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Temi dell'attività Parlamentare

Progetti di legge in Francia, Germania e Regno Unito sulla separazione tra banche commerciali e d'investimento

Francia

Il 19 dicembre 2012 il Governo francese ha presentato al Parlamento un progetto di legge sulla separazione e regolamentazione delle attività bancarie (Assemblée Nationale, XIV legislatura, Projet del loi n. 566(NdR: per il seguito dell’iter si segnala il relativo Dossier legislatif).

Il testo punta a riformare l’attuale sistema bancario francese con l’obiettivo di separare le attività bancarie “utili al finanziamento dell’economia” dalle attività “speculative”, traendo insegnamento dalla recente crisi internazionale.

In particolare le nuove disposizioni proposte impongono agli istituti bancari l’obbligo di affidare ad una filiale creata ad hoc le operazioni sui mercati finanziari effettuate a puro fine speculativo “per conto proprio” e non collegate al servizio ai clienti. Gli istituti bancari potranno pertanto continuare ad effettuare operazioni “sul mercato” per investimenti chiesti e pagati dai clienti e dovrebbero essere ammesse attività finalizzate alla copertura dei rischi propri, ad assicurare un corretto funzionamento del mercato (azionario e obbligazionario) e alla gestione di cassa.

Il progetto di legge contiene anche disposizioni relative alla disciplina della risoluzione delle crisi degli istituti di credito e prevede misure di tutela dei consumatori in materia bancaria.

Il testo legislativo rafforza, infatti, la supervisione delle attività sui mercati, attribuendo maggiori poter all’attuale Autorité de contrôle prudentiel che diventerà l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), al fine di prevenire e intervenire precocemente in caso di difficoltà delle banche. Ciascun istituto dovrà dotarsi di un “piano preventivo” di soluzione che indichi come l’Autorità di supervisione possa intervenire in caso di pericolo di defaut. Sulla base di tali piani l’Autorité potrà obbligare le banche ad adottare le opportune misure, comprese quelle strutturali se necessarie.

Sempre allo scopo di assicurare una più efficace vigilanza dei poteri pubblici volta ad anticipare e prevenire possibili crisi bancarie future, le nuove disposizioni attualmente all’esame del Parlamento prevedono la creazione di una nuova autorità, il Conseil de stabilité financière, che avrà il compito di individuare tempestivamente il profilarsi di un eventuale rischio sistemico all’interno del settore bancario. Il Conseil sarà dotato di poteri d’intervento per limitare tali rischi, imponendo riserve in fondi propri supplementari o dettando le regole per la concessione del credito attraverso le banche.

Il progetto di legge vieta inoltre le attività speculative su derivati legati alle materie prime agricole o effettuate attraverso operazioni di trading ad alta frequenza (è ancora in via di definizione la velocità di trading al secondo oltre la quale interverrà il divieto).

Il 6 febbraio 2013 la Commissione Finanze dell’Assemblea nazionale ha approvato, con alcuni emendamenti, il progetto legislativo ed il 12 febbraio è iniziata la discussione in Aula.

Tra gli emendamenti al progetto iniziale si segnalano la disposizione che attribuisce al Ministro dell’Economia il potere di fissare una soglia oltre la quale le operazioni sul mercato debbano essere ricondotte alla citata filiale ad hoc e la norma che inquadra giuridicamente le attività “sul mercato” fornendone una precisa definizione.

La Commissione Finanze ha, infine, adottato un emendamento che si inserisce nel quadro della lotta ai paradisi fiscali, obbligando gli istituti bancari a pubblicare, per ogni paese, la natura delle loro attività, i loro prodotti netti bancari e la loro consistenza.

La legge dovrebbe entrare in vigore nella primavera del 2015.

Germania

Nella riunione del 6 febbraio 2013 il Governo federale ha approvato il testo di un progetto di legge presentato dal Ministro federale delle finanze Schäuble, intitolato "Entwurf eines Gesetzes zur Abschirmung von Risiken und zur Planung der Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Finanzgruppen" (Disegno di legge per la protezione dai rischi, la pianificazione per il risanamento e la risoluzione delle crisi di istituti di credito e di gruppi finanziari). I punti chiave della nuova disciplina riguardano: la semplificazione delle procedure di risoluzione e di risanamento degli enti creditizi e dei gruppi finanziari (art. 1); la separazione delle attività bancarie di rischio da quelle di deposito (art. 2) ; l’introduzione di chiare regole sanzionatorie per i dirigenti di banche ed assicurazioni che abbiano trasgredito i propri obblighi (artt. 3 e 4).

Per quanto concerne il primo campo di applicazione, il progetto di legge governativo contiene disposizioni specifiche per la pianificazione del risanamento e della risoluzione delle crisi di enti creditizi e finanziari, finalizzate all’adozione di misure tempestive e preventive volte ad evitare l’aggravarsi dei problemi e a ridurre i rischi di dissesto bancario. A tal fine gli istituti finanziari interessati dovranno redigere piani di risanamento (Sanierungspläne) contenenti modalità e misure che consentano di intervenire in fase precoce per ripristinare la sostenibilità economica in caso di grave deterioramento della loro situazione finanziaria. Le autorità di vigilanza potranno quindi agire più rapidamente, evitando gli ostacoli che si frappongono alla risoluzione delle crisi di un ente o di un gruppo finanziario.

Il secondo fulcro del progetto governativo è costituito da norme volte a migliorare la protezione dai rischi derivanti da speculazioni finanziarie, a beneficio dei clienti delle banche stesse e, in ultima analisi, di tutti i contribuenti. Sulla base delle raccomandazioni contenute nel rapporto elaborato dal gruppo di esperti per la riforma della struttura del settore bancario dell’Unione Europea (presieduto da Erkki Liikanen, governatore della Banca centrale finlandese), anche il Governo federale ha deciso di introdurre, per le banche, la separazione legale tra l’attività di credito e quella di trading finanziario sopra una certa soglia: le attività di investimento devono ammontare a più del 20% del totale complessivo di bilancio (valore di soglia relativo) o superare i 100 miliardi di euro (valore di soglia assoluto). Inoltre il valore di soglia relativo è integrato da un semplice criterio, in base al quale rientrano nella disciplina solo le imprese con un totale di bilancio maggiore di 90 miliardi di euro, onde evitare che nell’applicazione del valore di soglia relativo vengano comprese troppe banche di piccole dimensioni.

Il disegno di legge affronta, infine, anche la questione della responsabilità individuale. La violazione dei fondamentali obblighi di gestione del rischio da parte di dirigenti di banche ed assicurazioni è punita con la detenzione fino a cinque anni oppure con una sanzione pecuniaria.

Come tutte le iniziative legislative governative, il disegno di legge è stato presentato anticipatamente al Bundesrat stampato BR 94/13 l’8 febbraio: il normale termine di sei settimane attribuito al Bundesrat per esprimere un proprio parere è stato ridotto a tre settimane, poiché il provvedimento è stato eccezionalmente designato come urgente dal Governo federale ai sensi dell’art. 76, comma 2 della Legge fondamentale. Entro tale termine abbreviato il progetto sarà quindi trasmesso al Bundestag per proseguire l’iter parlamentare. Stando al testo del disegno di legge, si tratta di una legge per la quale il successivo parere del Bundesrat non è vincolante.

Per quanto riguarda la previsione relativa all'entrata in vigore delle nuove disposizioni, l'art. 5 del disegno di legge stabilisce che alcune modifiche alla legge bancaria (Kreditwesengesetz – KWG) saranno applicabili a partire dal giorno successivo alla pubblicazione della nuova legge sulla Gazzetta ufficiale federale, mentre altre modifiche entreranno in vigore dopo la legge di attuazione della direttiva Basilea III-CRD IV nel gennaio 2014; la separazione delle sfere di attività delle banche avverrà quindi entro luglio 2015.

Regno Unito

Alla Camera dei Comuni è stato presentato, il 4 febbraio 2013, il Financial Services (Banking Reform) Bill, progetto di legge d’iniziativa del Governo in materia di riforma del sistema bancario e finanziario.

Il testo persegue obiettivi di stabilità finanziaria, di tutela della libertà nella scelta dei prodotti finanziari da parte dei consumatori e di competitività dell’intero settore, in conformità alle raccomandazioni formulate dalla Independent Commission on Banking (ICB, istituita nel 2010), che nel proprio “Libro bianco” pubblicato nel giugno 2012 (Banking reform: delivering stability and supporting a sustainable economy) aveva individuato nei suddetti obiettivi le condizioni necessarie ad una maggiore stabilità dell’intero sistema economico messo alla prova dall’attuale crisi finanziaria.

Le più ampie coordinate entro cui tali obiettivi sono stati indicati al legislatore si rinvengono in precedenti documenti della medesima Commissione, la quale, nella propria relazione per il 2011, aveva raccomandato la riforma strutturale del settore bancario, assieme a misure ritenute idonee ad incrementare la capacità delle banche di assorbire le perdite e a mantenere inalterati servizi di rilievo cruciale per la clientela e per la vitalità dell’economia. In particolare, l’elemento portante di una riforma in quest’ambito sarebbe costituito – secondo la Commissione – dalla separazione tra le banche al dettaglio e le banche commerciali, da introdurre con misure idonee ad isolare (“ring-fencing”) le attività del primo tipo nel quadro dell’operatività del gruppo bancario di riferimento.

Peraltro, il progetto di legge fa seguito alla recente modifica dell’assetto istituzionale degli organi di controllo introdotta dal Financial Services Act 2012. La legge, che ha ricevuto il Royal Assent il 19 dicembre dello scorso anno, segna il superamento del modello del single regulator che ispirò, nel 2000, l’istituzione della Financial Services Authority (FSA), evidentemente oggetto di revisione critica alla luce degli effetti della nota crisi finanziaria. Essa ha infatti conferito alla banca centrale (Bank of England) la competenza generale di vigilanza sulla stabilità del sistema finanziario, esercitata attraverso il Financial Policy Committee (FPC), istituito al’interno della banca centrale medesima, e la Prudential Regulation Authority (PRA), destinata ad operare dall’aprile 2013 come sua articolazione indipendente. I due organismi di nuova istituzione sono responsabili, rispettivamente, della regolazione macro e micro-prudenziale, avendo riguardo, nel primo caso, all’integrità del sistema nel suo insieme, e nell’altro alla vigilanza sui singoli istituti esposti a rischi significativi in ragione della loro attività nel mercato finanziario. La legge del 2012 ha altresì istituito la Financial Conduct Authority (FCA), autorità indipendente di regolazione i cui obiettivi sono individuati nel corretto funzionamento del mercato finanziario, nella sua competitività e nella tutela dei consumatori.

 

A queste innovazioni ordinamentali ha dunque fatto seguito il Financial Services (Banking Reform) Bill (preceduto da un draft bill sottoposto al previo esame della Parliamentary Commission on Banking Standards istituita ai Comuni nel luglio 2012), le cui disposizioni intendono attuare le indicazioni della Independent Commission on Banking in ordine alla riforma del sistema bancario. Esse delineano, in primo luogo, un sistema di protezione dei depositi posti a fronte della potenziale esposizione debitoria delle banche, siano esse commerciali o operanti nel settore retail. A tal fine viene inoltre modificata la legislazione fallimentare in modo da includere i depositi bancari nella categoria dei crediti privilegiati, purché eleggibili per il sistema di tutela (Financial Services Compensation Scheme, introdotto dal legislatore nel 2000).

Per altro verso, le disposizioni del progetto mirano ad introdurre la già richiamata separatezza tra i due principali ambiti dell’operatività bancaria, affinché le attività dirette ai privati e alle piccole e medie imprese (individuate nel progetto come “core business”) siano tenute distinte da quelle esposte a maggiore rischio e come tali suscettibili di un’incidenza globale sul sistema finanziario.

La riforma portata avanti dal progetto di legge si integra con il riordino di competenze tra gli organi di vigilanza e di controllo, la cui fisionomia operativa vi è delineata per quanto attiene alla separazione tra le attività finanziarie di diversa natura. La Prudential Regulation Authority, tenuta a vigilare sull’applicazione delle norme in materia di sana e prudente gestione delle banche di raccolta, delle società di assicurazione e delle banche di affari, è chiamata ad esercitare il controllo sul rispetto delle regole che precludono, all’interno dei gruppi bancari e al fine di ridurne la complessità strutturale, l’esercizio di determinate attività alle singole banche non abilitate (in quanto “ring-fenced”). D’altra parte, la Financial Conduct Authority, nel quadro delle sue competenze orientate alla tutela dell’integrità del mercato finanziario, è preposta alla vigilanza sui depositi bancari, sulle operazioni finanziarie e sulle infrastrutture che supportano le relative attività (anche nel ruolo di Listing Authority precedentemente ricoperto dalla FSA).