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La giurisprudenza costituzionale
Nel corso della XVI Legislatura la giurisprudenza della Corte costituzionale è intervenuta sul riparto di competenze tra Stato e regioni nella materia di legislazione concorrente "ordinamento della comunicazione", con un orientamento volto, da un lato, a tutelare l'esercizio delle funzioni unitarie da parte dello Stato e, dall'altro lato, ad individuare idonee procedure concertative e di coordinamento orizzontale con le regioni.

Con riferimento alla materia di legislazione concorrente “ordinamento della comunicazione” appare rinvenibile nella giurisprudenza costituzionale la tendenza a tutelare l’esercizio delle funzioni unitarie da parte dello Stato, contemperata dall’individuazione di procedure concertative e di coordinamento orizzontale con le regioni quando, in una materia come l’ordinamento della comunicazione di legislazione concorrente, si ponga l’esigenza dell’”attrazione in sussidiarietà” dell’esercizio della funzione da parte dello Stato (cfr. ex plurimis la sentenza n. 303/2003).

L'esercizio delle funzioni unitarie da parte dello Stato

Richiama l’esercizio delle funzioni unitarie da parte dello Stato, ad esempio, la sentenza n. 272/2010 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, in quanto contrastanti con i principi fondamentali della materia, di alcuni articoli della legge della Regione Toscana n. 54/2000 (si tratta in particolare degli articoli 7, comma 6 e 9, comma 6). 

Tali disposizioni prevedevano, nel primo caso, che venissero posti a carico dei richiedenti l’autorizzazione all’installazione od alla modifica degli impianti di telefonia mobile gli «oneri relativi allo svolgimento dei controlli effettuati dall’ARPAT all’atto del rilascio dell’autorizzazione»; nel secondo caso che risultassero a carico «dei titolari degli impianti fissi per la telefonia mobile, nonché dei concessionari per radiodiffusione di programmi radiofonici e televisivi a carattere commerciale» gli oneri relativi all’effettuazione dei controlli, compiuti dall’ARPAT nell’ambito delle sue funzioni «di vigilanza e controllo».

Le disposizioni sono state ritenute in contrasto con l’articolo 93 del codice delle comunicazioni elettroniche (decreto legislativo n. 259 del 2003), che stabilisce un divieto di imposizione di oneri e canoni «per l’impianto di reti» e «per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica». In tale disposizione la Corte ha rinvenuto un principio fondamentale della materia collegato all’esigenza di impedire che le Regioni possano «liberamente prevedere obblighi “pecuniari” a carico dei soggetti operanti sul proprio territorio» e, dunque, di scongiurare il rischio «di una ingiustificata discriminazione rispetto ad operatori di altre Regioni, per i quali, in ipotesi, tali obblighi potrebbero non essere imposti. La medesima esigenza si pone nello stesso modo, per tutti gli obblighi pecuniari, siano essi imposti in occasione del rilascio dell’autorizzazione ovvero previsti per interventi di vigilanza e di controllo che si rendano necessari nel corso dello svolgimento del servizio e che, dunque, siano inerenti al rapporto instauratosi con l’amministrazione proprio in forza dell’originario titolo autorizzativo.

L'individuazione di procedure concertative e di coordinamento tra Stato e regioni

Più recentemente, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 163/2012, ha accolto la questione di legittimità costituzionale avanzata dalla regione Liguria con riferimento all’articolo 30, commi 1 e 3 del decreto legge n. 98/2011. 

Tali disposizioni prevedevano che il Ministero dello sviluppo economico, con il concorso delle imprese e gli enti titolari di reti e impianti di comunicazione elettronica fissa o mobile, predisponesse un progetto strategico nel quale, sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale e di partenariato pubblico-privato, venissero individuati gli interventi finalizzati alla realizzazione dell’infrastruttura di telecomunicazione a banda larga e ultralarga, anche mediante la valorizzazione, l’ammodernamento e il coordinamento delle infrastrutture esistenti e, al comma 3, che, con un decreto del Ministro per lo sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, venissero adottati i «provvedimenti necessari per l’attuazione delle disposizioni dei commi precedenti». 

Al riguardo, la Corte costituzionale ha ritenuto sussistere in relazione al progetto strategico per la realizzazione della banda larga l’esigenza di esercizio unitario della funzione amministrativa, in quanto risultano soddisfatti sia il requisito della proporzionalità che quello della pertinenza rispetto allo scopo perseguito. Quanto al requisito della proporzionalità, esso risulta dimostrato, non solo dalla necessità di dare attuazione alle indicazioni dell’Unione europea in materia di agenda digitale e banda larga, ma anche dalla stessa natura “strategica” del progetto, in relazione alla quale la realizzazione degli interventi in esso previsti deve procedere “in modo unitario e coordinato” (così sentenza n. 165 del 2011; sentenza n. 303 del 2003). Quanto al requisito della pertinenza, viene ritenuto soddisfatto in considerazione del fatto che la realizzazione del progetto strategico di individuazione degli interventi finalizzati alla realizzazione dell’infrastruttura di telecomunicazione a banda larga e ultralarga non è demandata alla disponibilità di capitale privato, bensì al partenariato pubblico-privato, senza sollevare in alcun modo lo Stato dal compito di provvedere.

La Corte ha invece ritenuto violato il principio di leale collaborazione con le regioni. Le disposizioni impugnate, infatti, pur legittimamente adottate, incidendo su una materia di competenza regionale concorrente, non prevedevano alcuna forma di coinvolgimento delle regioni, né in relazione all’adozione del progetto strategico, né con riguardo alla realizzazione concreta sul territorio regionale degli interventi in esso previsti.

In proposito, la sentenza ricorda che in tema di assoluta esigenza di esercizio unitario delle funzioni, la Corte ha affermato che «affinché (…) nelle materie di cui all’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., una legge statale possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a livello centrale ed al tempo stesso regolarne l’esercizio, è necessario che essa detti una disciplina (…) che sia adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, attraverso adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali» (da ultimo, sentenza n. 278 del 2010). Infatti, solo la presenza di tali presupposti, alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità, consente di giustificare la scelta statale dell’esercizio unitario di funzioni, allorquando emerga tale esigenza (si veda di recente, sentenza n. 232 del 2011 ).

Con riferimento, in specie, al rispetto del principio di leale collaborazione, la sentenza n. 163/2012 ha richiamato la  giurisprudenza della Corte che ha precisato che «nei casi di attrazione in sussidiarietà di funzioni relative a materie rientranti nella competenza concorrente di Stato e Regioni, è necessario, per garantire il coinvolgimento delle Regioni interessate, il raggiungimento di un’intesa, in modo da contemperare le ragioni dell’esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni (ex plurimis, sentenze n. 383 del 2005  e n. 6 del 2004  )» (sentenza n. 165 del 2011; v. anche sentenza n. 278 del 2010; sentenze n. 383 e n. 62 del 2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003).

In particolare, in relazione alla previsione della attribuzione allo Stato della determinazione degli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto dell’energia elettrica e di gas naturale, la Corte ha, inoltre, osservato che, premesso che la chiamata in sussidiarietà «può essere giustificata sulla base della necessità che in questa materia sia assicurata una visione unitaria per l’intero territorio nazionale», la «rilevanza del potere di emanazione di tali indirizzi sulla materia energetica e la sua sicura indiretta incidenza sul territorio e quindi sui relativi poteri regionali rende costituzionalmente obbligata la previsione di un’intesa in senso forte fra gli organi statali ed il sistema delle autonomie territoriali rappresentato in sede di Conferenza unificata» (sentenza n. 383 del 2005).