Camera dei deputati

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull'interpretazione degli articoli 1, lettera c) e 37 della direttiva 92/50/CEE, relativa alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi e degli articoli 1, paragrafo 8, primo comma, e 55 della direttiva 2004/18/CE, relativa alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (abrogata, a decorrere dal 18 aprile 2016, dalla direttiva 2014/24/UE).

La domanda di pronuncia pregiudiziale è stata proposta dal Consiglio di Stato nell'ambito di una controversia sollevata dalla Data Medical Service in relazione all'aggiudicazione da parte della Regione Lombardia dell'appalto del servizio triennale di elaborazione dati per la valutazione esterna della qualità dei farmaci. L'appalto è stato aggiudicato, con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, all'Azienda Ospedaliero-Universitaria di Careggi-Firenze, che ha proposto i propri servizi ad un prezzo del 59 per cento inferiore a quello del secondo classificato.

Il Consiglio di Stato, adito in appello dall'Azienda contro la sentenza del TAR Lombardia di accoglimento del ricorso della Data Medical Service, ha sospeso il procedimento per sottoporre alla Corte europea due questioni pregiudiziali, vertenti rispettivamente: sulla compatibilità con l'art. 1 della direttiva 92/50 di una normativa interna interpretata nel senso di escludere un'azienda ospedaliera avente natura di ente pubblico economico dalla partecipazione alle gare; sulla compatibilità con il diritto dell'Unione in materia di appalti pubblici (in particolare con i principi generali di libera concorrenza, non discriminazione, proporzionalità) di una normativa nazionale che permetta ad un soggetto che beneficia stabilmente di risorse pubbliche e che è affidatario in via diretta del servizio pubblico sanitario, di lucrare da tale situazione un vantaggio competitivo determinante nel confronto concorrenziale con altri operatori economici senza che siano previste al contempo misure correttive volte ad evitare un simile effetto distorsivo della concorrenza.

Rispondendo alla prima questione, la Corte ha dichiarato che l'articolo 1, lettera c), della direttiva 92/50 non consente ad una normativa nazionale che esclude la partecipazione di un'azienda ospedaliera pubblica dalle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici, a causa della sua natura di ente pubblico economico.

La possibilità di partecipazione di tali soggetti risulta chiaramente dal tenore letterale della disposizione ed è stata più volte ribadita dalla Corte; inoltre, la massima apertura possibile alla concorrenza è uno degli obiettivi della normativa dell'Unione in materia di appalti pubblici: un'interpretazione restrittiva della nozione di operatore economico da ammettere alle gare di appalto avrebbe come conseguenza di sottrarre alle norme dell'Unione in materia di appalti i contratti conclusi dalle amministrazioni aggiudicatrici e organismi senza scopo di lucro, aggiudicati informalmente. In secondo luogo, la Corte, pur riconoscendo l'ampia discrezionalità degli Stati membri di disciplinare le attività dei soggetti, quali le università e gli istituti di ricerca, non aventi scopo di lucro, ma volti principalmente alla didattica e alla ricerca, ha dichiarato che gli Stati membri non possono vietare a tali soggetti, se autorizzati a offrire taluni servizi contro corrispettivo sul mercato, di partecipare a procedure di aggiudicazione di appalti pubblici aventi ad oggetto la prestazione degli stessi servizi. Un tale divieto, infatti, contrasterebbe con l'articolo 1 della direttiva 92/50.

Rispondendo alla seconda questione, la Corte ha dichiarato che non è contraria alla direttiva 92/50 - né ai principi di libera concorrenza, di non discriminazione e di proporzionalità - una normativa nazionale che consente ad un'azienda ospedaliera pubblica, partecipante ad una gara di appalto, di presentare un'offerta alla quale non è possibile fare concorrenza, grazie ai finanziamenti pubblici di cui essa beneficia, senza contestualmente prevedere misure correttive per prevenire le eventuali distorsioni della concorrenza che ne derivano. Tuttavia, tale finanziamento può essere preso in considerazione dall'amministrazione aggiudicatrice, che ha la facoltà di respingere l'offerta.

La Corte, a tale proposito, ha constatato che il legislatore dell'Unione, pur essendo consapevole della diversa natura dei concorrenti che partecipano ad un appalto pubblico, non ha previsto altri meccanismi correttivi oltre a quello della verifica e dell'eventuale rigetto delle offerte anormalmente basse.

Benché le amministrazioni aggiudicatrici debbano trattare gli operatori economici su un piano di parità e in modo non discriminatorio, la direttiva 92/50 e la giurisprudenza della Corte non consentono di escludere un offerente, a priori e senza esami ulteriori, dalla partecipazione ad una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico per il solo motivo che, grazie a sovvenzioni pubbliche di cui beneficia, esso è in grado di presentare offerte a prezzi notevolmente inferiori a quelli dei concorrenti. Ciò nonostante, in talune circostanze particolari, l'amministrazione aggiudicatrice ha la facoltà di prendere in considerazione tali sovvenzioni, in particolare, gli aiuti non conformi al Trattato, al fine, eventualmente, di escludere i soggetti che ne beneficiano. Inoltre, come previsto dalla direttiva 92/50, l'amministrazione aggiudicatrice può respingere un'offerta anormalmente bassa non soltanto nel caso in cui l'offerente beneficia di un aiuto di Stato e, in ogni caso, è tenuta a chiedere al candidato di fornire giustificazioni incardinando un dibattito effettivo in contraddittorio. Infine, ad avviso della Corte, dal momento che la direttiva 92/50 non reca una definizione in merito, spetta agli Stati membri stabilire le modalità di calcolo di una soglia di anomalia, tenendo conto che il carattere anormalmente basso deve essere valutato rispetto alla prestazione.

La domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dalla Commissione tributaria provinciale di Cagliari, verte sull'interpretazione della direttiva 2008/98/UE,in materia di rifiuti.

Il procedimento principale riguarda una controversia che oppone la SETAR, proprietaria di un complesso turistico alberghiero nella località di S'Oru e Mari e il comune di Quartu S. Elena, in merito al rifiuto di pagare la tassa comunale per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU).

La Corte di giustizia è stata chiamata in via pregiudiziale a verificare, da un lato, se il diritto dell'Unione europea e la direttiva 2008/98/CE siano contrari ad una normativa nazionale di trasposizione della direttiva che subordini la sua entrata in vigore all'adozione di un atto interno successivo alla scadenza del termine di trasposizione fissato dalla direttiva stessa; dall'altro, se l'articolo 15 della direttiva sia contrario ad una normativa nazionale che non preveda la possibilità per il produttore di rifiuti di provvedere personalmente allo smaltimento, con conseguente esonero dal pagamento della relativa tassa comunale.

Nel merito, la Corte ha ricordato preliminarmente che gli Stati membri hanno l'obbligo di adottare tutti i provvedimenti necessari per il conseguimento del risultato prescritto da una direttiva entro i termini da essa fissati, anche se dispongono di un ampio potere discrezionale quanto alla scelta dei mezzi. Nella fattispecie, l'articolo 40 della direttiva 2008/98/CE ha fissato al 12 dicembre 2010 il termine entro il quale gli Stati membri avrebbero dovuto provvedere alla sua trasposizione. Tale direttiva, peraltro, non reca disposizioni derogatorie relative all'entrata in vigore delle misure previste.

Di conseguenza, la Corte ha dichiarato che il diritto dell'Unione e la direttiva 2008/98/CE sono contrari ad una normativa nazionale, come quella oggetto del procedimento principale, che trasponga una disposizione di tale direttiva ma entri in vigore subordinatamente all'adozione di un atto interno successivo alla scadenza del termine fissato dalla direttiva stessa.

Sulla seconda questione, la Corte ha rilevato che l'articolo 15 della direttiva non obbliga gli Stati membri a prevedere la possibilità per un produttore di rifiuti di provvedere personalmente allo smaltimento, con conseguente esonero dal pagamento della relativa tassa comunale. L'articolo 15, infatti, permette allo Stato membro di scegliere tra un ventaglio di opzioni (tra cui anche lo smaltimento personale) le modalità di smaltimento dei rifiuti. Quanto al finanziamento del sistema di gestione dei rifiuti, l'articolo 14 della direttiva obbliga gli Stati membri a prevedere che i costi siano sostenuti dall'insieme dei produttori e dei detentori dei rifiuti, mediante una modalità di loro scelta (tassa, canone o altro) calcolata in modo tale da non eccedere quanto necessario, sulla base del principio di proporzionalità. Spetta al giudice del rinvio verificare se la TARSU non comporti che ad un produttore di rifiuti come la SETAR, che provvede personalmente al loro smaltimento, siano imputati costi manifestamente sproporzionati rispetto alla quantità di rifiuti prodotti e conferiti al sistema di gestione.

Sulla base di tali considerazioni, pertanto, la Corte ha dichiarato che l'articolo 15 della direttiva non è contraria ad una normativa nazionale che non prevede la possibilità per un produttore di rifiuti di provvedere personalmente al loro smaltimento, con conseguente esonero dal pagamento di una tassa comunale, purché tale normativa sia conforme ai requisiti del principio di proporzionalità.

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull'interpretazione degli articoli 49 e 56 del TFUE, che riguardano i principi di trasparenza e di parità di trattamento ed è stata presentata nell'ambito di una controversia relativa ad alcune delibere della Regione Liguria concernenti l'organizzazione, a livello regionale e locale, dei trasporti sanitari di urgenza ed emergenza.

Avverso le delibere della ASL n. 5, sulla base delle quali sono state concluse le convenzioni, le cooperative San Lorenzo e Croce Verde Cogema hanno presentato ricorso al Tribunale amministrativo regionale vertente, in via principale, sull'incompatibilità con il diritto dell'UE e, in particolare, con i principi di libertà di stabilimento, libera prestazione di servizi, parità di trattamento e non discriminazione, della normativa regionale che prevede che i trasporti sanitari siano affidati in via prioritaria alle associazioni di volontariato e alla Croce Rossa Italiana nonché alle altre istituzioni o enti pubblici autorizzati, il che costituirebbe una discriminazione nei confronti di soggetti che non svolgono un'attività di volontariato, attivi in tale settore di attività. In subordine, tali cooperative contestano che le convenzioni controverse stabiliscano semplici rimborsi spese. In sede di appello, il Consiglio di Stato ha chiesto alla Corte di giustizia se le disposizioni del diritto dell'Unione in materia di appalti pubblici e le regole di concorrenza del Trattato siano contrarie ad una normativa nazionale che prevede che le amministrazioni locali debbano affidare la fornitura dei servizi di trasporto sanitario di urgenza e di emergenza, in via prioritaria e con affidamento diretto, senza alcuna forma di pubblicità, alle associazioni di volontariato convenzionate, le quali ricevono il rimborso delle spese effettivamente sostenute e di una frazione dei costi fissi e durevoli nel tempo.

La Corte, preliminarmente, dichiara che l'accordo quadro regionale e le relative convenzioni rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva 2004/18, in materia di appalti pubblici. Sul presupposto della natura mista dei servizi in discussione, trova applicazione l'articolo 22 della citata direttiva che prevede che gli appalti pubblici, o, eventualmente, gli accordi quadro il cui valore sia superiore alla soglia rilevante fissata all'articolo 7 della menzionata direttiva e che riguardano siffatti servizi devono essere aggiudicati conformemente a tutte le norme procedurali di cui agli articoli da 23 a 55 della medesima direttiva se il valore dei servizi di trasporto, indicato nell'allegato II A, risulta superiore al valore dei servizi medici, indicato all'allegato II B. Allorché invece il valore dei servizi di cui all'allegato II B risulta superiore a quello dei servizi di cui all'allegato II A, l'appalto deve essere aggiudicato in conformità dei soli articoli 23 e 35, paragrafo 4, della direttiva 2004/18 e non sono applicabili a tali appalti le altre norme relative al coordinamento delle procedure previste dalla direttiva 2004/18, segnatamente quelle riguardanti gli obblighi di gara con pubblicità previa e quelle relative ai criteri di attribuzione degli appalti in parola.

Spetta al giudice del rinvio verificare se l'accordo quadro regionale sia superiore al valore oltre il quale è necessaria l'applicazione delle norme riguardanti la pubblicità dell'appalto e determinare il valore rispettivo dei servizi di trasporto e dei servizi medici.

Ciò nondimeno, affinché tali principi siano applicabili in materia di appalti pubblici ad attività i cui elementi rilevanti si collocano tutti all'interno di un solo Stato membro, è necessario che l'appalto presenti un interesse trasfrontaliero certo. L'individuazione degli elementi necessari per consentire alla Corte di verificare se sussista tale interesse dovrebbe essere effettuata dal giudice del rinvio, sulla base di criteri oggettivi (per esempio, l'importo dell'appalto, il luogo di esecuzione, le caratteristiche tecniche, nonché l'esistenza di denunce presentate da operatori di altri Stati membri). Una volta verificata l'esistenza dell'interesse transfrontaliero certo, ad avviso della Corte, è innegabile che la normativa regionale che esclude dall'affidamento del servizio di trasporto sanitario una parte degli operatori di mercato sia contraria ai principi di libera circolazione dei servizi e di tutela della concorrenza.

Tuttavia, La Corte osserva che, sulla base della normativa regionale in esame, le modalità di organizzazione del servizio di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza sono improntate ai principi di universalità, di solidarietà, di efficienza economica e di adeguatezza, giacché il ricorso in via prioritaria alle associazioni di volontariato appare volto a garantire che tale servizio, di interesse generale, sia assicurato in condizioni di equilibrio economico. Si tratta di obiettivi parimenti tutelati dal diritto dell'Unione.

Inoltre, sulla base dell'ordinamento dell'Unione, gli Stati membri hanno margini di discrezionalità per configurare il loro sistemi previdenziali e di sanità pubblica, potendo decidere i livelli di tutela e le modalità per garantirli, controllando i costi ed evitando sprechi economici.

Sulla base di tali considerazioni, la Corte conclude che gli articoli 49 e 56 TFUE devono essere interpretati nel senso che non sono contrari ad una normativa nazionale che prevede l'affidamento diretto e in via prioritaria del servizio di trasporto sanitario d'urgenza e di emergenza ad associazioni di volontariato convenzionate, purché l'ambito normativo e convenzionale in cui si svolge l'attività delle associazioni contribuisca effettivamente alle finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza del bilancio.

Con il ricorso, la Commissione europea ha chiesto alla Corte di dichiarare la Repubblica italiana inadempiente in relazione agli obblighi ad essa incombenti in base alle direttive 74/442/CEE, 91/689/CEE e 1999/31/CE, relative alla gestione dei rifiuti e alle discariche e, contestualmente, di condannarla al pagamento di sanzioni pecuniarie (una penalità giornaliera e una somma forfettaria) nonché al pagamento delle spese.

La Corte di giustizia si pronuncia sulle questioni pregiudiziali proposte dal Tribunale di Napoli e dalla Corte costituzionale nell'ambito di controversie aventi ad oggetto la successione di contratti di lavoro a tempo determinato nella scuola.

Tali controversie riguardavano in particolare successivi contratti stipulati da insegnanti e personale amministrativo per la copertura dei medesimi posti con i medesimi datori di lavoro (il Ministero dell'istruzione e, in un caso, il comune di Napoli) per un periodo di tempo complessivo che andava da un minimo di quattro anni a un massimo di undici anni. Gli attori nei procedimenti principali chiedevano la conversione dei rispettivi contratti in contratti di lavoro a tempo indeterminato o, in subordine, il risarcimento del danno subito.

I giudici del rinvio chiedono alla Corte se la normativa italiana sia compatibile con l'ordinamento europeo e in particolare con la clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE, la quale prevede che, per prevenire l'abuso del ricorso ad una successione di contratti a tempo determinato, gli Stati membri devono introdurre nei rispettivi ordinamenti specifici limiti con riferimento, in alternativa o cumulativamente: a ragioni obiettive per la giustificazione del rinnovo dei contratti; alla durata massima totale; al numero dei rinnovi.

In particolare, i giudici del rinvio chiedono se tale clausola possa essere interpretata nel senso che osta alla normativa nazionale che autorizza, in attesa dell'espletamento delle procedure concorsuali per l'assunzione di personale di ruolo delle scuole statali, il rinnovo di contratti a tempo determinato per la copertura dei posti vacanti e disponibili, senza indicare tempi certi per l'espletamento di tali concorsi ed escludendo qualsiasi possibilità di risarcimento del danno.

La Corte, in primo luogo, afferma l'applicabilità dell'accordo quadro allegato alla direttiva, e quindi anche della clausola 5, punto 1, al personale assunto nel settore dell'insegnamento. Pertanto, lo Stato italiano è obbligato ad introdurre almeno una delle misure indicate da tale clausola per limitare l'abuso del ricorso a contratti successivi. Esso dispone di un'ampia discrezionalità nella scelta delle misure da introdurre, tenendo conto anche delle esigenze di settori e di categorie specifiche di lavoratori. Inoltre, dal momento che la normativa europea non prevede specifiche sanzioni, spetta alle autorità nazionali, in questo caso all'Italia, adottare misure di carattere proporzionato, energico e dissuasivo per garantire la piena efficacia delle norme adottate. Pertanto, qualora si verifichi un ricorso eccessivo a contratti successivi, si deve potere applicare una misura che presenti garanzie effettive ed equivalenti di tutela dei lavoratori, al fine di sanzionare l'abuso e cancellare le conseguenze della violazione del diritto dell'Unione.

A tale proposito, ad avviso della Corte, è pacifico che la normativa italiana non presenti alcuna misura che limiti la durata totale dei contratti o il numero dei rinnovi (lettere b) e c) del punto 1 della clausola 5), ne' prevede norme equivalenti per la prevenzione degli abusi ai sensi della clausola 5, punto 1. In assenza di tali misure, il ricorso a contratti successivi deve essere giustificato da ragioni obiettive.

Ad avviso della Corte, una disposizione nazionale che si limitasse ad autorizzare, in modo generale e astratto, il ricorso ad una successione di contratti a tempo determinato non sarebbe coerente con tale principio, non consentendo di stabilire criteri oggettivi e trasparenti per verificare se il rinnovo di tali contratti risponda effettivamente ad un'esigenza reale, se sia idoneo a conseguire l'obiettivo perseguito e se sia necessario a tale fine. Tuttavia, la normativa italiana che consente il rinnovo dei contratti a tempo determinato per la sostituzione, da un lato, del personale in attesa dell'espletamento delle procedure concorsuali e, dall'altro, del personale momentaneamente impossibilitato a svolgere le sue funzioni, non è in astratto incompatibile con l'accordo quadro: la copertura dei posti vacanti costituisce una ragione obiettiva che giustifica sia la durata determinata dei contratti sia il loro rinnovo. Tale normativa, inoltre, appare coerente con il perseguimento di obiettivi sociali (quali la tutela della gravidanza e la conciliazione degli obblighi familiari e professionali da parte degli insegnanti di ruolo) e permette allo Stato di adempiere all'obbligo di organizzare il servizio scolastico, garantendo la necessaria flessibilità per un adeguamento costante tra il numero dei docenti e il numero di studenti, elementi non sempre prevedibili a priori.

La Corte però aggiunge che l'osservanza della clausola 5, punto 1, lettera a), dell'accordo quadro richiede che si verifichi concretamente che il rinnovo di successivi contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato miri a soddisfare esigenze provvisorie. Nel caso di specie, in violazione di tale clausola, la normativa nazionale consente di soddisfare esigenze permanenti nelle scuole statali derivanti dalla mancanza strutturale di personale di ruolo, dal momento che non esiste alcuna certezza riguardo alla tempistica né dell'effettuazione delle procedure concorsuali né dell'immissione in ruolo dei docenti vincitori.

La normativa italiana non reca nemmeno misure sanzionatorie del ricorso abusivo ai contratti a tempo determinato, in assenza di disposizioni che riconoscano il risarcimento del danno al personale delle scuole statali che sia stato indebitamente assoggettato a una successione di contratti di lavoro a tempo determinato e non essendo consentita la trasformazione di tali rapporti di lavoro in contratti a tempo indeterminato.

Sulla base di tali elementi, la Corte giudica la normativa italiana non conforme all'accordo quadro e dichiara che la clausola 5, punto 1, dell'accordo medesimo deve essere interpretata nel senso che osta alle norme italiane che autorizzano, in attesa dell'espletamento delle procedure concorsuali per l'assunzione del personale di ruolo nelle scuole statali, il rinnovo di contratti a tempo determinato per la copertura dei posti vacanti e disponibili di docenti e personale amministrativo, senza indicare tempi certi per l'espletamento di tali procedure ed escludendo qualsiasi possibilità di ottenere il risarcimento del danno eventualmente subito. Tale normativa infatti non consente di definire criteri obiettivi e trasparenti per verificare se il rinnovo di tali contratti risponda effettivamente ad una esigenza reale, sia idoneo a conseguire l'obiettivo perseguito e sia necessario a tale fine né prevede alcuna misura diretta a prevenire e a sanzionare il ricorso abusivo ad una successione di contratti a tempo determinato.

Si segnala che la legge di stabilità 2015 (legge n. 190/2014, articolo 1, commi 4 e 5) destina specifiche risorse al finanziamento, tra l'altro, ad un piano straordinario di assunzioni nel settore della scuola.