di coltura in cui hanno trovato alimentazione i bacilli poi esplosi, infine, nell'attuale situazione.
La gestione commissariale è stata caratterizzata, per molti versi, da una finalità di «uso» del problema rifiuti, e non di soluzione dello stesso.
L'uso è consistito nel controllo degli spazi occupazionali e decisionali per finalità di agevolazione di soggetti titolari di interessi privati, in totale spregio dell'interesse pubblico.
Non è questa la sede per individuare singole responsabilità di questo o di quel commissario, di questo o di quel funzionario.
Sembra una storia tipicamente italiana di malcostume, e tuttavia risulta emblematica del fatto che in determinati settori la pubblica amministrazione non può tollerare in alcun modo che il suo agire venga affidato a soggetti scelti sulla base di meri rapporti clientelari o para-clientelari, né che il suo agire venga indirizzato verso scopi di favoritismo, e ciò proprio per la materia che in questo contesto la pubblica amministrazione deve gestire.
L'aspetto particolarmente allarmante della vicenda è che il settore dei rifiuti non è paragonabile ad altri settori dell'amministrazione, in quanto si tratta di un settore che attiene al soddisfacimento di quelli che sono i bisogni primari dell'uomo, ossia la salute e la salvaguardia ambientale.

---

Pag. 591

---

mentre non vi è traccia alcuna di una forma di smaltimento nel rispetto delle norme poste a tutela dell'ambiente.

---

Pag. 592

---

Il passaggio dalla stagione emergenziale a quella ordinaria.

La dichiarazione dello stato di emergenza ambientale in Campania è cessata in data 31 dicembre 2009.
Si è trattato, come si è avuto modo di constatare, di una cessazione di emergenza effettuata con un tratto di penna su un foglio, ma, in realtà, le emergenze ambientali si sono susseguite sistematicamente negli anni con punte di criticità assolute.
Ripercorrere le dichiarazioni rese dai Ministri dell'ambiente, dall'inizio dell'inchiesta (2009) fino ad oggi, consente di comprendere la mancanza di consapevolezza, in primo luogo, e di lungimiranza, poi, nell'esame della situazione campana.
Oggi, come noto, ci troviamo in una situazione di fatto, ancora emergenziale, e le numerose «crisi rifiuti» che si sono avvicendate dopo la formale chiusura dello stato di emergenza ne sono, purtroppo, la prova.
Lo stadio cui si è arrivati oggi era di gran lunga prevedibile dagli organi di Governo che nel 2010, in Commissione, hanno parlato in termini pressoché entusiastici della cessazione dello stato di emergenza in Campania dal 31 dicembre 2009.
Il problema vero da affrontare, e che ci si sarebbe aspettati di potere affrontare lucidamente anche con i rappresentanti del Governo, non è certamente quello, meramente formale, della chiusura dello stato di emergenza, circostanza questa rilevante sotto il profilo del taglio delle risorse statali finalizzate alla gestione del ciclo dei rifiuti in Campania, meno rilevante sotto il profilo della soluzione dei problemi; il vero problema è quello dell'avvio di una gestione ordinaria.
Ancora oggi, nel 2012, esistono organi «straordinari» deputati all'individuazione dei siti di discarica, piuttosto che alla bonifica dei siti contaminati o alla realizzazione del termovalorizzatore per lo smaltimento di quantitativi abnormi di rifiuti «stoccati» (per così dire) nei vari siti campani.
Non può non constatarsi drammaticamente la poca aderenza alla realtà delle dichiarazioni rese dal Ministro dell'ambiente pro tempore Stefania Prestigiacomo alla Commissione nel mese di novembre 2009 e nel mese di aprile 2010.
In data 11 novembre 2009, lo stesso ministro Stefania Prestigiacomo ha dichiarato, ottimisticamente:
 «per quanto riguarda le regioni sottoposte a regimi commissariali, si registra, comunque, un'evoluzione positiva. In particolare,

---

Pag. 593

---

Ed ancora, in modo più entusiastico (pur dando atto di talune difficoltà), ha dichiarato il 14 aprile 2010:
«Per quanto riguarda la ricognizione dello stato dell'arte sull'emergenza dei rifiuti in Campania, possiamo affermare con soddisfazione che l'anno 2010 rappresenta davvero un importante traguardo per la regione Campania, perché è l'anno in cui viene sancita definitivamente la chiusura della fase emergenziale che l'ha interessata per ben quindici anni».

In termini più realistici si è, invece, espresso il ministro Clini, il quale ha più volte affrontato la questione dello smaltimento delle ecoballe, le procedure di infrazione avviate dalla comunità europea, le difficoltà gestionali nella regione.

Le situazioni di emergenza rifiuti approfondite dalla Commissione.

Ciclicamente sono esplose nella provincia di Napoli e, a cascata anche nelle altre province, situazioni di gravissima emergenza determinate dal fatto che tonnellate di rifiuti si sono accumulate per le strade della città di Napoli e di altre città della provincia per giorni e giorni.
Si è trattato di situazioni che hanno dimostrato – se ce ne fosse stato ancora bisogno – l'estrema fragilità su cui poggia il sistema di smaltimento di rifiuti in Campania.
La Commissione, nel corso degli anni, si è recata sui luoghi dell'emergenza ripetute volte constatando come le situazioni di criticità, pur riconducibili nella contingenza a fattori diversi, fossero in realtà da ricondurre ad una matrice comune che è, per l'appunto, l'estrema fragilità di un sistema di smaltimento connotato dalla non autosufficienza.
Una delle prime crisi affrontata dalla Commissione è stata quella verificatasi nel mese di novembre 2010, allorquando, nella città di Napoli, vi erano circa 2.900 tonnellate di rifiuti non raccolti e, nella provincia, circa 6.000 tonnellate (quantitativi che si incrementavano di 600 tonnellate al giorno a Napoli e di 1.000 tonnellate nella provincia).
Il dato che è emerso chiaramente nel corso delle audizioni è che la crisi del sistema dei rifiuti a Napoli e provincia non poteva in alcun modo essere risolta senza un'immediata collaborazione da parte delle altre province, collaborazione resa più «difficile» dal sistema di provincializzazione del ciclo dei rifiuti.
Si è trattato di un momento drammatico, nel quale si è presa consapevolezza del fatto che la realtà di Napoli è una realtà non riducibile all'interno di una semplice provincia, dovendosi interfacciare con l'intero tessuto regionale.

---

Pag. 594

---

La situazione attuale.

All'esito di un'inchiesta durata circa tre anni si può fondatamente sostenere che la provincia di Napoli, per lungo tempo (e con essa la regione Campania) non è uscita dalla fase emergenziale.

---

Pag. 595

---

---

Pag. 596

---

---

Pag. 597

---

---

Pag. 598

---

La provincia di Caserta e le problematiche attinenti ai consorzi di bacino.

La provincia di Caserta si può ritenere l'emblema del fallimento totale delle istituzioni che avrebbero dovuto gestire il ciclo dei rifiuti, degli organi che avrebbero dovuto effettuare i controlli, delle amministrazioni a livello locale e a livello centrale.
Il territorio, infatti, è stato oggetto per anni di una vera e propria depredazione, messa in atto dalla criminalità organizzata e non, resa possibile da quel fallimento degli organi istituzionali cui sopra si è fatto riferimento.
Con largo anticipo la camorra napoletana e quella casertana hanno compreso quali enormi guadagni sarebbero potuti derivare dal settore dei rifiuti, tenuto conto della crisi economica globale e dell'opportunità offerta agli imprenditori dalla criminalità medesima di smaltire (illecitamente) i rifiuti a costi concorrenziali.
Il territorio della provincia di Caserta, anche per la assoluta carenza di adeguate strutture pubbliche e di adeguati controlli, ha rappresentato per anni il luogo privilegiato per la realizzazione di discariche abusive attraverso l'utilizzo di cave abbandonate.
Tutto ciò è stato reso possibile dalla presenza radicata della criminalità organizzata, dalla assoluta insufficienza dei controlli, da una normativa ambientale che si è rivelata inadeguata, dal forte interesse dei produttori di rifiuti a risparmiare sui costi dello smaltimento, nonché dalla perenne situazione di emergenza che la Campania ha vissuto per quindici anni e che ha avuto, quale unico merito, quello di perpetuare e aggravare l'emergenza medesima.
In sostanza, uno dei territori a più alto tasso di criminalità d'Europa ha rappresentato il terreno ideale per lo smaltimento illecito di enormi quantitativi di rifiuti tossici.
Si è avuto modo di constatare che la situazione esistente in provincia di Caserta non è solo frutto d'incapacità amministrativa da parte di chi gestisce gli enti, ma anche la conseguenza dell'illecita resistenza all'avvio del ciclo legale e virtuoso dei rifiuti da parte dei soggetti potenzialmente lesi nelle rispettive posizioni economiche dall'attivazione della raccolta differenziata.

---

Pag. 599

---

I consorzi di bacino.

Una trattazione autonoma meritano in sede di conclusioni le problematiche attinenti ai consorzi di bacino. In particolare, in questo preciso periodo storico si registrano problemi di ordine pubblico legati alla difficoltà di mantenimento dei livelli occupazionali all'interno dei consorzi medesimi, ciò in quanto nel corso degli anni sono stati assunti dipendenti in numero, evidentemente, esorbitante, sicché sussiste il problema di come remunerare i dipendenti e di come riassorbirli nelle società provinciali.
I consorzi di bacino venivano configurati come consorzi obbligatori e, nelle intenzioni del legislatore, avrebbero dovuto rappresentare lo strumento per la gestione e il coordinamento della raccolta differenziata.
I comuni avevano l'obbligo di aderire al consorzio pagando allo stesso la cosiddetta «quota consortile», inviando il sindaco o un suo rappresentante in seno all'assemblea.
A sua volta l'assemblea, costituita appunto dai rappresentanti dei comuni consorziati, avrebbe eletto un consiglio di amministrazione ed il presidente del consorzio.
Scopo della normativa era di far sì che solo una parte residuale dei rifiuti fosse conferita in discarica, con conseguente riutilizzazione dei rifiuti nel ciclo produttivo, al fine di garantire una maggiore tutela ambientale.
In attuazione della normativa sopra indicata, gli enti che in provincia di Caserta avrebbero dovuto realizzare le finalità di smaltimento dei rifiuti nel rispetto dell'ambiente erano costituiti da:
 oltre cento comuni, ai quali competeva la raccolta degli rsu;
 quattro consorzi obbligatori fra i comuni della provincia, con il compito di provvedere alla raccolta, gestione e smaltimento dei rsu;

---

Pag. 600

---

Il sistema dei consorzi si è rivelato fallimentare. Essi hanno rappresentato esclusivamente uno strumento di moltiplicazione dei costi in materia di rifiuti, senza che a tale incremento sensibile dei costi sia corrisposto un servizio reso.
Si è trattato di un sistema assurdo che si è retto fino a quando le risorse per il pagamento degli stipendi ai dipendenti sono state erogate dalle strutture commissariali; quando il flusso finanziario si è interrotto sono esplose le gravissime problematiche gestionali e la confusione amministrativa e finanziaria, finalizzata a rendere poco intellegibile la situazione di dissesto economico che si è avuto modo poi di registrare.
Le distorsioni del sistema sono dipese da numerosi fattori. Uno dei principali è il seguente: la concentrazione degli snodi decisionali se da un lato era idonea a determinare uno snellimento delle attività di programmazione e di gestione, dall'altro implicava il pericolo che soggetti portatori d'interessi illeciti (o semplicemente affaristici) potessero essere allettati dall'ottenere posizioni di «comando» all'interno dei consorzi, al solo scopo di meglio governare i loro interessi privati.
Si tenga conto che attraverso i suddetti quattro centri decisionali consortili era possibile determinare le strategie e le modalità di raccolta dei rsu di oltre cento comuni, per un territorio provinciale di circa 900.000 abitanti e, conseguentemente, controllare un settore economico-finanziario con un rilevantissimo giro di affari.
Dopo l'entrata in vigore della normativa sui consorzi, i privati sono entrati non solo nella fase prettamente gestionale-esecutiva, ma anche in quella decisionale-strategica.
Tutto ciò ha determinato un imponente dissesto economico-finanziario dei consorzi.
Allo stato, non si è ancora riusciti a ricostruire con certezza quale sia la situazione creditoria e quale quella debitoria dei consorzi.
La procura di Santa Maria Capua Vetere ha ricostruito in modo lineare il sistema abnorme che è stato assecondato.
Ed infatti:
 il consorzio disciolto, pur consapevole di svolgere un pessimo servizio, ne addebitava il costo gonfiato ai comuni;
 il consorzio si «riteneva» creditore di una somma in realtà mai entrata nella sua disponibilità, che comunque veniva contabilizzata in attivo e, conseguentemente, spesa;
 il comune cliente non si riconosceva debitore per quanto richiesto ed in virtù di tanto non pagava il corrispettivo del servizio di cui sopra;

---

Pag. 601

---

Nell'ultima fase dell'emergenza, il sistema sopra descritto è letteralmente deflagrato.
Il dissesto dei consorzi ha anche altre cause, oltre quelle poc'anzi descritte. Esse sono dovute, sostanzialmente, ad una scellerata ed illegale gestione complessiva delle attività ad essi facenti capo.
La procura di Santa Maria Capua Vetere ha posto sotto osservazione le attività svolte dai consorzi obbligatori di bacino, tutti sovvenzionati dal commissariato per l'emergenza rifiuti in Campania, ed ha evidenziato come l'emergenza rifiuti nella regione (e quindi anche nella provincia di Caserta) sia stata determinata anche e soprattutto da condotte delittuose poste in essere da soggetti interessati al mantenimento dello status quo emergenziale perché in tale contesto è più facile conseguire un illecito profitto su tutte le attività connesse alla gestione dell'emergenza (reperimento dei siti di smaltimento, trasporti e movimento terra, gare d'appalto affidate in via d'urgenza, gestione amministrativa dei consorzi, assunzioni che trovano il presupposto nella necessità di intervenire con rapidità, consulenze da affidare all'esterno perché con il proprio personale i consorzi non potrebbero provvedere nei tempi ordinari ecc...).
Nell'ultima relazione prodotta dal procuratore Lembo si dà conto della situazione attuale nella provincia di Caserta anche sotto il profilo investigativo.
La situazione attuale descritta è alquanto complessa e riflette la complessità del quadro normativo. Essa può così sintetizzarsi:
 il «ciclo» della raccolta, gestione e smaltimento dei rsu sostanzialmente non presenta intoppi relativamente al prelievo e al conferimento finale di questi ultimi. La situazione, tuttavia, potrebbe evidenziare problemi in un prossimo futuro, se non verranno reperiti nuovi siti o nuove modalità di smaltimento;
 sono emersi, invece, vari problemi nella gestione dei siti di stoccaggio provvisorio affidati alla provincia (S. Maria La Fossa; Marcianise-area depuratore; Capua-Brezza località Frascate; Villa Literno-località Lo Spesso); tali siti sono stati già in carico alla regione Campania, alla Fibe spa e alla Fibe Campania spa e, successivamente, sono stati gestiti dal Commissario ad acta (v. decreto ministeriale n. 189 del 2001), soggetto vicario del Sottosegretario di Stato per l'emergenza rifiuti in Campania (v. OPCM n. 3693 del 15 luglio 2008). A questi occorre aggiungere il sito di stoccaggio di Parco Saurino-S.Maria La Fossa, prima gestito dal consorzio unico di bacino. Invero, alcuni di tali siti sono ancora in

---

Pag. 602

---

---

Pag. 603

---

Le province di Salerno, Benevento e Avellino.

Provincia di Salerno.
La provincia di Salerno ha il merito di avere realizzato un impianto di compostaggio che, secondo quanto riferito dagli auditi, è già in funzione. Si evidenzia questo dato in quanto è notorio ormai come in Campania il principale ostacolo all'avvio di un ciclo ordinario di rifiuti è costituito dalla mancanza di un'impiantistica adeguata.
Peraltro, la Commissione ha effettuato un sopralluogo sull'impianto, unitamente al sindaco di Salerno, prima ancora che entrasse in funzione.
Diversa è invece la vicenda attinente alla realizzazione del termovalorizzatore. Nel corpo della relazione si è dato atto della evidente e perdurante conflittualità tra gli enti istituzionali (in particolare provincia e comune) proprio con riferimento alla realizzazione dell'impianto.

---

Pag. 604

---

Provincia di Benevento.
Rispetto ad altre situazioni registrate nella regione Campania, la provincia di Benevento, sia in ragione della contenuta densità abitativa e della conseguente ridotta produzione dei rifiuti, avrebbe potuto

---

Pag. 605

---

Provincia di Avellino.
La provincia di Avellino indubbiamente rappresenta una realtà diversa dalla altre realtà campane in merito alla gestione dei rifiuti, in quanto, se si escludono le problematiche comuni a tutte le province concernenti l'assorbimento dei lavoratori degli ex consorzi nella nuova società provinciale, non si registrano fenomeni di illiceità significativi.
Le ragioni sono da ricondurre alla scarsa densità abitativa del territorio, al non rilevante quantitativo di rifiuti prodotti e, secondo anche quanto riferito dai soggetti auditi, dalla sussistenza di appalti economicamente poco appetibili.
I problemi, dunque, che riguardano la provincia in esame non sono endogeni, ma possono provenire dai territori limitrofi, caratterizzati perennemente da situazioni di emergenza.
In un simile contesto è dunque possibile che il territorio di Avellino venga illecitamente sfruttato dalle organizzazioni criminali per lo smaltimento illecito dei rifiuti sicché non può considerarsi una zona franca né immune da penetrazioni della criminalità organizzata e non.

---

Pag. 606

---

2.7.1 Gli illeciti nel settore dei rifiuti.

Le modalità attraverso cui vengono effettuati i traffici illeciti.

Attraverso i dati acquisiti nel corso dell'inchiesta sono emerse le modalità attraverso cui vengono smaltiti illecitamente i rifiuti.
Le società che operano nel settore apparentemente sono munite di tutte le autorizzazioni necessarie e sono gestite da soggetti che, sempre apparentemente, non sono legati alla criminalità organizzata. In realtà, le indagini hanno dimostrato come, in molti casi, si tratti di società riconducibili alla criminalità organizzata.
Un aspetto di criticità del sistema, che favorisce la nascita di imprese di tal genere, è costituito dalla possibilità di operare attraverso le procedure semplificate, sicché si sono sviluppate aziende che lavoravano sulla base di autocertificazioni, sganciate da un controllo «a monte».
In diversi casi, poi, le strutture imprenditoriali sono destinate Sin dall'origine ad operare in maniera illecita, in quanto non rispondono alle regole del mercato.
La dott.ssa Ribera, della procura distrettuale antimafia di Napoli, ha dichiarato che l'80% delle denunce di inizio attività in Campania sono false così come le autocertificazioni che danno la possibilità di iscriversi all'albo delle procedure semplificate.
Sussiste quindi il problema dell'accertamento dell'illiceità dei provvedimenti autorizzativi fondati sull'autocertificazione: da un lato, è necessario semplificare, per cui sono ammesse le autocertificazioni con le connesse responsabilità per chi le redige, dall'altro però, ha sottolineato il magistrato, esistono contesti come quello campano in cui buona parte delle certificazioni nel settore dei rifiuti sono false.
Una delle modalità più frequenti attraverso le quali vengono organizzati i traffici illeciti di rifiuti è quello del cosiddetto giro bolla, ossia il cambio di destinazione del rifiuto: da smaltimento a recupero, ovvero la declassificazione del rifiuto da «pericoloso» a «non pericoloso».
Com’è noto, dalla natura del rifiuto e dalla sua origine discende l'attribuzione della «carta d'identità» del rifiuto stesso, il Cer, che dovrebbe essere riprodotto nel documento di trasporto, ossia il formulario di identificazione dei rifiuti (Fir).
Nella pratica investigativa si è constatato come il traffico di rifiuti funzioni sistematicamente mediante la declassificazione del rifiuto con la tecnica del girobolla sopra indicata.
Al rifiuto viene infatti modificato il codice Cer riprodotto nel Fir, in modo da classificarlo formalmente affinché possa essere gestito, trasportato e alla fine smaltito in maniera illecita, il tutto grazie alla fittizia classificazione da pericoloso a non pericoloso.
Le indagini hanno dimostrato che molto raramente i trafficanti di rifiuti si organizzano su base locale o regionale, preferendo di gran lunga attivare vere e proprie «filiere» societarie in diverse regioni d'Italia.
Ciò per diverse ragioni:
 in primo luogo, è ben più difficile per le forze dell'ordine – normalmente deputate al controllo locale – estendere gli accertamenti

---

Pag. 607

---

Quanto alla natura e alla provenienza dei rifiuti illecitamente gestiti, accanto alle direttrici dei rifiuti provenienti dal nord e dal centro Italia aventi come terminale le regioni del sud, in particolare la Campania, si è avuto modo di scoprire rotte diverse: ad esempio, dalle regioni del nord/est si smaltivano i rifiuti nelle regioni del nord/ovest, dalle regioni del centro si smaltivano abusivamente i rifiuti al nord Italia, in altri casi i rifiuti dal nord venivano inviati dapprima in Campania e poi venivano nuovamente spediti al nord Italia.
Il traffico illecito non ha una connotazione locale, ma è fenomeno che interessa in maniera indifferenziata tutto il territorio nazionale.
La circostanza, emersa nell'ambito delle indagini, per cui molte delle imprese che operano nei traffici illeciti di rifiuti apparentemente sono munite di tutte le autorizzazioni per operare pone un interrogativo in merito alla natura dei controlli prodromici al rilascio delle autorizzazioni medesime.
Proprio con riferimento al sistema dei controlli, nell'attuale sistema normativo quelli riguardanti le attività di gestione rifiuti sono delegati a differenti settori della pubblica amministrazione spesso non coordinati tra loro.
Ciò comporta:
 da un lato, che ciascun ente preposto al controllo non ha una visone di insieme dell'attività sottoposta al controllo, ma si limita a prendere in esame solo il determinato settore di competenza; ne consegue una visione parcellizzata dell'attività;
 dall'altro che, proprio a causa della sovrapponibilità, parzialità, ed interferenza formale dei troppi e diversi controlli, è possibile eludere le regole dell'agire corretto.

La maggior parte dei controlli, poi, ha prettamente carattere meramente formale/documentale.
Da ciò deriva che non viene effettuato l'accertamento sostanziale sull'attività sottoposta a controllo e non viene posta in essere alcuna effettiva verifica sulle potenzialità oggettive/operative degli impianti.
Ne consegue ad esempio, che in caso di «declassificazione documentale» dei rifiuti, all'esito dei controlli formali tutte le carte risulteranno a posto e non emergerà nessuna anomalia.

Le infiltrazioni della camorra nel settore dei rifiuti.

Il quadro campano è quello di un territorio selvaggiamente devastato dai traffici illeciti di rifiuti gestiti dalla camorra Sin dalla fine degli anni 80.

---

Pag. 608

---

---

Pag. 609

---

---

Pag. 610

---

---

Pag. 611

---

2.7.2. Le bonifiche nella regione Campania: il sito di Bagnoli.

L'inchiesta effettuata ha consentito alla Commissione di verificare sul campo un insieme di problematiche che, con riferimento al sito di Bagnoli, sono più evidenti che in altre aree.
La Commissione, che ha effettuato un sopralluogo sul sito, non ha potuto che constatare lo stato di totale abbandono e degrado in cui versa.
Il sito di Bagnoli comprende un'area a mare, di competenza statale, e un'area a terra, di proprietà della società Bagnolifutura spa, partecipata dalla regione, dalla provincia e dal comune.
In merito alle questioni concernenti la bonifica risulta aperta un'indagine dalla procura della Repubblica presso il tribunale di Napoli, originariamente mirata sulla parte a terra del sito di interesse nazionale e, successivamente, estesa anche all'area di colmata e alla zona a mare.
I temi oggetto di indagine sono, fondamentalmente:
 l'eventuale falsità, anche indotta, delle certificazioni di avvenuta bonifica rilasciate dalla provincia;
 la paventata inaffidabilità dei dati elaborati da Bagnolifutura spa;
 le carenze nel sistema dei controlli e le evidenti situazioni di prossimità tra «controllore» e «controllato»;

---

Pag. 612

---

Con riferimento alla zona a terra deve prendersi atto, alla luce di quanto emerso nel corso dell'inchiesta e di quanto rappresentato dalla procura della Repubblica di Napoli, del fatto che non vi sono certezze, essendo state fortemente messe in dubbio le certificazioni rilasciate dalla provincia.
A parte ogni considerazione in merito alle indagini giudiziarie in corso, deve rilevarsi come l'incertezza sulla bonifica dell'area ne condizioni fortemente l'utilizzabilità.
Quello che è emerso nel caso specifico è l'esistenza di situazioni di contiguità tra gli organi di controllo e il soggetto controllato, di sovrapposizioni di competenze che hanno reso fragile e non tranquillizzante il sistema dei controlli pubblici nell'attività di bonifica.
Non è dato comprendere come possano apparire imparziali le certificazioni rilasciate dalla provincia aventi ad oggetto beni di proprietà della Bagnolifutura, partecipata dalla provincia stessa.
Né si può comprendere quale garanzia di imparzialità possa dare, in sede di verifica e di controllo, l'Istituto superiore di sanità, che aveva già stipulato una convenzione con la Bagnolifutura.
È stato, infatti, segnalato in sede di audizione dal magistrato inquirente il fatto, a dir poco singolare, relativo ad una richiesta dell'allora vicesindaco di Napoli inviata all'Istituto superiore di sanità affinché, proprio in ragione delle indagini avviate dalla procura della Repubblica di Napoli, venisse stipulata una convenzione in forza della quale l'Istituto validasse i dati delle attività di Bagnoli Futura; quindi, successivamente, è stata stipulata una convenzione tra l'Istituto Superiore di Sanità e Bagnoli Futura.
Riassumendo, nella vicenda in esame si registrano una serie di anomalie:
 per quanto riguarda l'area a mare, sebbene sia noto da tempo che la colmata debba essere rimossa, in realtà si continuano a paventare opere di marginamento per la messa in sicurezza, che non appaiono comunque risolutive;
 rispetto alla colmata è stata effettuata un'opera di messa in sicurezza di emergenza circa undici anni fa e, da allora, nulla è cambiato. Deve quindi dedursi che le opere di messa in sicurezza di emergenza, per loro stessa natura temporanee, nel caso di specie siano divenute, di fatto, definitive, e ciò nonostante la gravissima situazione di inquinamento accertata;
 con riferimento alla bonifica dei sedimenti a mare, che pare debba precedere la rimozione della colmata, si assiste ad un vero e proprio paradosso, in quanto la colmata è fonte attiva di contaminazione e, dunque, non si vede che senso avrebbe la bonifica dei sedimenti se la fonte di contaminazione rimane attiva. Si è appreso, infatti, che in fondo alla colmata non vi sono opere di impermeabilizzazione e, dunque, secondo logica, prima occorrerebbe avviare le

---

Pag. 613

---

La Commissione di inchiesta ritiene, attraverso il lavoro compiuto nel corso della legislatura, di avere svolto proficuamente i compiti assegnati dalla legge istitutiva, sia per il livello di approfondimento delle indagini territoriali sia per la rilevanza delle conclusioni raggiunte in ordine alle tematiche specifiche oggetto di inchiesta.
È auspicabile che le indispensabili modifiche normative, non soltanto sotto il profilo penalistico, ma anche sotto il profilo di una rivisitazione dell'organizzazione degli enti deputati ai controlli in materia ambientale, traggano spunto da quanto accertato dalla Commissione in quasi quattro anni di lavoro.