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Commissione VI
40.
Giovedì 10 novembre 2011
INDICE
COMMISSIONE VI
FINANZE
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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE GIANFRANCO CONTE
Sulla pubblicità dei lavori.
Audizione del sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze, Luigi Casero, sulle problematiche relative all'operatività della giustizia tributaria.
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Giovedì 10 novembre 2011
Sulla pubblicità dei lavori:
Conte Gianfranco, Presidente ... 3
Audizione del sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze, Luigi Casero, sulle problematiche relative all'operatività della giustizia tributaria (ai sensi dell'articolo 143, comma 2, del Regolamento):
Conte Gianfranco, Presidente ... 3 7 10 12 13 14
Barbato Francesco (IdV) ... 8
Comaroli Silvana Andreina (LNP) ... 7 13
Casero Luigi, Sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze ... 3 10 11 13
Fluvi Alberto (PD) ... 8 11 12
Lapecorella Fabrizia, Direttore generale del Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze ... 12 13
Sigle dei gruppi parlamentari: Popolo della Libertà: PdL; Partito Democratico: PD; Lega Nord Padania: LNP; Unione di Centro per il Terzo Polo: UdCpTP; Futuro e Libertà per il Terzo Polo: FLpTP; Italia dei Valori: IdV; Popolo e Territorio (Noi Sud-Libertà ed Autonomia, Popolari d'Italia Domani-PID, Movimento di Responsabilità Nazionale-MRN, Azione Popolare, Alleanza di Centro-AdC, La Discussione): PT; Misto: Misto; Misto-Alleanza per l'Italia: Misto-ApI; Misto-Movimento per le Autonomie-Alleati per il Sud: Misto-MpA-Sud; Misto-Liberal
Democratici-MAIE: Misto-LD-MAIE; Misto-Minoranze linguistiche: Misto-Min.ling; Misto-Repubblicani-Azionisti: Misto-R-A; Misto-Noi per il Partito del Sud Lega Sud Ausonia (Grande Sud): Misto-NPSud; Misto-Fareitalia per la Costituente Popolare: Misto-FCP.
FINANZE
Resoconto stenografico
AUDIZIONE
Seduta di giovedì 10 novembre 2011
La seduta comincia alle 9,45.
PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso, la trasmissione televisiva sul canale satellitare della Camera dei deputati e la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, ai sensi dell'articolo 143, comma 2, del Regolamento, l'audizione del sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze, Luigi Casero, sulle problematiche relative all'operatività della giustizia tributaria.
Ricordo che abbiamo già svolto un'audizione su questo tema, nonché avviato un'indagine conoscitiva. Nel corso della precedente audizione ci erano stati forniti alcuni indirizzi di carattere generale sulla base dei quali il Governo avrebbe operato, ma nel passaggio tra le varie manovre è sembrato alla Commissione che vi sia stata una sorta di «ravvedimento operoso» da parte del Governo. Vorremmo quindi conoscere lo stato dell'arte.
Do la parola al sottosegretario Casero.
LUIGI CASERO, Sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze. Grazie, presidente.
Devo partire da quanto si era detto nell'audizione del 18 gennaio 2011, quando, davanti a questa Commissione, avevo indicato due tipologie di linee di intervento: linee di intervento di breve periodo e linee di intervento prospettiche di medio e lungo periodo. Dissi allora che la giustizia tributaria italiana rappresentava un sistema con luci e ombre, sia dal punto di vista della produttività, sia dal punto di vista dell'efficienza e dell'efficacia. A questo proposito, avevo fatto presente che il ragionamento avrebbe dovuto prendere le mosse dal confronto tra le legislazioni degli altri Paesi membri dell'Unione europea in materia di giustizia tributaria, tenuto conto che la comparazione dei dati del contenzioso tributario italiano ed europeo ci obbliga a intervenire strutturalmente sul sistema, al fine di semplificarlo e allinearlo a quello degli altri Paesi.
È fondamentale che le scelte di politica fiscale si avvicinino sempre di più a quelle degli altri Paesi europei e che l'Europa tenda a realizzare un sistema fiscale omogeneo, almeno dal punto di vista dei metodi di accertamento, verifica e contenzioso tributario, in modo tale che le economie dei Paesi europei si approssimino a un sistema unitario.
A questo proposito avevo detto che era necessario intervenire sia a breve sia a medio-lungo termine. Nel breve periodo avevo individuato alcuni interventi relativi: all'introduzione nel processo tributario del contributo unificato; alla retribuzione e all'aumento della produttività dei giudici tributari; al superamento di eventuali conflitti di interessi nell'esercizio della funzione giudicante; alla composizione dell'organico dei giudici tributari e all'introduzione della telematica nel processo tributario.
Avevo anche auspicato che, oltre a questi interventi di breve periodo, si attuassero interventi di medio e lungo periodo, in modo tale da riformare complessivamente la giustizia tributaria sulla scorta dell'esperienza europea. In particolare, avevo caldeggiato il potenziamento della fase del pre-contenzioso, anche attraverso la previsione dell'obbligatorietà, con l'obiettivo di alleggerire il numero dei processi tributari. I dati mostrano, infatti, che il numero dei processi tributari italiani è nettamente più elevato di quello degli altri Paesi europei. Nello stesso tempo, sempre nel medio e lungo periodo, si era anche ipotizzato di ridurre il numero dei gradi di giudizio. Nella discussione che era seguita a quell'audizione, pur con una serie di opportuni suggerimenti, la Commissione aveva condiviso queste linee.
Da gennaio a oggi il Governo è innanzitutto intervenuto per eliminare le problematiche relative al breve periodo e ottenere i risultati auspicati. Nel medio e lungo periodo, invece, non è ancora stato impostato alcun intervento legislativo.
Quanto al primo punto, il primo provvedimento con cui si è intervenuti in materia di giustizia tributaria, il decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, all'articolo 37 («Disposizioni per l'efficienza del sistema giudiziario e la celere definizione delle controversie») ha introdotto il contributo unificato, che va da un minimo di 30 euro per le controversie fino a 2.582,28 euro a un massimo di 1.500 euro per quelle superiori ai 200.000 euro.
Il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante «Ulteriori disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria e lo sviluppo», è intervenuto ulteriormente per disciplinare alcuni aspetti della regolamentazione del contributo unificato. Ad esempio, in mancanza della dichiarazione del valore della lite, si presume che il valore sia oltre i 200.000 euro e si applica il contributo unificato nella misura massima. Analogamente, la stessa disposizione stabilisce che le controversie di valore indeterminabile sono assoggettate a un contributo unificato nella misura di 130 euro, valutando che esse siano di valore superiore a 5.000 euro e inferiore a 25.000 euro.
La circolare del 21 settembre 2011 del Direttore generale del Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze contiene le prime istruzioni per la determinazione del contributo unificato, mentre l'articolo 37 sopra citato ha introdotto la necessità, per le parti del processo tributario, di indicare il valore della lite, pena l'applicazione delle disposizioni citate.
Va inoltre ricordato che, a decorrere dal 17 settembre 2011, l'articolo 2 del decreto-legge 31 agosto 2011, n. 138, prevede l'obbligo, per la parte ricorrente, di depositare, all'atto della costituzione in giudizio, la nota contenente la richiesta di iscrizione al ruolo del contributo unificato nel registro generale dei ricorsi e degli appelli. Detta richiesta consente agli uffici di segreteria delle commissioni tributarie di rilasciare al ricorrente il corrispondente numero di ruolo del registro generale. Tale modifica allinea il processo tributario a quello ordinario e amministrativo, venendo incontro all'esigenza di avvicinare i vari sistemi di giustizia presenti in Italia.
La Direzione generale della giustizia tributaria ha già messo a disposizione, sul proprio sito internet, i relativi modelli per attuare questi interventi. A breve sarà anche realizzata un'applicazione informatica per la pubblicazione automatica della nota, con benefici effetti organizzativi sia per le parti processuali sia per il personale della giustizia tributaria.
Inoltre, l'informatizzazione ci permetterà di intervenire a livello statistico e legislativo su una serie di problematiche e punti dolenti del processo tributario. Infatti, l'utilizzo dell'informatica potrà essere utile anche per lo sviluppo delle questioni controverse e di maggior rilevanza nei processi. A tal proposito è stato già avviato dalla Direzione della giustizia tributaria del Dipartimento delle finanze un progetto per la scansione e acquisizione nella banca dati del contenzioso tributario e delle sentenze di merito emesse dalle commissioni tributarie. Ogni
sentenza verrà catalogata e i dati relativi saranno informatizzati. Questo permetterà sia agli addetti ai lavori, giudici e personale della giustizia tributaria, sia a commercialisti e avvocati patrocinatori del contribuente, di effettuare ricerche tematiche e di redigere la sentenza o il ricorso in modo più preciso. Nello stesso tempo l'amministrazione controllante, cioè la Direzione della giustizia tributaria, e il legislatore potranno riscontrare eventuali punti di debolezza del sistema complessivo, anche in termini di lacune legislative.
Nella documentazione che abbiamo consegnato è già indicata - è la direzione da seguire - la valutazione delle sentenze non solo per territorio, ma anche per materia di imposta, così come si era detto nella precedente audizione. In questo modo, partendo dai dati statistici, il legislatore potrà individuare le norme su cui intervenire per renderle più chiare, precise e attuali ed eliminare il contenzioso.
L'introduzione del contributo unificato, come detto anche nell'audizione precedente, permetterà la costituzione di un apposito fondo, istituito nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, al quale è assegnato il maggior gettito derivante dall'introduzione del contributo unificato nei processi civile, amministrativo e tributario, per la realizzazione di interventi urgenti in materia di giustizia civile, amministrativa e tributaria. La ripartizione di tali risorse tra le tre giurisdizioni verrà effettuata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e della giustizia.
A regime, per quanto riguarda la giustizia tributaria, una quota del cinquanta per cento delle risorse individuate dal DPCM può essere destinata, in tutto o in parte, sentito il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, all'incremento della quota variabile del compenso dei giudici tributari. Tale incremento è stato, però, subordinato, nel caso dei giudici tributari, a una duplice condizione: che alla data del 31 dicembre di ogni anno risultino pendenti procedimenti tributari in numero minore di almeno il 10 per cento rispetto all'anno precedente (il 5 per cento per il 2011); che in caso di pronuncia di sentenza cautelare il deposito della sentenza di merito che definisce il ricorso intervenga entro 90 giorni dalla data di tale pronuncia.
La richiesta era quella di incrementare il compenso dei giudici tributari, a fronte di un aumento di produttività, per cercare di ridurre il numero dei ricorsi pendenti. In base ai dati, si è registrato un piccolo incremento ancora nell'anno in corso, ma con i provvedimenti adottati riteniamo di poter ottenere una sensibile contrazione.
Accanto a questo sistema di premi, finalizzato all'incremento della produttività, gli interventi si sono, dunque, concentrati sulla redistribuzione del personale per coprire tutta la pianta organica, dal momento che, spesso, la lunghezza dei processi dipende anche dalla mancanza di giudici presenti, e sulla necessità di definire meglio le norme per snellire e diminuire il numero dei ricorsi.
Con questi provvedimenti, e con quello relativo alla definizione delle liti pendenti, già presentato, pensiamo quest'anno di scendere sotto il 5 per cento, e comunque di favorire una netta contrazione del numero dei giudizi ancora pendenti, arrivando a cifre che rientrino nei parametri del giusto processo e avvicinandoci finalmente ai tempi europei di definizione dei processi stessi.
In seguito potremo esaminare alcuni dati relativi alla differenziazione territoriale nella lunghezza dei processi, di cui si dà conto nella nota che depositeremo.
Un altro punto su cui era necessario intervenire nel breve periodo è il superamento del cosiddetto conflitto di interessi nell'esercizio della funzione giudicante. È un'altra delle problematiche che interessano la giustizia tributaria sulla quale si è intervenuti attraverso i due provvedimenti estivi. L'articolo 39 del già citato decreto n. 98 del 2011, infatti, reca disposizioni in materia di riordino della giustizia tributaria, al fine di assicurare una maggiore efficienza del sistema della giustizia tributaria, garantendo altresì imparzialità e terzietà del corpo giudicante.
A tale scopo, sono state introdotte disposizioni volte a rafforzare le cause di incompatibilità dei giudici tributari. Infatti, sono incompatibili coloro che in qualsiasi forma, anche se in modo saltuario o accessorio ad altra prestazione, esercitano la consulenza tributaria, detengono le scritture contabili e redigono i bilanci, ovvero svolgono attività di consulenza, assistenza o di rappresentanza, a qualsiasi titolo e anche nelle controversie di carattere tributario, di contribuenti singoli o associazioni di contribuenti, di società di riscossione dei tributi o di altri enti impositori.
Sono altresì incompatibili con il ruolo di giudice tributario coloro che sono iscritti in albi professionali, elenchi, ruoli, e il relativo personale dipendente, individuati nell'articolo 12 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, che disciplina l'assistenza tecnica, ed esercitano, anche in forma non individuale, le attività individuate in precedenza, nonché i coniugi, i conviventi o i parenti fino al secondo grado o gli affini in primo grado di coloro che sono iscritti in albi professionali, ovvero esercitano le attività sopraindicate nella regione e nelle province confinanti.
Infine, non possono essere componenti dello stesso collegio giudicante, oltre a coniugi, parenti e affini entro il quarto grado, come già stabilito all'articolo 8, anche i conviventi. La stessa disposizione stabilisce che, nel caso di mancata rimozione nel termine indicato delle cause di incompatibilità, i giudici decadono.
Da una parte, quindi, è stato realizzato un intervento significativo sull'incompatibilità e sul conflitto di interessi, dall'altra è stato emanato un bando di immissione di nuovi giudici, aperto solamente a magistrati ordinari, amministrativi, militari e contabili, cioè a giudici togati. L'obiettivo che ci eravamo posti era, infatti, quello di superare il conflitto di interessi immettendo una quota più alta di giudici togati, in grado di riequilibrare il numero di giudici non togati. Nello stesso tempo si aumenta il numero di magistrati, colmando l'organico e applicando le incompatibilità.
È stato predisposto un apposito bando per 960 posti vacanti presso le commissioni tributarie, al fine di coprirli a decorrere dal 1o gennaio 2012. Tali posti sono riservati, come ho detto, a magistrati ordinari, amministrativi, militari e contabili che non prestino già servizio presso le predette commissioni. Il concorso è andato molto bene e, da quanto ho appreso informalmente dal Consiglio di presidenza della magistratura tributaria, il numero delle istanze presentate è 2.395. Le richieste di magistrati togati che desiderano svolgere il ruolo di giudice tributario sono state numerose.
Altro ambito di intervento individuato è l'introduzione della telematica nel processo tributario. Si era detto di intervenire attraverso l'uso delle tecnologie informatiche, in modo da velocizzare i rapporti fra commissioni tributarie ed enti impositori. Per quanto riguarda il processo tributario, il decreto-legge n. 98 del 2011 ha introdotto l'utilizzo della posta elettronica certificata nelle comunicazioni fra commissione e parti. Questo permetterà sia la velocizzazione delle comunicazioni, sia un notevole risparmio di spesa. Le comunicazioni effettuate via posta raccomandata hanno un costo nettamente superiore a quello delle comunicazioni per via telematica. È stata superata una delle vecchie storture del sistema: siamo un Paese molto avanzato nel campo del rapporto tra contribuente e fisco, ad esempio per quanto riguarda la denuncia dei redditi telematica, ma non esisteva ancora un rapporto telematico tra commissione e parti. La telematica
permetterà, come dicevo, un risparmio nei costi e maggiore efficienza nei rapporti.
Tali interventi, contenuti nei due provvedimenti citati, rispondevano alle esigenze di breve periodo. Nel frattempo, come dicevo, è stato anche introdotta una norma che ha permesso di definire le liti, in misura non superiore a 20.000 euro, pendenti al 1o maggio 2011 dinanzi alle commissioni tributarie. Le modalità con cui possono essere definite le liti sono già state stabilite e sono dunque note. L'Agenzia delle entrate stima, prudenzialmente,
in circa 300.000 le liti pendenti che sono complessivamente definite. Se il provvedimento avrà successo, si potrà riuscire ad abbassare di molto le pendenze, che alla fine del 2010 ammontavano a 714.724, e di riportarle entro cifre più utili al rapporto tra il contribuente e il fisco. Il numero è ancora consistente, ma si potrà intervenire in modo utile per riuscire ad abbassarlo.
I dati che abbiamo presentato, e che sono contenuti nel fascicolo che depositiamo agli atti, contengono diverse tematiche relative alle divisioni territoriali, da cui emerge la necessità, sia di intervenire sulle commissioni tributarie recuperando efficacia ed efficienza nell'ambito del personale, sia di chiedere alle agenzie di compiere un'azione per definire in modo più preciso il numero degli accertamenti. La percentuale di successo o insuccesso nel contenzioso è molto diversa da area ad area. A parità di norme, occorre anche chiedere all'Agenzia delle entrate di essere più efficace e più presente nel contenzioso.
Il secondo dato che potrete esaminare è quello relativo alla tipologia delle controversie in relazione ai tributi e alla percentuale di successo o insuccesso per l'amministrazione nelle varie aree geografiche. Un altro dato utile riguarda la lunghezza dei processi, che dimostra come molte pendenze abbiano una lunga storia e derivino da vecchie controversie. Bisognerà anche sollecitare le commissioni tributarie ad affrontare questi casi, perché ricorsi pendenti da più di dieci anni dovrebbero ormai essere conclusi.
Un dato di cui abbiamo parlato nella precedente audizione in Commissione riguarda, invece, il numero dei giudici tributari e la loro anzianità, sia di servizio sia anagrafica. Su tali aspetti abbiamo rilevato due necessità: rivedere le piante organiche, cercando di rimpinguare quelle la cui copertura era andata riducendosi nel tempo, e immettere giudici giovani. I giudici sotto i 45 anni sono molto pochi, mentre sarebbe necessario restituire forza e vigore alle commissioni tributarie. Il concorso menzionato permetterà di immettere giudici giovani, riequilibrando sia le piante organiche sia l'anzianità e rafforzando le commissioni.
Noi riteniamo che con questi provvedimenti si possa cominciare a imprimere un'accelerazione alla riforma della giustizia tributaria. Nello stesso tempo rimangono aperti i ragionamenti avviati nella precedente audizione sul medio-lungo periodo, ragionamenti che potranno essere intrapresi in futuro da questo Parlamento e da questa Commissione. Si tratta di avvicinare le norme della giustizia tributaria italiana a quelle europee e definire una regolamentazione complessiva della giustizia tributaria che favorisca un processo più snello, più veloce, più giusto e meno oneroso per le parti.
PRESIDENTE. Ringrazio il sottosegretario e do la parola ai colleghi che intendano porre quesiti o formulare osservazioni.
SILVANA ANDREINA COMAROLI. Ringrazio il sottosegretario Casero per la sua relazione, per il gran numero di dati che ci ha fornito e per tutte le iniziative che sono state adottate per risolvere la questione dei contenziosi tributari.
In modo particolare volevo sapere se è possibile motivare l'esito dei contenziosi. Dai dati emerge che la percentuale di esito favorevole per il contribuente è intorno al 50 per cento. Se non sbaglio, una delle motivazioni per cui il contenzioso si risolve a favore del contribuente è che l'agenzia non si presenta davanti alla commissione tributaria per far valere le ragioni della contestazione. Vorrei sapere dal sottosegretario se può confermare questo dato e se ipotizza di intervenire o meno al riguardo.
Accolgo con favore il fatto che il concorso abbia registrato grande partecipazione. Il problema è che a volte i giudici sono pochi e, se non erro, anche retribuiti non adeguatamente. Da ultimo, mi ha colpito il tasso di litigiosità. Noto che, per esempio, in Sicilia e in Campania c'è un tasso di litigiosità che si aggira attorno all'11,3 per cento e al 10 per cento, mentre
in Lombardia è al 2,5 per cento. Può fornire una motivazione, nei limiti del possibile?
FRANCESCO BARBATO. La settimana scorsa Il Sole 24 Ore titolava: «In aumento i ricorsi contro Equitalia alle commissioni tributarie». Sono dati che provengono dal Dipartimento delle finanze, dal suo Ministero. Le liti pendenti dinanzi alle commissioni tributarie regionali hanno registrato un aumento dell'11,47 per cento.
Per di più, l'esito di questo contenzioso presso le commissioni regionali ha visto allargarsi la percentuale di sentenze favorevoli al contribuente, che sono circa il 47 per cento, contro le sentenze favorevoli all'amministrazione, che sono il 39 per cento.
Ho apprezzato le parole del sottosegretario in ordine al potenziamento dell'organico e alle incompatibilità, tema sul quale l'Italia dei Valori è molto sensibile. La funzione giudicante deve essere caratterizzata da assoluta terzietà, autonomia e indipendenza, perciò apprezzo la direzione presa dal Governo in tal senso. È fin troppo evidente che occorre rinforzare questi presidi, se vogliamo dare risposte, e soprattutto se vogliamo rispettare i termini europei ed essere più europei nella durata dei processi, anche tributari.
Come detto, valuto con molta attenzione, ma soprattutto con apprezzamento, quanto il Governo ha fatto in tal senso. Tuttavia, non vorrei che, come al solito, vi fosse un braccio che non sa quello che fa l'altro braccio. Mi riferisco, sottosegretario, allo stesso Ministero dell'economia e delle finanze. Questo braccio sta facendo bene, come le riconosco, ma contemporaneamente, a monte, l'altro braccio, che ha adottato i provvedimenti del Governo in ordine ad accertamenti e riscossione, può essere stato la causa dell'incremento del contenzioso, avendo esasperato il contribuente fino ad indurlo ad avviare un ricorso innanzi alle commissioni tributarie.
Penso che occorra una sinergia. La parte del Ministero dell'economia addetto alla riscossione e ai provvedimenti di accertamento deve essere più efficiente e non creare tensioni con il contribuente.
ALBERTO FLUVI. Avremo modo di commentare e valutare i dati che ci sono stati consegnati. Intanto, volevo svolgere alcune considerazioni e porre alcune domande.
In Commissione avevamo cominciato a condividere un percorso che non è ancora concluso, perché non è stato approvato alcun documento. Quando abbiamo dato inizio a questa serie di audizioni sul tema della giustizia tributaria, l'intenzione era quella di arrivare a un testo condiviso perché, come dicemmo allora, per mettere mano a un sistema così complesso era necessario il massimo consenso possibile da parte delle forze politiche presenti in Parlamento. Mi pare, però, che rispetto a queste considerazioni vi siano state delle «fughe in avanti» da parte del Governo, al di là delle singole norme, condivisibili o meno.
Il problema delle incompatibilità è reale. Mi sembra di ricordare che uno dei primissimi atti dell'attuale Consiglio di presidenza della giustizia tributaria sia stato quello di intervenire sulle incompatibilità dei componenti sia delle commissioni provinciali sia delle commissioni regionali. Questo tema, però, non riguarda solo i componenti delle commissioni. Avevamo, infatti, cominciato a mettere a fuoco un punto e cioè la titolarità del Ministero dell'economia e delle finanze a decidere sulle commissioni tributarie. Il Ministero è parte in causa. Basta leggere le tabelle che ci avete fornito per verificare che gran parte dei ricorsi riguarda le agenzie del Ministero, dall'Agenzia delle dogane, all'Agenzia delle entrate, a Equitalia. In minima parte sono coinvolti gli enti locali. Il grosso del contenzioso riguarda il Ministero. È un problema che ci dobbiamo porre e che avevamo cominciato a porci. Possiamo anche
stabilire che le cose rimangano così. Io personalmente ritengo che le commissioni tributarie non debbano dipendere dal Ministero, ma debbano essere allocate presso la Presidenza del Consiglio o presso il Ministero della giustizia.
È un tema che riguarda l'organizzazione delle commissioni tributarie. Voi avete affrontato solo una parte della questione. Successivamente capiremo perché le norme sono state così attenuate con la manovra correttiva di agosto.
Con il concorso, recentemente bandito, inoltre, questa sorta di conflitto di interessi è stata accentuata. Possono, infatti, partecipare al concorso anche gli ex membri dell'avvocatura dello Stato. Si tratta di un notevole conflitto di interessi. Funzionari che, per loro mestiere, hanno sempre difeso lo Stato, potranno entrare a far parte delle commissioni regionali e decidere su contenziosi tra contribuenti e Ministero dell'economia. Va da sé che ciascun componente risponde di quello che fa e che il suo comportamento non è dettato dalla propria provenienza professionale, ma come impostazione concettuale mi sembra discutibile.
Per quanto riguarda la questione della composizione delle commissioni, anche qui non eravamo giunti a una conclusione definita, ma mi sembrava di aver compreso che la composizione mista delle commissioni fosse un punto largamente condiviso all'interno della Commissione. Con il concorso che è stato bandito e con i numeri che il sottosegretario ha fornito - circa 2400 domande - si altera la composizione delle commissioni, perché i due terzi dei componenti delle commissioni regionali saranno togati.
Al di là della valutazione di merito, non credo che esista la soluzione perfetta o quella che invece non debba essere nemmeno presa in considerazione. Vi sono considerazioni che possono essere portate a supporto della composizione mista e altre che, invece, depongono meno favorevolmente rispetto a tale soluzione. Le commissioni tributarie affrontano una gamma molto ampia di rapporti tra amministrazione fiscale e contribuenti, perché si occupano di dogane, di catasto, di IRAP, di tributi locali eccetera. Da un lato, vi è la necessità di una composizione mista, che preveda la presenza, all'interno delle Commissioni, di diverse competenze, dall'altro sussiste il tema delle incompatibilità e del conflitto di interessi. In questo modo mi sembra che si sia dato un colpo deciso in una precisa direzione, se è vero che i due terzi dei componenti delle commissioni regionali saranno giudici togati.
L'altra questione che volevo sollevare è quella del reclamo. Non entro nel merito della definizione per le liti pendenti al di sotto dei 20.000 euro. È un condono punto e basta, non occorre indorare la pillola: è un condono che serve per fare cassa. Nell'architettura normale avete, invece, introdotto il reclamo. Non so più quanti strumenti di deflazione del contenzioso esistano nella nostra legislazione. L'autotutela evidentemente non è stata ritenuta sufficiente. Ora si è introdotto un reclamo e tutti devono passare da questa forma di deflazione del contenzioso prima di accedere alla commissione provinciale.
Io ho l'impressione, sottosegretario, che lei abbia prefigurato un percorso che conduce alla realizzazione del disegno che ci aveva illustrato nella precedente audizione. Si tratta di un'architettura che prevede una conciliazione a un primo livello e un unico grado di giudizio, con una commissione tributaria regionale composta quasi esclusivamente da giudici togati. Mi sembra che il punto di arrivo sia questo. Alcuni aspetti sono positivi, altri sono sicuramente negativi. Credo, però, che il Parlamento - il presidente può o meno confermare - avesse immaginato un altro percorso, che poteva anche giungere alla sua stessa soluzione. Benché io non la condivida, essa contiene indubbiamente anche aspetti positivi.
Come dicevo, il lavoro compiuto in questa Commissione aveva immaginato un altro percorso, che si fondava su alcuni concetti base. Il primo era quello dell'autonomia del processo tributario, il che significa sganciare le Commissioni dal Ministero dell'economia e delle finanze e trasferirle all'interno delle competenze della Presidenza del Consiglio o del Ministero della giustizia. Il secondo cardine era la composizione mista delle commissioni.
Su tutto il resto, come ad esempio il contributo unificato e l'informatizzazione, la Commissione aveva concordato. Se rileggerà
i resoconti parlamentari, verificherà che quelle erano le priorità individuate e che eravamo d'accordo sul fatto che il Governo procedesse a prescindere dalle conclusioni. Mi sembra, però, che il mandato che si è preso il Governo superi in maniera molto ampia il dibattito svolto all'interno della Commissione.
Visto l'esito, visto che su entrambi i provvedimenti è stata posta la fiducia, mi rendo conto che per i componenti della Commissione finanze, di maggioranza o di opposizione, sarebbe stato molto difficile intervenire nel merito.
PRESIDENTE. Mi sembra che ci sia materia di discussione.
Ringrazio il Dipartimento delle finanze che ha compiuto uno sforzo ricognitivo importante. Una delle richieste che fu posta a gennaio scorso era quella di capire meglio la ripartizione delle controversie per tematiche e vedo che è stato fatto.
I dati statistici fanno emergere fatti particolarmente interessanti. Io trovo francamente molto curioso che in Campania il tasso di soccombenza dell'amministrazione sia così elevata. La differenza fra cause concluse favorevolmente per l'amministrazione e cause concluse favorevolmente per i contribuenti è superiore anche del 50 per cento. È un dato che lascia obiettivamente sorpresi. Lo stesso accade, a livelli minori, in Emilia-Romagna. È evidente che un'analisi più approfondita delle motivazioni di questo tasso di soccombenza sarebbe necessaria, ma il dato statistico mi sembra molto interessante.
Dai dati si rileva anche un altro aspetto. La curva delle cause pendenti era in progressiva discesa, discesa che si è interrotta circa tre anni fa con una inversione di tendenza. Avete idea delle motivazioni di questo aumento del numero delle pendenze?
In secondo luogo, alla luce di tutte le considerazioni svolte, secondo il vostro giudizio le nuove norme sull'esecutività dei ruoli quale impatto avranno sul rapporto fra la giustizia tributaria e il contribuente? L'amministrazione della giustizia tributaria sarà in grado di dare risposte nei tempi e nei modi previsti dalla normativa su accertamento e riscossione?
Do la parola al sottosegretario Casero per la replica.
LUIGI CASERO, Sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze. Alcune risposte sono legate le une alle altre.
Per quanto riguarda le considerazioni dell'onorevole Comaroli, a proposito della percentuale di cause favorevoli al contribuente e della differenza di tale percentuale tra regione e regione, come sapete, i dati non si riferiscono solo a quest'anno, ma sono dati storici. Quando parlavo di luci ed ombre, intendevo riferirmi anche al fatto che il quadro risulta differenziato tra le diverse aree del Paese.
Noi abbiamo ipotizzato che la soluzione da questo punto di vista fosse prima di tutto - e rispondo anche a un dubbio dell'onorevole Barbato - una forte richiesta all'Agenzia delle entrate e alle agenzie territoriali di porre grande attenzione sia alla predisposizione dell'avviso di accertamento sia alla costituzione in giudizio dinanzi alle commissioni tributarie. Come osservava giustamente l'onorevole Comaroli, esistono ancora situazioni che necessitano di un intervento. In alcune regioni l'Agenzia non si presenta in giudizio o si avvale di personale poco preparato. In altre regioni, ma si tratta di una pratica che si sta diffondendo in tutto il territorio nazionale, sono stati istituiti, invece, pool specializzati composti da funzionari che rappresentano l'Agenzia dinanzi alle commissioni tributarie.
C'è, quindi, la necessità di migliorare l'azione dell'Agenzia delle entrate nel suo complesso. D'altra parte vi è anche la necessità, come dicevo, di rendere terze le commissioni. Per rispondere all'onorevole Fluvi, penso che si possa arrivare alla soluzione ottimale scorporando le commissioni dal Ministero delle finanze, ma occorre anche considerare che la terzietà dei singoli giudici è il punto fondamentale.
L'intervento operato con i due provvedimenti legislativi individua cause di incompatibilità per i giudici. L'ex avvocato
dello Stato è una figura terza, ma anche l'ex commercialista può fare il giudice tributario. È incompatibile con tale ruolo chi, invece, sta svolgendo attività di commercialista. Abbiamo rafforzato la normativa su questi aspetti, mentre le vecchie norme erano molto deboli. Io ritengo che per un organo di giustizia tributaria l'attenzione alle incompatibilità sia uno dei punti fondamentali.
L'inserimento della componente togata è legato anche a questo. Abbiamo scelto di riequilibrare i rapporti interni, in quanto sicuramente il giudice togato va incontro a minori rischi di incompatibilità rispetto ad un professionista. Il concorso per i nuovi giudici è stato pensato per questioni di equilibrio numerico, in quanto i giudici togati erano solo un quarto dei giudici tributari. Credo che tali provvedimenti, nell'insieme, possano portare a un'evoluzione positiva dal punto di vista della terzietà, anche se lo verificheremo a posteriori.
Ritengo comunque che il tema dell'allocazione delle commissioni presso un'altra amministrazione debba essere affrontato. Nel momento in cui il sistema sarà migliorato e definito nella sua complessità si potrà effettivamente prevedere la non dipendenza da una delle parti in causa. Nell'immediato bisognava, però, rispondere a una serie di emergenze.
È logico che non si intervenga dal punto di vista legislativo su casi specifici ma, come ricorderete, già prima della precedente audizione e nel periodo successivo si sono verificati casi di rilevanza penale che hanno riguardato giudici tributari corrotti. È sbagliato approvare una legislazione di emergenza, ma l'esistenza di questo problema, pur essendo la quasi totalità dei giudici tributari persone stimate ed eccellenti che lavorano nell'interesse dello Stato, ha reso necessario porre forti vincoli di incompatibilità e ci ha spinto a compiere tale intervento.
La nostra azione è stata, come dicevo, duplice. Da una parte, siamo intervenuti sull'Agenzia delle entrate affinché sia più precisa e attenta nella definizione degli accertamenti e nello svolgimento del processo tributario. I casi di cui parlano i giornali non devono assolutamente ripetersi e l'Agenzia deve essere presente in giudizio. Dall'altra parte, siamo intervenuti sulle commissioni stesse. Come dicevo, questi sono provvedimenti di breve periodo e per questo, secondo me, non contraddicono il ragionamento complessivo che si sta compiendo in Commissione. Affrontano una serie di problemi di emergenza, ma permettono, per il futuro, di lavorare su un progetto che io non considero distante.
ALBERTO FLUVI. Se mi posso permettere, contesto che si tratti di provvedimenti di breve periodo. Rappresentano una precisa scelta. Immettere 900 giudici togati nelle commissioni non rappresenta un provvedimento di breve periodo. Potrebbe anche essere la strada migliore, ma sostengo che un concorso per 900 posti non sia un intervento di breve periodo. Lei ha compiuto la scelta, che io personalmente non condivido, di superare il sistema delle commissioni miste e di creare commissioni prevalentemente composte da togati.
Non mi dica che per ora e così e che poi si vedrà, perché il suo è un indirizzo preciso, per quanto legittimo.
LUIGI CASERO, Sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze. Intendevo dire che si potrà lavorare sui provvedimenti più ampi di cui si era parlato. Questi sono provvedimenti che affrontano le esigenze immediate. L'adozione di un solo livello di giudizio, per esempio, è una questione che rimane aperta. Mi riferivo a questi problemi da affrontare, non alla composizione delle commissioni.
Per quanto riguarda il numero delle pendenze, ritengo che la curva abbia ricominciato a salire nel momento in cui si è scesi al di sotto di un certo livello di copertura dell'organico. Il provvedimento che immette 960 nuovi giudici, seppure togati, permetterà di rinforzare le strutture e di abbassare il numero dei processi ancora pendenti.
Inoltre, talune norme, ad esempio quelle sul ruolo, hanno aumentato il livello di contenzioso.
Non so se la professoressa Lapecorella voleva dire qualcosa in risposta al presidente...
PRESIDENTE. Do la parola alla professoressa Fabrizia Lapecorella.
FABRIZIA LAPECORELLA, Direttore generale del Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze. Intendo aggiungere solo qualche elemento relativo all'amministrazione.
L'onorevole Comaroli e il presidente Conte avevano espresso sorpresa e dubbi rispetto alla riconducibilità del tasso di soccombenza della pubblica amministrazione a inefficienze dell'amministrazione finanziaria. Questo evidentemente non si può escludere. Alcuni degli interventi di breve periodo - cioè decisi nell'immediato - collegati alla telematizzazione della giustizia tributaria consentiranno all'amministrazione finanziaria di monitorare in maniera sempre più dettagliata l'andamento del contenzioso, anche per ovviare a eventuali deficienze di questo tipo.
L'amministrazione finanziaria ha consapevolezza di questo problema, tant'è vero che l'Agenzia delle entrate, che nell'ultimo triennio si è profondamente e sostanzialmente riorganizzata sotto vari profili, ha tra l'altro istituito la nuova direzione del contenzioso. Prima esisteva una direzione unica alla quale facevano capo sia la normativa, sia il contenzioso; nel 2009 esse sono state separate per dare maggior forza alla gestione del contenzioso. Questa modifica organizzativa ha accompagnato la più ampia modifica degli uffici che ha riguardato l'istituzione delle direzioni provinciali, in essere solo da due anni. A livello territoriale l'Agenzia aveva in precedenza solo direzioni regionali. Ora, invece, oltre alla direzione regionale, esistono le direzioni provinciali, alle quali sono demandati sia l'accertamento sul territorio - che è più controllabile - sia il contenzioso.
Occorre dare a tutte le riforme organizzative il tempo per manifestare i propri effetti positivi, ma il disegno istituzionale va nella direzione di assicurare che l'amministrazione finanziaria possa monitorare sul territorio, in maniera sempre più accurata ed efficiente, anche l'andamento del contenzioso. Mi pare che vari elementi, riconducibili sia agli interventi di questa particolare riforma, con le due manovre estive, sia alla riorganizzazione dell'Agenzia delle entrate, facciano ben sperare per il miglioramento dei dati che ancora oggi rileviamo e il superamento delle preoccupanti differenze sul territorio nazionale.
Benché non sia un tema tecnico, mi sento chiamata in causa a proposito del personale amministrativo delle commissioni tributarie, che è personale del Dipartimento da me diretto. Al di là delle valutazioni più ampie che non mi competono, voglio ricordare che, dal punto di vista organizzativo, il personale delle segreterie delle commissioni tributarie, che fa capo alla Direzione della giustizia tributaria del Dipartimento delle finanze, nello svolgimento delle proprie funzioni giurisdizionali risponde direttamente ai giudici.
ALBERTO FLUVI. Riguardo all'organizzazione del lavoro e all'orario?
FABRIZIA LAPECORELLA, Direttore generale del Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze. Sì, onorevole. Per chiarire qual è l'ambito sul quale si sono create tensioni, ma che separa i giudici rispetto al governo e al Direttore della giustizia tributaria, faccio l'esempio della trasmissione telematica delle comunicazioni.
La trasmissione telematica delle comunicazioni dalle commissioni agli enti impositori è un'incombenza del personale di segreteria. Le direttive su questa attività possono e devono essere fornite dal Direttore della giustizia tributaria. La compatibilità di tale attività con l'attività prioritaria di supporto ai giudici deve essere valutata dal presidente delle diverse sezioni della commissione. Il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria si è pronunciato - a mio avviso e in alcune circostanze in modo un po' un forte - ribadendo la supremazia del
giudice nell'organizzazione delle commissioni tributarie.
Io credo che sia corretto considerare l'intervento sul personale giudicante come il primo ambito di intervento finalizzato ad assicurare la terzietà della giustizia tributaria. Il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria ha costantemente lamentato negli ultimi anni l'inadeguatezza dei compensi. Ritengo che commissioni tributarie costituite essenzialmente da magistrati delle altre magistrature, che esercitino questa funzione in aggiunta alla loro funzione originaria, siano un'ottima garanzia.
Non volevo porre una questione filosofica perché non spetta a me. Faccio una considerazione di metodo. C'è una norma sulle incompatibilità molto più restrittiva, che non consente a chi fa il giudice tributario di svolgere altre attività di consulenza o di esercitare una professione. Il compenso dei giudici tributari, allo stato, è un compenso abbastanza modesto. Valutando l'insieme delle norme solo dal punto di vista tecnico, credo sia molto più ragionevole che un magistrato, già pagato in quanto tale, svolga quella funzione aggiuntiva in modo adeguato.
PRESIDENTE. Vorrei porre un'altra domanda. Vedo un indice di produttività estremamente squilibrato. Dai dati si evince che la maggior produttività è riscontrabile in città del Mezzogiorno, quella minore nel nord.
LUIGI CASERO, Sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze. Bisogna tenere conto anche della lunghezza del processo. Sono dati da leggere in modo incrociato.
PRESIDENTE. L'indice di produttività risulta da organico, presenze, udienze svolte. C'è una ragione per cui Biella, Verbania, Sondrio hanno una produttività più bassa? Si va dalle 44 udienze di Verbania, alle 57 di Sondrio alle 391 svolte a Messina e a Catania. Anche il Mezzogiorno produce.
SILVANA ANDREINA COMAROLI. L'indice di litigiosità cambia.
PRESIDENTE. In una precedente audizione avevamo affrontato anche un'altra questione, cioè la presenza squilibrata dei magistrati sul territorio. Per esempio, ad Aosta c'erano tanti giudici e poche cause. Come avete risolto il problema? Visto che nella manovra è prevista la mobilità per i pubblici dipendenti, ci sarà una forma di mobilità anche per i magistrati?
FABRIZIA LAPECORELLA, Direttore generale del Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze. Per quanto riguarda l'osservazione circa la diversa produttività, come diceva giustamente il sottosegretario, i dati statistici rilevati in questa relazione devono essere interpretati in maniera incrociata. Per esempio, è ragionevole presumere che nelle commissioni tributarie del centro e del nord Italia pervengano alla decisione questioni molto più complesse dal punto di vista tecnico e che, quindi, richiedano un periodo più lungo di esame.
Saremo in grado di accertarlo. Così come nella relazione di quest'anno abbiamo compiuto un passo avanti nell'analisi statistica, identificando i tipi di imposte; con la progressiva implementazione del processo telematico ci auguriamo di disporre di tutti i dati per poter rispondere a queste domande in maniera oggettiva. Sono, però, sicura di poter dire che, allo stato, quei dati vanno letti in maniera incrociata.
LUIGI CASERO, Sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze. Bisogna considerare anche il numero di giudici, la lunghezza e il numero delle cause. Questi dati insieme determinano il livello di efficienza.
FABRIZIA LAPECORELLA, Direttore generale del Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze. Per quanto riguarda l'andamento della curva dei giudizi pendenti, che, come rilevava il presidente, continua a essere crescente, occorre sottolineare che l'organico delle commissioni tributarie è ulteriormente diminuito dal 2009 al 2010, per effetto dei
pensionamenti e dell'uscita dei giudici. Vi ricordo che, rispetto all'organico previsto dal decreto ministeriale dell'11 aprile 2008, i giudici in servizio presso le commissioni tributarie erano il 20 per cento in meno. La consistenza dei giudici dal 31 dicembre 2009 al 31 dicembre 2010 è diminuita di un ulteriore 8 per cento. Questo sicuramente è un dato importante anche per spiegare l'andamento di quella curva.
La possibilità di riallocare i giudici incontrava un impedimento di tipo normativo, perché non esisteva la possibilità di spostarli da una sede a un'altra. I nuovi concorsi banditi condurranno al riequilibrio territoriale dei giudici. Contestualmente a questo concorso, che è stato bandito per effetto della norma che prevede la decadenza dei giudici incompatibili al 31 dicembre di quest'anno, il Consiglio di presidenza ha attivato un concorso interno per la mobilità. Anche questo dovrebbe favorire l'equilibrio. La valutazione potrà essere compiuta quando i concorsi saranno espletati.
PRESIDENTE. Ringrazio tutti gli intervenuti e dichiaro conclusa l'audizione.
La seduta termina alle 10,55.