3 dicembre 2008                                                                                                                               n. 89/0

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La proposta di legge in esame, composta da due articoli, è finalizzata – come indicato nella relazione illustrativa – al coordinamento della normativa vigente in materia di inquinamento acustico con il concetto di normale tollerabilità delle immissioni, anche acustiche, previsto dall’art. 844 del codice civile.

L’articolo 1 dispone, infatti, che i limiti di normale tollerabilità dei rumori, ai sensi dell'articolo 844 del codice civile - che disciplina la materia delle immissioni, vietandole quando queste superino la normale tollerabilità - sono stabiliti nelle disposizioni recanti la classificazione in zone dei territori comunali emanate in conformità alla legislazione vigente in materia di inquinamento acustico.

Il comma 2 del medesimo articolo 1 prevede che, nell'accertare la normale tollerabilità delle immissioni acustiche, siano fatte salve in ogni caso le disposizioni di legge ed i regolamenti vigenti che disciplinano specifiche sorgenti e la priorità di un determinato uso.

L’articolo 2 reca le consuete norme relative all’entrata in vigore.

Si ricorda che nel corso della XIV legislatura, una proposta avente finalità analoghe (C. 5951) prevedeva l’inserimento, nell’articolo 844 del codice civile, di un comma volto ad ancorare la determinazione dei limiti di normale tollerabilità dei rumori a quelli indicati dal comma 2 dell'art. 4 del DPCM 14 novembre 1997, pubblicato nella G.U. n. 280 del 1° dicembre 1997.

Tale proposta, tuttavia, non ebbe seguito, dopo il parere contrario della II Commissione della Camera (Giustizia). Nel citato parere (espresso in data 30 novembre 2005) si legge, tra l’altro[1], che “la struttura dell'articolo 844 non sembra tollerare vincoli applicativi confinati in parametri definiti, venendo altrimenti significativamente svuotata delle numerose contemperazioni previste”.

La II Commissione rilevava inoltre che altre contemperazioni sono comunque previste dal secondo comma dell’articolo 844 che pone in relazione le esigenze della produzione con le ragioni della proprietà e stabilisce che l’autorità giudiziaria possa tenere conto delle priorità di un determinato uso.

Al riguardo, si ricorda che la giurisprudenza ha precisato in varie sentenze che i limiti previsti dal D.P.C.M. 14 novembre 1997 sono posti a tutela di interessi pubblici e non sono quindi vincolanti per l’esercizio da parte dell’autorità giudiziaria dei poteri di cui all’articolo 844 del codice civile.

Più precisamente, secondo la giurisprudenza della Cassazione civile, i limiti previsti dal D.P.C.M. sono meno severi rispetto a quelli che possono essere applicati ai sensi dell’articolo 844 del codice civile e ciò trova la giustificazione nel fatto che tale D.P.C.M. non riguarda i rapporti tra privati ma interessi pubblici[2].

Conseguentemente, nel caso in cui vengono superati i limiti previsti dal D.P.C.M. si considerano in ogni caso superati i limiti di tollerabilità previsti dall’articolo 844. È però possibile - secondo le norme vigenti - che tali limiti di tollerabilità vengono ritenuti superati dal giudice indipendentemente dal fatto che siano stati superati i limiti fissati dal decreto.

Alla luce delle considerazioni sopra esposte, la proposta in esame interviene come norma interpretativa, nel senso di individuare i criteri di riferimento per la definizione dei limiti di normale tollerabilità.

La normativa nazionale

Sul piano nazionale le norme principali che disciplinano il settore dell’inquinamento acustico esterno sono – attualmente - la legge quadro 26 ottobre 1995, n. 447[3], il D.P.C.M. 1 marzo 1991[4] e il successivo D.P.C.M. 14 novembre 1997[5].

In particolare il D.P.C.M. 1 marzo 1991 ha disciplinato la materia dapprima in maniera autonoma e, successivamente, quale regime transitorio previsto dalla legge quadro. Malgrado il carattere transitorio del provvedimento, tale D.P.C.M. risulta infatti tuttora applicato nei casi in cui non siano emanati tutti i provvedimenti e regolamenti necessari per l’applicazione della legge n. 447 del 1995[6].

L’articolo 2 del D.P.C.M. richiedeva infatti ai comuni una suddivisione del territorio in sei classi o aree acusticamente omogenee (la cosiddetta zonizzazione acustica)[7], senza d'altronde fissare un termine per l’ultimazione della classificazione, e individuava due diversi regimi:

ü       un regime transitorio, in attesa della zonizzazione, che associava a quattro diverse zone, indicate dall’articolo 6, limiti di accettabilità per il periodo diurno e notturno;

ü       un regime definitivo, una volta attuata la zonizzazione, che prevedeva differenti tetti massimi per le sei classi in cui avrebbe dovuto essere suddiviso il territorio comunale.

In tale contesto normativo è stata approvata la citata legge quadro n. 447 del 1995 che, riconoscendo ampi poteri alle regioni e agli enti locali, si pone l’obiettivo di tutelare dall’inquinamento acustico l’ambiente esterno e quello abitativo, anche attraverso l’elaborazione di piani ad hoc per la riduzione o l’abbattimento del rumore.

La legge prevede infatti (agli articoli 3-7) specifiche competenze in capo alle regioni, province e comuni in materia di tutela dell'ambiente esterno e dell'ambiente abitativo dall'inquinamento acustico, volte principalmente all'organizzazione di un efficiente sistema di monitoraggio e di controllo. In particolar modo i comuni sono tenuti ad adeguare i regolamenti locali di igiene e sanità o di polizia municipale, prevedendo apposite norme contro l'inquinamento acustico, con particolare riferimento al controllo, al contenimento e all'abbattimento delle emissioni sonore derivanti dalla circolazione degli autoveicoli e dall'esercizio di attività che impiegano sorgenti sonore e sono tenuti, altresì, all'adozione di piani di risanamento acustico.

La legge, oltre a mantenere l’obbligo per i comuni di effettuare la zonizzazione acustica - affidando alle regioni il compito di elaborare dei criteri guida e, in caso di inerzia, di esercitare poteri sostitutivi – riprende dal D.P.C.M. 1 marzo 1991, e specifica ulteriormente, una serie di limiti di accettabilità, tra i quali i valori limite di emissione, i valori limite di immissione, i valori di attenzione ed i valori di qualità. In caso di superamento dei valori di attenzione e di qualità, ai comuni è affidato il compito di procedere all’adozione di piani di risanamento acustico.

Il successivo D.P.C.M. 14 novembre 1997, emanato in attuazione della citata legge quadro, ha quindi individuato per ognuna delle sei classi i valori limite di emissione, di immissione, di attenzione e di qualità.

Come sopra indicato, in attesa che i comuni dividano in classi il loro territorio, la norma ha previsto un regime transitorio coincidente, per quanto non in contrasto con la stessa legge, con il regime transitorio già previsto nel D.P.C.M. del 1991.

Per quel che riguarda gli altri piani per la riduzione del rumore previsti dalla legge n. 447/1995, occorre ricordare che la lettera i) del comma 1 dell’art. 3 assegna allo Stato il compito di adottare piani pluriennali per il contenimento delle emissioni sonore prodotte per lo svolgimento di servizi pubblici essenziali quali linee ferroviarie, metropolitane, autostrade e strade statali entro i limiti stabiliti per ogni specifico sistema di trasporto, ferme restando le competenze delle regioni, delle province e dei comuni, e tenendo comunque conto delle disposizioni di cui all'articolo 155 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285.

Il comma 1 dell’articolo 11 della legge n. 447 prevede inoltre che con successivi regolamenti vengono disciplinati i valori limite relativamente alla disciplina dell’inquinamento acustico originante dalle varie tipologie di traffico (veicolare, ferroviario, marittimo ed aereo).

In attuazione di quanto previsto dal presentecomma sono stati emanati:

§      relativamente al traffico ferroviario il D.P.R. 18 novembre 1998, n. 459;

§      relativamente alle emissioni sonore prodotte nello svolgimento delle attività motoristiche, il D.P.R. 3 aprile 2001, n. 304;

§      relativamente al traffico veicolare il D.P.R. 30 marzo 2004, n. 142.

Negli anni successivi, tra gli interventi normativi di rango primario, si ricorda la novella all’articolo 3 della legge quadro (introdotta dall’articolo 7 della legge 31 luglio 2002, n. 179), che ha escluso le emissioni sonore dei locali pubblici dall’ambito di intervento della legislazione statale e il decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 194, con il quale è stata data attuazione alla direttiva europea 2002/49/CE relativa alla determinazione ed alla gestione del rumore ambientale.

Con il decreto legislativo n. 194, destinato ai gestori delle infrastrutture ed ai centri urbani, sono state introdotte alcune novità sostanziali rispetto alla normativa vigente, quali la riformulazione dei descrittori acustici, la ridefinizione dei periodi temporali di riferimento per la valutazione del disturbo da rumore e l’elaborazione di mappature acustiche e mappature acustiche strategiche, accanto alla predisposizione ed all’elaborazione di piani di azione volti ad evitare e a ridurre il rumore ambientale laddove necessario.

Inoltre, ai fini dell’efficacia della nuova disciplina - che non presenta nessuna norma immediatamente esecutiva - dovranno essere emanati una serie di provvedimenti statali e regionali di attuazione. Per il resto, il decreto legislativo mantiene l’impianto normativo globale della legge quadro, rinviando a successivi decreti non solo il completamento della disciplina di natura tecnica, ma anche il necessario coordinamento con le norme vigenti in materia.

Si segnala, infine, che in materia è altresì intervenuta la circolare 6 settembre 2004 del Ministero dell'ambiente recante “Interpretazione in materia di inquinamento acustico: criterio differenziale e applicabilità dei valori limite differenziali”[8].

Relazioni allegate

Alla proposta di legge è allegata la relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

La proposta di legge interviene su una materia già disciplinata con legge, più precisamente dal codice civile e dalla legge n. 447 del 1995, individuando un’interpretazione volta – secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa - a coordinare le due norme, con l’obiettivo di porre rimedio alle controversie legali tra cittadino e impresa in materia di disturbo da rumore, attraverso la definizione di limiti certi che tengano conto della destinazione d’uso delle aree e della distinzione delle aree residenziali da quelle agricole o industriali.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La materia che è oggetto del provvedimento rientra nella voce giurisdizione e norme processuali, ricompresa nella lettera l) del comma 2 dell’articolo 117 della Costituzione. Si tratta di una materia di legislazione esclusiva dello Stato.Il provvedimento è altresì riconducibile alla materia ambientale, assegnata dall’articolo 117, secondo comma, lettera s) Cost. alla competenza esclusiva dello Stato.

Non vi sono quindi aspetti di problematicità dal punto di vista della compatibilità costituzionale.

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Il provvedimento non presenta profili di problematicità dal punto di vista comunitario.

Si ricorda che la normativa di riferimento è riconducibile alla direttiva 2002/49/CE relativa alla determinazione e alla gestione del rumore ambientale, attuata col citato d.lgs. 194/2005.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Revisione della direttiva sul rumore ambientale

La Commissione potrebbe prendere decisioni in merito ad una possibile revisione della direttiva 2002/49[9] relativa alla determinazione e alla gestione del rumore ambientale, in base agli esiti della relazione sull’attuazione che,  secondo quanto previsto dall’articolo 11 della direttiva stessa, la Commissione è impegnata a presentare entro il 18 luglio 2009.

Inquinamento acustico nel settore dei trasporti

L’8 luglio 2008 la Commissione ha presentato un pacchetto di misure inteso a promuovere un sistema di trasporto maggiormente rispettoso dell’ambiente che comprende, tra l’altro:

·         una comunicazione “Trasporti ecocompatibili” (COM(2008)433) che individua una serie di iniziative da adottare entro la fine del 2009 ed è corredata di un inventario delle misure comunitariegià in vigore o in corso di esame (SEC(2008)2206/3).

La Commissione inserisce l’inquinamento acustico tra  icinque settori prioritari considerati a maggiore impatto ambientale nel settore dei trasporti. Per tale motivo, la Commissione annuncia l’intenzione di presentare, entro la fine del 2009, una proposta legislativa intesa a ridurre le emissioni acustiche del trasporto ferroviario, nonché proposte di revisione della legislazione esistente in materia di rumore ambientale (vd. supra) e di rumore provocato dagli aerei, in accordo con le conclusioni della relazione sull’attuazione della direttiva 2002/30/CE^[10] sul contenimento del rumore negli aeroporti (COM(2008)66), presentata dalla Commissione il 15 febbraio 2008.

Il Consiglio trasporti del 9 ottobre 2008 ha esaminato un progetto di conclusioni sui trasporti ecocompatibili in vista di una possibile adozione nella sessione del Consiglio trasporti dell’8-9 dicembre 2008;

·         una comunicazione sulla riduzione dell’inquinamento acustico provocato dal trasporto di merci per ferrovia (COM(2008)432).

La Commissione rileva che, sebbene il trasporto ferroviario sia considerato una delle modalità di trasporto maggiormente rispettose dell’ambiente, il livello di emissioni sonore che esso produce rimane molto elevato, incidendo su circa il 10% della popolazione in misura superiore alle soglie consentite. Al fine di non compromettere il buon esito delle iniziative all’esame delle Istituzioni dell’UE intese a sviluppare il trasporto di merci per ferrovia, la Commissione ritiene indispensabile completare la normativa in vigore, in particolare la direttiva 2002/49/CE[11], con nuove iniziative da realizzare in stretta cooperazione con gli Stati membri, in particolare mediante l’elaborazione di programmi per l’abbattimento del rumore prodotto dai treni merci. Inoltre, in accordo con la comunicazione sui trasporti ecocompatibili, sopra citata, la Commissione prospetta la possibilità di presentare misure intese a dotare i convogli esistenti che percorrono più di 10.000 chilometri all’anno con freni meno rumorosi, entro il 2015; tali misure, secondo la Commissione, consentirebbero di ridurre il rumore fino al 50% rispetto ai livelli attuali.

Si segnala, infine, che la riduzione dell’inquinamento acustico dovuto ai trasporti è inserita tra le priorità della nuova strategia per lo sviluppo sostenibile, approvata dal Consiglio europeo del 9 giugno 2006.