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Resoconti delle Giunte e Commissioni

Resoconto del Comitato per la legislazione

Comitato per la legislazione

SOMMARIO

Giovedì 22 settembre 2011

ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 16-BIS, COMMA 6-BIS, DEL REGOLAMENTO:

Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione. (Parere alle Commissioni I e II) (Esame e conclusione - Parere con condizioni e osservazioni) ... 3

Comunicazioni del Presidente ... 8
ALLEGATO (Tendenze recenti della delegazione legislativa) ... 10

Comitato per la legislazione - Resoconto di giovedì 22 settembre 2011

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ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 16-BIS, COMMA 6-BIS, DEL REGOLAMENTO

Giovedì 22 settembre 2011. - Presidenza del presidente Roberto ZACCARIA.

La seduta comincia alle 9.35.

Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione.
(Parere alle Commissioni I e II).
(Esame e conclusione - Parere con condizioni e osservazioni).

Il Comitato inizia l'esame del provvedimento in titolo.

Doris LO MORO, relatore, dopo aver brevemente dato conto dei contenuti del provvedimento all'esame, procede ad illustrare la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il testo del disegno di legge C. 4434 e rilevato che:

sotto il profilo dell'omogeneità del contenuto:
esso reca una pluralità di disposizioni che incidono in materia di: individuazione dell'autorità nazionale competente a coordinare l'attività di contrasto della corruzione nella pubblica amministrazione (articolo 1), trasparenza dell'attività amministrativa (articolo 2), incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi di dipendenti pubblici (articolo 3), tutela del pubblico dipendente che denuncia o riferisce condotte illecite apprese in ragione del suo rapporto di lavoro (articolo 4), individuazione delle attività d'impresa particolarmente esposte al rischio di inquinamento mafioso (articolo 5), danno all'immagine della pubblica amministrazione (articolo 7), aumento delle pene per alcuni delitti contro la pubblica amministrazione (articolo 9), nonché norme di delega al Governo per l'adozione di un testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi (articolo 8), il cui elemento unificante risulta essere la finalità di assicurare una maggiore efficacia nella prevenzione e nella repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione e negli organi rappresentativi e di governo dei diversi livelli territoriali; peraltro, il testo non risulta articolato per capi corrispondenti agli anzidetti settori di intervento, come sarebbe stato invece auspicabile;

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sotto il profilo dei rapporti con la normativa vigente:
nel procedere a numerose modifiche della disciplina vigente, il provvedimento in esame, ancorché la grandissima parte delle disposizioni dallo stesso recate siano formulate in termini di novella, non sempre effettua un adeguato coordinamento con le preesistenti fonti normative, che risultano talvolta oggetto di modifiche non testuali; ciò si riscontra, ad esempio, all'articolo 1, che modifica l'attuale assetto delle competenze in materia di lotta alla corruzione, attribuendo alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 13 del decreto legislativo n. 150 del 2009, il ruolo di Autorità nazionale anticorruzione, attualmente svolto dal Dipartimento della funzione pubblica, senza tuttavia novellare il suddetto articolo 13 che istituisce la Commissione in questione, né coordinando le nuove disposizioni con la normativa che delinea l'attuale assetto di competenze (si tratta dell'articolo 6 della legge n. 116 del 2009, dell'articolo 68, comma 6-bis del decreto legge n. 112 del 2008 e delle relative disposizioni di attuazione); ciò si riscontra altresì all'articolo 2, recante disposizioni in materia di trasparenza dell'attività amministrativa, che contiene misure - principalmente di carattere ricognitivo - che fanno sistema con quelle oggetto di numerosi altri provvedimenti con le quali dovrebbero essere opportunamente coordinate (si tratta, segnatamente, dell'articolo 11 del decreto legislativo n. 150 del 2009, degli articoli 54 e 57 del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005, rispettivamente riguardanti il contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni e dei moduli e dei formulari da rendere disponibili in via telematica; del combinato disposto dell'articolo 65 del citato codice dell'amministrazione digitale e dell'articolo 38 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, che già prevedono che tutte le istanze e dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazione o ai gestori o esercenti di pubblici esercizi possono essere inviate anche per fax e via telematica; dell'articolo 6 del recente decreto legge 13 maggio 2011, n. 70, che reca ulteriore riduzione e semplificazioni degli adempimenti burocratici, ponendo tra l'altro in capo alle pubbliche amministrazioni l'obbligo di pubblicare sul proprio sito istituzionale l'elenco degli atti e dei documenti necessari per ottenere provvedimenti amministrativi); inoltre, con particolare riguardo al comma 5, l'articolo 2 in questione, laddove prevede che "le amministrazioni possono rendere accessibili in ogni momento agli interessati (...) le informazioni relative ai provvedimenti e ai procedimenti amministrativi che li riguardano (...)", reca una norma della quale andrebbe valutata la congruità con la disciplina del diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui al Capo V della legge generale in materia di procedimento amministrativo (legge 241 del 1990), nonché, con particolare riferimento al contenuto necessario dei siti delle pubbliche amministrazioni, con gli obblighi di pubblicità posti in capo alle pubbliche amministrazioni dagli articoli 54 e 57 del codice dell'amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005; un difetto di coordinamento con la normativa previgente si riscontra altresì all'articolo 5, che fa sistema con l'articolo 4, comma 13, del decreto legge n. 70 del 2011, che ha previsto l'istituzione, presso ogni prefettura, dell' "elenco di fornitori e prestatori di servizi non soggetti a rischio di inquinamento mafioso, ai quali possono rivolgersi gli esecutori dei lavori, servizi e forniture", individuando una serie di attività "come particolarmente esposte a tale rischio", mentre si sovrappone con quanto disposto dall'articolo 101, comma 8, dello schema di decreto legislativo recante il cosiddetto codice antimafia, definitivamente approvato dal Consiglio dei ministri e non ancora pubblicato nella Gazzetta Ufficiale;
analogamente, il provvedimento, all'articolo 9, comma 1, lettera h), laddove novella il primo comma dell'articolo 319-ter del codice penale, che disciplina il

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reato di corruzione in atti giudiziari, innalzando il minimo della pena ivi previsto da tre a quattro anni, non effettua il necessario coordinamento con la disposizione recata al comma 2 del medesimo articolo che, in relazione alla fattispecie di reato aggravata dall'evento (dell'ingiusta condanna di taluno alla reclusione non superiore a cinque anni) prevede, a seguito della modifica del comma 1, il medesimo minimo edittale;
il disegno di legge si connota per la presenza di numerose disposizioni - meramente ricognitive e quindi prive di un'autonoma portata normativa - che, nel modificare alcuni aspetti dell'ordinamento, precisano che determinate norme o discipline previgenti continuano ad avere efficacia: ciò si riscontra, ad esempio, all'articolo 2, al comma 2 e al comma 6, ultimo periodo;

sul piano delle procedure parlamentari di formazione delle leggi:
esso reca disposizioni che riproducono il contenuto di progetti di legge all'esame del Parlamento (si veda, in particolare, l'articolo 4 che ha contenuto analogo a quello dell'articolo 9 della Convenzione civile sulla corruzione, del 4 novembre 1999, il cui disegno di legge di ratifica - AC 3737 - approvato dal Senato, è all'esame della Commissione esteri della Camera), nonché una disposizione - si tratta dell'articolo 5 - che si sovrappone, senza che sia tuttavia effettuato il necessario coordinamento, con altra contenuta all'articolo 101, comma 8, dello schema di decreto legislativo recante il cosiddetto codice antimafia, sul quale il Comitato per la legislazione si è espresso nella seduta del 26 luglio 2011, e che è stato definitivamente approvato dal Consiglio dei ministri nella riunione del 3 agosto 2011, ma non ancora pubblicato nella Gazzetta Ufficiale; tali circostanze, come rilevato già in altre occasioni analoghe, configurano una modalità di produzione legislativa non conforme alle esigenze di stabilità, certezza e semplificazione della legislazione;

sul piano dei rapporti con le fonti di rango primario:
il provvedimento, all'articolo 5, comma 2, laddove attribuisce ad un decreto interministeriale la possibilità di aggiornare l'indicazione delle attività particolarmente esposte al rischio di inquinamento mafioso contenuta al comma 1 del medesimo articolo, demanda ad una fonte secondaria del diritto il compito di modificare una disciplina oggetto di fonte primaria, secondo una procedura che si discosta da quella prevista dall'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988 per i regolamenti di delegificazione, che non offre pertanto le medesime garanzie individuate da tale procedura e di cui appare dubbia la coerenza con il sistema delle fonti;

sul piano dei rapporti tra le fonti primarie e le fonti subordinate:
il disegno di legge, all'articolo 1, comma 4, nell'elencare le funzioni del Dipartimento della funzione pubblica nell'ambito della strategia di prevenzione e contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione, dispone che esso agisce "anche secondo linee di indirizzo adottate dal Comitato interministeriale istituito e disciplinato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri", demandando conseguentemente ad un atto - peraltro neanche qualificabile come fonte secondaria del diritto - la definizione di una disciplina che dovrebbe essere oggetto della legge, quanto meno per ciò che concerne la definizione delle finalità e della composizione del Comitato;

sul piano della corretta formulazione, del coordinamento interno e della tecnica di redazione del testo:
il disegno di legge, all'articolo 8 (che reca una delega al Governo per l'adozione di un testo unico [rectius: di un codice] delle disposizioni in materia di incandidabilità e divieto di ricoprire cariche elettive e di governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi), al comma 1, relativo alla definizione

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dell'oggetto della delega, da un lato, reca un'espressione imprecisa, in quanto il riferimento ivi contenuto al "testo unico" lascerebbe presupporre che la delega abbia ad oggetto la sola ricognizione ed armonizzazione della normativa vigente, e non anche la disciplina di una nuova materia, quale quella della incandidabilità alla carica di deputato e di senatore della Repubblica, sulla base dei principi e dei criteri direttivi indicati al comma 2, lettere da a) ad f), e, dall'altro, reca una disposizione incompleta, considerato che, mentre la rubrica dell'articolo (cui si conformano i principi e i criteri direttivi indicati al comma 2) specifica che «il testo unico» concerne l'incandidabilità e il divieto di ricoprire cariche elettive e di governo in conseguenza di "sentenze definitive di condanna per delitti non colposi", tale riferimento è assente al comma 1; al successivo comma 2, l'articolo 8 indica undici principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega, taluni dei quali appaiono tuttavia coincidere con l'oggetto della delega (si vedano, al riguardo, la lettera f) e la lettera g), che riproduce pressoché interamente il contenuto del comma 1 del medesimo articolo), mentre altri appaiono eccessivamente generici: ciò si riscontra, ad esempio, alla lettera b), che demanda al Governo l'individuazione "se del caso" di altri delitti, oltre a quelli indicati alle lettere a) e b), "per i quali la legge preveda una pena detentiva superiore nel massimo a tre anni", in relazione ai quali, in caso di condanna definitiva, far discendere l'incandidabilità temporanea; alla lettera c), che demanda al Governo la definizione della durata dell'incandidabilità temporanea in assenza di qualsiasi criterio direttivo; alla lettera h), che prevede "l'introduzione di ulteriori ipotesi di incandidabilità determinate da delitti di grave allarme sociale"; altre formulazioni generiche si riscontrano altresì alle lettere i) e m);
esso, reca talune espressioni generiche, imprecise o delle quali andrebbe chiarita la portata normativa; ciò si riscontra, ad esempio, all'articolo 9, comma 1, lettera i) che, nell'introdurre nel codice penale un nuovo articolo 335-ter che individua le circostanze aggravanti in caso di delitti dei pubblici ufficiali contro la Pubblica Amministrazione, opera un riferimento ad: "atti particolarmente lesivi per la pubblica amministrazione", richiamando una fattispecie della quale andrebbe chiarita la portata normativa;
infine, il disegno di legge presentato dal Governo al Senato non è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN), né è provvisto della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR), senza che nella relazione di accompagnamento si riferisca in merito all'eventuale esenzione dall'obbligo di redigerla, in difformità dunque da quanto statuito dall'articolo 9 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 170 del 2008;
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dall'articolo 16-bis del Regolamento, debbano essere rispettate la seguenti condizioni:

sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
all'articolo 1, comma 4, laddove prevede che il Dipartimento della funzione pubblica agisca "anche secondo linee di indirizzo adottate dal Comitato interministeriale istituito e disciplinato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri", siano quanto meno definite per legge le finalità e la composizione del Comitato in questione, onde evitare che l'intera disciplina della materia sia demandata ad una fonte atipica del diritto;
sia chiarita la portata normativa complessiva dell'articolo 2, che, in materia di trasparenza dell'attività amministrativa, reca disposizioni che appaiono generalmente di carattere ricognitivo e delle quali non sembra quindi chiara la portata novativa; sia in particolare chiarita la portata normativa del comma 5 che - laddove configura come mera facoltà per le pubbliche amministrazioni quella di consentire l'accesso agli atti da parte degli interessati - non appare coordinata con la disciplina del diritto di accesso ai documenti

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amministrativi di cui al Capo V della legge generale in materia di procedimento amministrativo (legge 241 del 1990), nonché, con particolare riferimento al contenuto necessario dei siti delle pubbliche amministrazioni, con gli obblighi di pubblicità posti in capo alle pubbliche amministrazioni dagli articoli 54 e 57 del codice dell'amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005;
all'articolo 5, commi 2 e 3, sia valutata la congruità dello strumento giuridico prescelto (il decreto interministeriale) al fine di aggiornare l'indicazione delle attività particolarmente esposte al rischio di inquinamento mafioso contenuta al comma 1 del medesimo articolo, secondo una procedura che si discosta da quella prevista dall'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, per i regolamenti di delegificazione e di cui appare dubbia la coerenza con il sistema delle fonti, valutando, eventualmente, la possibilità di demandare alla fonte secondaria il solo compito di maggiormente specificare l'elenco di attività contenuto al comma 1;
all'articolo 8, comma 1, sia sostituito il riferimento ivi contenuto al "testo unico" - che lascerebbe presupporre che la delega abbia ad oggetto la sola ricognizione ed armonizzazione della normativa vigente - con il riferimento al "codice" delle norme che disciplinano la materia, in considerazione del carattere innovativo della delega in relazione alla disciplina delle incandidabilità e del divieto di ricoprire le cariche di deputato e di senatore della Repubblica; conseguentemente, al successivo comma 2, che indica i principi e i criteri direttivi cui il Governo dovrà attenersi nell'esercizio della delega, sia precisato che il decreto legislativo che sarà adottato, avrà il compito non solo di riordinare e armonizzare la normativa vigente, ma anche quello di innovarla e di modificarla.
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
all'articolo 8, comma 1, che delega il Governo ad adottare "un testo unico" delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di governo, sia precisato che - come si evince dalla rubrica dell'articolo nonché dai principi e criteri direttivi indicati al comma 2 - l'incandidabilità ed i divieti in questione sono conseguenza di sentenze definitive di condanna per delitti non colposi;
all'articolo 8, comma 2, che indica undici principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega:
per quanto detto in premessa, siano esplicitati i principi e i criteri direttivi contenuti alle lettere b), c) e h);
alla lettera f), in materia di divieto di ricoprire cariche di governo, sia espunto il riferimento, ivi contenuto, all'incandidabilità e sia sostituito il riferimento "all'assunzione delle cariche" con una locuzione conforme a quella utilizzata nella rubrica dell'articolo;
alla lettera g), sia valutata la portata normativa del "principio e criterio direttivo" ivi indicato, tenuto conto che lo stesso - che sembra peraltro coincidere con l'oggetto della delega - riproduce sostanzialmente i contenuti del comma 1 dell'articolo 8;
alla lettera i), laddove «fatta salva la competenza legislativa regionale sul sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del presidente e degli altri componenti della giunta regionale nonché dei consiglieri regionali», delega il Governo a definire le ipotesi di incandidabilità conseguenti a sentenze definitive di condanna, sia chiarita la portata normativa della disposizione in questione, alla luce del disposto dell'articolo 122, primo comma della Costituzione, che stabilisce che i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del presidente e degli altri componenti della giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, e tenuto conto che la legge n. 165 del 2004, all'articolo 2, fa salve le

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disposizioni legislative statali in materia di incandidabilità per coloro che hanno riportato sentenze di condanna o nei cui confronti sono state applicate misure di prevenzione;
alla lettera m), sia valutata l'opportunità di specificare che le ipotesi di sospensione e di decadenza di diritto dalle cariche non si riferiscono ai titolari delle cariche di deputato e senatore, dal momento che l'articolo 66 della Costituzione stabilisce espressamente che "Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità".

Il Comitato osserva altresì che:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
all'articolo 1, valutino le Commissioni l'opportunità di riformulare i commi 2 e 3 in termini di novella all'articolo 13 del decreto legislativo n. 150 del 2009, istitutivo della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche, nonché di coordinare, più in generale, le disposizioni introdotte dall'articolo in questione con le norme sulle quali si fonda l'assetto organizzativo e funzionale oggi vigente in materia di prevenzione e controllo di fenomeni di corruzione nella pubblica amministrazione e, in particolare, con quanto previsto dall'articolo 6 della legge n. 106 del 2009, dall'articolo 68, comma 6-bis del decreto legge n. 112 del 2008 e dalle relative norme di attuazione;
all'articolo 2, commi 2 e 6, ultimo periodo - che precisano che le disposizioni dai medesimi richiamate continuano ad avere efficacia - sia valutata l'opportunità di espungere le norme in questione, tenuto conto che le stesse hanno mera natura ricognitiva e sono prive di portata normativa autonoma.
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
all'articolo 9, comma 1, lettera i) che, nell'introdurre nel codice penale un nuovo articolo 335-ter in materia di circostanze aggravanti in caso di delitti dei pubblici ufficiali contro la Pubblica Amministrazione, opera un riferimento ad: "atti particolarmente lesivi per la pubblica amministrazione", si dovrebbe chiarire la portata normativa della fattispecie in questione; al medesimo articolo, medesimo comma, medesima lettera, si dovrebbe altresì sostituire il riferimento alle "Comunità europee"», con quello, più corretto, all'Unione Europea.

Roberto ZACCARIA, presidente, nel concordare con la proposta di parere formulata dalla relatrice, auspica vivamente che i rilievi del Comitato possano essere tenuti in debito conto nel corso dell'esame del provvedimento in sede referente presso le Commissioni riunite I e II.

Il Comitato approva la proposta di parere.

Comunicazioni del Presidente.

Roberto ZACCARIA, presidente, ricorda che, nella seduta del 27 luglio scorso, l'on. Lino Duilio, aveva consegnato agli atti del Comitato una relazione dal titolo Tendenze recenti della delegazione legislativa, volta ad esporre gli esiti di una ricerca condotta su un tema quanto mai centrale nell'ambito delle attività del Comitato. In tale occasione, il documento, presentato in una versione provvisoria, non era stato pubblicato in allegato al resoconto della seduta e si era convenuto che, conformemente alla prassi seguita, lo stesso sarebbe stato pubblicato nella sua versione definitiva, comprensiva delle tabelle, in allegato al resoconto di una seduta successiva; dispone pertanto la pubblicazione del documento in oggetto in allegato al resoconto della seduta odierna (vedi allegato).

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A conclusione del suo turno di presidenza, in questa che, verosimilmente, sarà l'ultima riunione del Comitato da lui presieduta, desidera ringraziare i membri del Comitato per l'apporto dagli stessi fornito e formula l'auspicio che, in futuro, la partecipazione dei colleghi ai lavori del Comitato possa intensificarsi anche al fine di rendere l'attività di questo organo maggiormente proficua.
Formula infine alla collega Lussana, chiamata ad assumere le funzioni di presidente per il periodo che segue, i migliori auguri di buon lavoro.

Doris LO MORO esprime vivo apprezzamento - che precisa essere tutt'altro che formale o retorico - per l'equilibrio con il quale il presidente ha condotto i lavori del Comitato; intende in particolare ringraziare la presidenza per gli stimoli forniti a tutti i membri del Comitato grazie alle iniziative di cui si è costantemente resa promotrice, che hanno consentito a tutti i colleghi di approfondire tematiche cruciali nell'ambito dell'attività del Comitato.

La seduta termina alle 10.

Comitato per la legislazione - Giovedì 22 settembre 2011

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ALLEGATO