Le riduzioni lineari alle dotazioni del bilancio statale – che, sia pure con modalità differenti, avevano già trovato applicazione nelle precedenti legislature – hanno costituito, nel corso della XVI legislatura, uno degli strumenti prioritari per l’ottenimento di risparmi funzionali al conseguimento degli obiettivi correttivi dei conti pubblici nell’ambito dei provvedimenti di manovra finanziaria.

I “tagli”, in taluni casi di importo significativo, sono stati adottati in ragione del deteriorarsi della situazione economico finanziaria e della conseguente necessità ed urgenza di intervenire per assicurare il rispetto degli obiettivi programmatici assunti in sede europea.

Essi sono stati adottati, in un primo tempo, come riduzioni sul triennio di riferimento, come nel caso del D.L. 25 giugno 2008, n. 112. Successivamente, sono state invece adottate riduzioni con effetti permanenti, come quelle disposte dal D.L. 31 maggio 2010, n. 78, dal D.L. 6 luglio 2011, n. 98 e D.L. 13 agosto 2011, n. 138, nonché dal D.L. 6 luglio 2012, n. 95.

Gli interventi, che si sono via via cumulati, hanno determinato un progressivo irrigidimento delle risorse iscritte a bilancio, al quale si è cercato di porre rimedio attraverso meccanismi sempre più ampi di flessibilita' nella allocazione e nella gestione delle risorse.

Le categorie economiche più colpite dalle riduzioni sono state le spese discrezionali di parte corrente (cd. spese di adeguamento al fabbisogno) e specificamente le spese per consumi intermedi, nonché le spese per trasferimenti.

Gli interventi lineari hanno riguardato anche gli stanziamenti disposti da autorizzazioni legislative di spesa (le cd. spese da fattore legislativo). Anche se, in taluni casi, il legislatore, anziché procedere a riduzioni lineari, ha adottato “forme selettive” di riduzione. Si è così ricorsi al definanziamento di leggi di spesa  le cui risorse annuali sono risultate non impegnate a consuntivo (si veda in proposito l’articolo 1, comma 1 del D.L. n. 78/2010 e l’articolo 10, comma 7 del D.L. n. 98/2011).

Di seguito si espongono i principali  interventi di riduzione lineare operati al bilancio dai provvedimenti di manovra.

L’articolo 60, commi 1 e 2, del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, ha disposto una riduzione lineare delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa di competenza dei vari Ministeri iscritte nel bilancio a legislazione vigente per gli anni 2009, 2010 e 2011, con esclusione delle spese obbligatorie o aventi natura di oneri inderogabili, del Fondo ordinario per l’università, delle risorse destinate alla ricerca e al finanziamento del 5 per mille IRPEF.

Si ricorda che per oneri inderogabili si intende quelle spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che regolano la loro evoluzione. Negli oneri inderogabili rientrano le spese obbligatorie, ossia il pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse, le spese per interessi passivi, le spese derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui.

Il totale delle riduzioni operate è stato pari a 8,4 miliardi nel 2009, dei quali 6,6 miliardi sono consistiti in spese da fattore legislativo, a 8,9 miliardi nel 2010, dei quali 6,8 miliardi spese da fattore legislativo, e a 15,6 miliardi per il 2011, dei quali 11,8 miliardi spese da fattore legislativo.

A fronte dei consistenti tagli, l'articolo 60 del D.L. n. 112/2008 ha concesso per le singole Amministrazioni interessate, un più ampio margine di discrezionalità in ordine alla allocazione delle risorse nei programmi di spesa di loro pertinenza, introducendo a tal fine in via sperimentale nell’ordinamento contabile la distinzione – successivamente istituzionalizzata nella disciplina sulla flessibilità di bilancio dalla nuova legge di contabilità, legge n. 196/2009 - tra componente rimodulabile e non rimodulabile della spesa. Si ricorda, al riguardo che sono spese non rimodulabili quelle “per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione”. Esse corrispondono alle spese obbligatoriesopra descritte. Mentre, nelle spese rimodulabili rientrano le spese derivanti da fattori legislativi, intendendo come tali quelle autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, e le spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente ma quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

Sempre in tema di flessibilita' della gestione delle risorse, si ricorda che l'articolo 43, comma 2, del D.L. n. 207/2008 ha consentito al MEF, di effettuare, per il solo anno 2009, con decreti da comunicare alle Commissione parlamentari e alla Corte dei conti, variazioni compensative in termini di competenza e di cassa tra gli stanziamenti dei Fondi di riserva iscritti a bilancio, quali il Fondo di riserva spese obbligatorie, Fondo di riserva per le spese impreviste, e Fondo di riserva per le autorizzazioni di spesa delle leggi permanenti di natura corrente.

Successivamente, l’articolo 2, comma 1 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78 ha disposto, a decorrere dal 2011, una riduzione lineare del 10 per cento delle dotazioni finanziarie, iscritte a legislazione vigente nell’ambito delle spese rimodulabili delle missioni di ciascun Ministero. Sono stati esclusi dai tagli il Fondo ordinario delle università; all’informatica; alla ricerca e al 5 per mille IRPEF.

Le riduzioni sono state operate per importi complessivi pari a 2.4 miliardi di euro nel 2011, di 2,2 miliardi nel 2012 e di 2,4 miliardi nel 2013. Nell’ambito di tali importi, le riduzioni relative alle spese predeterminate per legge corrispondono a 1.850,5 milioni nel 2011, 1.646,9 milioni nel 2012 e 1.824,4 milioni nel 2013.

Anche il D.L. n. 78/2010, al fine di mettere le singole Amministrazioni in condizione di far fronte alle consistenti riduzioni lineari delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa, ha consentito la possibilità di rimodulare, con il disegno di legge di bilancio, per “motivate esigenze”, e limitatamente al triennio 2011-2013, le dotazioni finanziarie “tra le missioni” di ciascun stato di previsione della spesa.

Il D.L. n. 78/2010, articolo 7, comma 24, ha poi operato, per l’anno 2010, una riduzione lineare degli stanziamenti relativi ai trasferimenti ad enti, istituti, fondazioni e altri organismi, iscritti a bilancio sui capitoli degli stati di previsione delle amministrazioni centrali vigilanti. La riduzione è stata pari al 50% delle dotazioni relative all’anno 2009.

I decreti legge di manovra dell’estate 2011, adottati in un contesto di acuita crisi economico finanziaria e in ragione della conseguente necessità e urgenza di pervenire ad una correzione dei conti pubblici, hanno operato ulteriori incisive riduzioni orizzontali, contestualmente introducendo nuove norme speciali volte a dare un maggiore margine di flessibilità gestionale. Si osservi, in proposito, che – mentre le riduzioni disposte dai D.L. n. 112/2008 e D.L. n. 78/2010 sono consistite in tagli lineari alla sola componente rimodulabile della spesa, vale dire a quella componente della spesa iscritta in bilancio riconducibile a specifiche autorizzazioni legislative (cd. fattore legislativo) o a spese discrezionali (cd. adeguamento al fabbisogno) – le misure disposte dai successivi DD.LL. n. 98/2011, n. 138/2011 e dal D.L. n. 95/2012, hanno determinato obiettivi di riduzione, che si sono concretizzati, in sede attuativa, in riduzioni sia alla componente rimodulabile, sia alla componente non rimodulabile della spesa iscritta in bilancio.

In particolare, l’articolo 10 del D.L. 6 luglio 2011, n. 98 ha previsto, al comma 1, consistenti riduzioni delle spese delle amministrazioni centrali dello Stato a decorrere dall’ anno 2012. Le riduzioni - indicate nell’allegato C al D.L. n. 98/2011- sono state successivamente incrementate dall’articolo 1, comma 1, del D.L. 13 agosto 2011, n. 138, fino ad un importo complessivo di risparmi, in termini di indebitamento netto, pari a 7 miliardi nel 2012, di 6 miliardi nel 2013 e di 5 miliardi di euro a decorrere dal 2014.

In attuazione della citati decreti legge, con il D.P.C.M. 28 settembre 2011 la riduzione complessiva della spesa in termini di saldo netto da finanziare è stata ripartita tra i Ministeri nella seguente misura: 10,7 miliardi nel 2012 e 5 miliardi per ciascuno degli anni 2013 e 2014.

Al fine di superare le criticità derivanti dalla riduzione lineare, l’articolo 10 del D.L. n. 98/2011 ha previsto che siano i Ministeri stessi a proporre, in sede di predisposizione del disegno di legge di stabilità per il triennio 2012-2014, le iniziative legislative necessarie ai fini del conseguimento degli obiettivi di riduzione.

Con la legge di stabilità per il 2012, sulla base delle proposte di interventi correttivi pervenuti da ciascun Ministero, si è provveduto all’attuazione degli obiettivi di riduzione, indicando, all’articolo 3, elenco 1 e all’articolo 4, le riduzioni alle spese sia rimodulabili (articolo 3) che non rimodulabili (articolo 4) delle amministrazioni centrali.

Si osservi che anche il D.L. n. 98/2011, contestualmente ai tagli, ha previsto una disciplina di carattere speciale di flessibilita' gestionale delle risorse iscritte in bilancio, consentendo per gli anni 2012 -2014 la possibilità di operare - con decreto del Ministro dell'economia, adottato previo parere delle Commissioni parlamentari competenti nell’ipotesi di coinvolgimento di spese da fattore legislativo - variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie relative alle spese rimodulabili di ciascun Ministero, anche tra programmi diversi (articolo 10, comma 14). Tali norme sono state poi riformulate dal D.L. n. 138/2011, articolo 1, comma 02, il quale ha introdotto una nuova disciplina speciale di flessibilità che consente, relativamente al quinquennio 2012-2016 di operare rimodulazioni tra le dotazioni finanziarie di ciascuno stato di previsione, con riferimento sia alle spese rimodulabili che a quelle non rimodulabili del bilancio statale. La rimodulazione è operata con decreto ministeriale, previo parere delle commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari.

Infine, si rileva che una particolare clausola di salvaguardia è stata prevista nell’ipotesi di mancato conseguimento degli obiettivi di risparmio fissati dal citato articolo 10 del D.L. n. 98/2011: in presenza di uno scostamento rilevante dagli obiettivi di finanza pubblica indicati per l'anno dal Documento di economia e finanza (DEF) e da eventuali aggiornamenti, ovvero, nel caso in cui non siano assicurati gli obiettivi di risparmio stabiliti con il taglio lineare, il Ministro dell'economia e delle finanze, sentito il Ministro vigilante, può disporre, con uno o più decreti, la riduzione delle spese di funzionamento degli enti e organismi pubblici, anche con personalità giuridica di diritto privato, inclusi nell'elenco del conto della P.A..

Con un meccanismo del tutto analogo a quello già previsto dal D.L. n. 98/2011, l'articolo 7, commi 12-15, del D.L. 6 luglio 2012, n. 95, ha successivamente disposto , ai fini del concorso al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, una riduzione delle spese delle Amministrazioni centrali dello Stato, a decorrere dall’anno 2013.

La misura complessiva di tale riduzione, indicata in un apposito allegato al decreto-legge (Allegato 2) è pari, in termini di saldo netto da finanziare, a 1,8 miliardi nel 2013, a 1,6 miliardi nel 2014 e a 1,6 miliardi nel 2015 e successivi.

Anche in questo caso, al fine di superare le criticità derivanti dalle riduzioni lineari, è stato attribuito ai singoli Ministri competenti il potere di proporre, in sede di predisposizione del disegno di legge di stabilità per il triennio 2013-2015, gli interventi correttivi necessari per la realizzazione degli obiettivi sopra indicati.

Con la legge di stabilità per il 2013, sulla base delle proposte pervenute da ciascun Ministero, si è provveduto pertanto all’attuazione della suddetta disciplina, indicando all’articolo 1, commi da 4 a 87, le misure per ottenere riduzioni alle spese rimodulabili e non rimodulabili.

Si osservi che anche il D.L. n. 95/2012 ha introdotto nuove norme volte ad implementare la flessibilità del bilancio in sede gestionale e di predisposizione degli stanziamenti di spesa, consentendo di disporre in ciascun stato di previsione della spesa, tra capitoli, variazioni compensative di sola cassa, ed aumentando, rispetto a quanto consentito dalla disciplina contabile, la rimodulabilità delle autorizzazione di spesa pluriennale (articolo 6, commi 10-16).

Il D.L. n. 95/2012 ha operato ulteriori riduzioni sulle spese per consumi intermedi dei Ministeri, nonché, sulle dotazioni concernenti i trasferimenti ad enti. In particolare, per ciò che concerne gli stanziamenti per consumi intermedi, ha stabilito che le amministrazioni centrali dello Stato devono assicurare, a decorrere dal 2012, una riduzione delle spese per acquisto di beni e servizi, nella misura di 141,1 milioni di euro nel 2012 e di 615 milioni a decorrere dal 2013.

In sede di relazione tecnica al D.L. n. 95/2012, tale riduzione non è peraltro qualificata come vero e proprio “taglio lineare”. Essa infatti è dichiarata  come misura conseguente agli interventi di ricognizione della spesa per consumi intermedi effettuata in sede di spending review dal Commissario straordinario ai sensi del decreto-legge n. 52/2012, e calcolata non secondo la logica delle riduzioni lineari indifferenziate, bensì confrontando i valori medi per anno-persona dei costi di gestione per amministrazione e per voce del piano dei conti, stimando l’eccesso dei costi rispetto al valore mediano.

Sempre per assicurare una riduzione delle spese per consumi intermedi per gli altri enti pubblici è stata disposta:

• una riduzione dei trasferimenti statali agli enti, anche costituiti in forma societaria, dotati di autonomia finanziaria, inseriti nel conto economico della P.A., nonché alle Autorità indipendenti, inclusa la Consob, con esclusione degli enti territoriali e degli enti del SSN. La riduzione è pari, nell’anno 2012, al 5 per cento e, nell’anno 2013, al 10 per cento della spesa sostenuta per consumi intermedi sostenuta nell’anno 2010. Gli enti dotati di autonomia finanziaria che non ricevono trasferimenti statali sono tenuti ad adottare risparmi per consumi intermedi in misura corrispondente. La norma non si applica agli enti vigilati dagli enti territoriali;

• una riduzione a decorrere dal 2012 dei trasferimenti statali agli enti di ricerca pari complessivamente a 33,1 milioni nel 2012, a 88,4 milioni a decorrere dal 2013.

Conclusioni

Nel corso della XVI legislatura i tagli lineari operati al bilancio statale hanno assunto consistente entità, costituendo per il bilancio statale lo strumento principale di medio breve periodo per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. Ciò è vero soprattutto negli anni 2011 e 2012, in cui gli effetti cumulati delle riduzioni operate dai provvedimenti di manovra sono stati paricomplessivamente a circa 18 miliardi di euro e a 13 miliardi di euro, a fronte di riduzioni negli altri anni del periodo considerato, che si situano su valori consistentemente inferiori, come esposto nella tabella che segue.

Riduzioni lineari operate al bilancio a legislazione vigente dai provvedimenti di manovra della XVI legislatura

(milioni di euro)

L’entità e la portata di tali riduzioni, da unirsi, come già accennato nella parte generale, ad ulteriori interventi di contenimento, vertenti specialmente sui consumi intermedi e sulle spese per redditi da lavoro dipendente, ha prodotto effetti sull’andamento incrementale della spesa statale, arrestandone la tendenza evolutiva.

Spesa statale

(milioni di euro)

Fonte: anni 2009-2011, Rendiconto generale dello Stato, Previsioni definitive di competenza. Anno 2012, Previsioni assestate di competenza .

Le spese finali dello Stato risultano, negli anni 2010 e 2011, in diminuzione rispetto al biennio precedente.

In particolare, nell’anno 2011 esse si attestano a 539,3 miliardi di euro, a fronte dei 558,3 miliardi del 2009, in decrescita di circa il 3,4 per cento.

Tale dato, rileva la Corte dei Conti nell’ultimo Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica , elaborato dalla Corte dei Conti, nel maggio 2012, può ascriversi all’effetto cumulato dei robusti “tagli” alle spese dei Ministeri, disposti, con il DL n. 112/2008 e con i successivi DD. LL. n. 78/2010 e n. 98/2011.

Nell’anno 2012, le previsioni assestate indicano un lieve incremento delle spese finali statali.

Osservando l’andamento della categoria dei consumi intermedi, sulla quale si è concentrata la parte preponderante delle misure di contenimento adottate nel corso della XVI legislatura, ivi inclusi i tagli lineari alle dotazioni di bilancio sopra descritti, può verificarsi come essa si riduce nel 2010 del 24,4 percento rispetto all’anno 2009, mentre, nel 2011, aumenta di oltre il 12%, offrendo pertanto l’impressione di una sostanziale inefficacia dei tagli imposti alle amministrazioni centrali con i ripetuti provvedimenti di questi anni.

Con riferimento alle motivazioni di tale andamento, si richiama quanto rilevato dalla Corte dei Conti nel corso dell’ Audizione presso la V Commissione Bilancio della Camera, tenutasi il 26 luglio 2012, in sede di Indagine conoscitiva nell'ambito dell'esame del disegno di legge di rendiconto generale dello Stato per il 2011 (A.C. 5324) e del disegno di legge di assestamento per il 2012 (A.C. 5325).

La Corte rileva come, nel caso dei consumi intermedi, vada posta l’attenzione ad uno specifico fattore distorsivo – la massa dei debiti pregressi – che ha registrato una forte accelerazione negli ultimi esercizi, proprio in concomitanza con le considerevoli riduzioni degli stanziamenti di bilancio, che hanno riguardato spese di funzionamento delle amministrazioni solo formalmente rimodulabili, ma di fatto non facilmente ed immediatamente comprimibili.

Nel 2011, dunque, i consumi intermedi comprendono un importo rilevante di “oneri pregressi”, in realtà relativi a spese da riferire ad esercizi precedenti. Ne risulta pertanto offuscata la dinamica effettiva degli acquisti di beni e servizi realizzati nell’anno considerato, i quali, afferma sempre la Corte, depurati da tale componente anomala, segnano ancora una diminuzione di poco inferiore al 2%.

Si ricorda, infine, che per il 2012, la previsione di spesa per consumi intermedi contenuta nella legge di bilancio dello Stato è contenuta a 8,9 miliardi.