13 novembre 2009			n. 131/0
	Tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture Schema di D.Lgs. n. 136 (art. 1, comma 3, L.  88/2009) Elementi per l’istruttoria normativa

 

Contenuto

Lo schema di decreto in esame recepisce la direttiva 2006/38/CE (cosiddetta Eurovignette) che prevede la possibilità per gli Stati membri di introdurre una tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l'uso di alcune infrastrutture, fornendo indicazioni sui destinatari della stessa, sui tratti stradali interessati, nonché sulle modalità di imposizione.

La direttiva si prefigge di favorire l'istituzione di meccanismi equi d'imputazione dei costi connessi all'utilizzo delle infrastrutture alle imprese di trasporto, non solo al fine di eliminare le distorsioni della concorrenza tra le imprese di trasporto degli Stati membri, ma anche di introdurre una più equa tariffazione per l'utilizzo dell'infrastruttura stradale, basata sul principio "chi usa paga" e "chi inquina paga".

Entro il 10 giugno 2011 la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sull’attuazione e gli effetti della direttiva 2006/38/CE. A tal fine gli Stati membri dovranno trasmettere alla Commissione le informazioni necessarie entro il 10 dicembre 2010.

Ai sensi dell’art. 1,lo schema in esame detta quindi disposizioni sui pedaggi e i diritti di utenza gravanti sugli autoveicoli pesanti, adibiti al trasporto di merci su strada per l'uso di alcune infrastrutture.

L'art. 2 (con cui si recepisce l'art. 1, paragrafo 1 della direttiva) esplicita le definizioni utilizzate nel testo del decreto, riprendendo l'elencazione riportata nella direttiva stessa.

La prima definizione riportata è quella di rete stradale transeuropea (lett. a) del comma 1), che rappresenta il campo di applicazione “normale” delle disposizioni recate dal presente decreto e che è – come sottolineato nell’AIR - “largamente coincidente con il sistema autostradale in concessione e non in concessione”[1].

Relativamente a tale definizione, nella relazione illustrativa viene sottolineato come il testo della norma operi un “rinvio mobile che possa consentire l'automatico adattamento alle future modifiche … adottate a livello comunitario”, alla luce del fatto che la decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 1996, sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti è stata modificata dalla decisione n. 884/2004/CE ed emendata dal Regolamento del Consiglio n. 1791/2006/EC, del 20 novembre 2006.

Un’altra definizione cruciale nell’ambito del decreto è sicuramente quella dei costi di costruzione, individuati nei costi legati alla costruzione, compresi eventualmente i costi di finanziamento, delle seguenti infrastrutture:

§         infrastrutture nuove o miglioramenti di infrastrutture nuove (comprese consistenti riparazioni strutturali);

§         infrastrutture o miglioramenti delle infrastrutture (comprese consistenti riparazioni strutturali) ultimati non più di 30 anni prima del 10 giugno 2008, laddove siano già istituiti sistemi di pedaggio al 10 giugno 2008, o ultimati non più di 30 anni prima dell'istituzione di un nuovo sistema di pedaggio introdotto dopo il 10 giugno 2008.

La norma indica altresì le condizioni che consentono di prendere in considerazione, come costi di costruzione, anche i costi concernenti infrastrutture o miglioramenti di infrastrutture ultimati anteriormente a tali termini.

Altre definizioni rilevanti sono quelle relative ai pedaggi e ai diritti d’utenza, che si differenziano per il fatto che, mentre i primi sono il corrispettivo di un tragitto ben definito che l’autoveicolo compie sull’infrastruttura, i diritti di utenza consentono invece l’utilizzo dell’infrastruttura, da parte del veicolo, per una durata di tempo determinata.

Il pedaggio medio ponderato è invece una misura degli importi totali percepiti attraverso i pedaggi in un determinato periodo divisi per i chilometri per autoveicolo in una determinata rete oggetto del pedaggio durante lo stesso periodo.

Funzionale alla delimitazione del campo di applicazione è poi la definizione di autoveicolo: il presente decreto, in accordo con la direttiva, si applica infatti ai soli veicoli a motore o autoarticolati, adibiti o usati esclusivamente per il trasporto su strada di merci, e aventi un peso totale a pieno carico autorizzato superiore a 3,5 tonnellate.

L'art. 3(con cui si recepisce l'art. 1, paragrafo 2 della direttiva) individua le seguenti infrastrutture stradali “pedaggiabili”, cioè su cui è possibile mantenere o introdurre pedaggi e/o diritti d'utenza:

§                  sulla rete stradale transeuropea o su parte di essa;

§                  ovvero su strade che non fanno parte della rete, ma che sono parallele e/o in diretta concorrenza con alcune parti di questa, a condizione, di non produrre effetti discriminatori nei confronti del traffico internazionale e di non provocare distorsioni della concorrenza tra operatori.

L’indeterminatezza a priori del campo di applicazione oggettivo della direttiva, che si riflette nella disposizione del decreto in esame, ha spinto il legislatore all’inserimento, all’interno della legge finanziaria 2007 (legge 296/2006), di un comma (il 1017 dell’art. 1) che ha demandato - nelle more dell'organico recepimento della direttiva – ad apposito D.P.C.M. l’individuazione delle tratte della rete stradale di rilievo nazionale e autostradale nelle quali sono attuate le disposizioni della direttiva 2006/38/CE.

In merito all'attuazione del comma citato, il Ministero delle Infrastrutture, rispondendo ad un’interrogazione alla Camera[2] , ha precisato che nel corso della passata legislatura lo schema di provvedimento era rimasto inattuato in quanto la Commissione europea non si era espressa favorevolmente e che nell'ambito del decreto legislativo di recepimento della direttiva sarebbero state  disciplinate le disposizioni di recepimento della direttiva 2006/38/CE. L’art. 5 prevede pertanto che il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, provveda, con propri decreti, all’attuazione degli articoli 3 e 4.

I commi 3 e 4, invece, individuano i seguenti veicoli “pedaggiabili”, con l’indicazione delle rispettive scadenze temporali:

§         fino al 31 dicembre 2011, possono essere introdotti o mantenuti pedaggi e diritti d’utenza solo per gli autoveicoli di peso totale autorizzato di almeno 12 tonnellate. La norma precisa che, nel caso si intendano applicare pedaggi o diritti d’utenza agli autoveicoli al di sotto di tale peso, si devono rispettare le disposizioni del presente decreto;

§         a decorrere dal 1° gennaio 2012 i pedaggi e diritti si applicano a tutti gli autoveicoli definiti all’art. 2, cioè aventi un peso totale a pieno carico autorizzato superiore a 3,5 tonnellate. A tale disposizione può derogarsi qualora l'estensione del pedaggio agli autoveicoli di peso inferiore alle 12 tonnellate provochi significative conseguenze negative sulla libera circolazione del traffico, sull'ambiente, sui livelli acustici, sulla congestione o sulla salute, oppure costi amministrativi superiori del 30% alle entrate addizionali generate.

I restanti commi dell’articolo 3 disciplinano:

§         la determinazione dei pedaggi;

Tali pedaggi devono basarsi sul principio del recupero dei soli costi d’infrastruttura (co. 9).

Lo stesso comma 9 disciplina poi i pedaggi medi ponderati che:

-    sono in funzione dei costi di costruzione, nonché dei costi di esercizio, manutenzione e sviluppo della rete di infrastrutture di cui trattasi;

-    possono comprendere anche la remunerazione del capitale o un margine di profitto in base alle condizioni di mercato.

I principi fondamentali per il calcolo del pedaggio medio ponderato sono dettagliati nell’allegato III al presente decreto.

Occorrerebbe pertanto inserire nel testo del comma 9 un rinvio esplicito a tale allegato.

§         la differenziazione dei pedaggi, alle condizioni fissate al comma 10, in base a determinati principi e parametri, quali il livello di congestione o la lotta ai danni ambientali.

Relativamente a tali ultimi aspetti i commi 11 e 12 prevedono l’applicazione di pedaggi differenziati in funzione della categoria di emissione EURO del veicolo e/o dell’ora del giorno o della stagione.

Tale applicazione dovrà avvenire obbligatoriamente entro il 31 dicembre 2010, o nel caso di contratti di concessione, al rinnovo della concessione. A tale obbligo si potranno tuttavia apportare deroghe nelle condizioni indicate.

Ulteriore ipotesi di differenziazione è prevista dal comma 13 per progetti specifici di rilevante interesse europeo, al fine di garantirne la redditività.

Viene altresì disciplinata la possibilità di concedere sconti agli utenti abituali, fissando però una serie di condizioni e un limite del 13% (co. 7).

Il comma 6, fatte salve le esenzioni dal pagamento del pedaggio previste dal regolamento di attuazione del Codice della strada (D.Lgs. n. 495/1992), elenca i casi e le condizioni in cui è possibile prevedere riduzioni o esoneri del pedaggio o dei diritti di utenza. Le agevolazioni si applicano agli autoveicoli non soggetti all’obbligo di installazione del dispositivo di controllo a norma del regolamento (CE) n. 3821/1985, che si trovino in una delle due seguenti situazioni:

§       autoveicoli del Ministero della difesa, della protezione civile, dei servizi antincendio e degli altri servizi di pronto intervento, delle forze dell’ordine e adibiti alla manutenzione stradale;

§       autoveicoli che circolano solo abitualmente sulla pubblica via, utilizzati da soggetti che non svolgono come attività principale il trasporto di merci, a condizione che le agevolazioni non comportino distorsioni di concorrenza e previo accordo con la Commissione europea.

Si ricorda che il regolamento (CEE) 3821/85 ha imposto l’installazione e l’utilizzazione, sui veicoli adibiti al trasporto su strada di viaggiatori o di merci, immatricolati in uno Stato membro, di un apparecchio di controllo (tachigrafo digitale), che fornisca dati relativi ai tempi di guida e di riposo di ciascun conducente. Ai sensi dell’articolo 3 del regolamento, gli Stati membri possono escludere dall’obbligo di installazione dell’apparecchio di controllo alcune categorie di veicoli, come ad esempio quelli delle autorità pubbliche o utilizzati per servizi pubblici, i veicoli agricoli, ecologici e quelli impiegati in circostanze eccezionali.

Il comma 14 prevede invece, in casi eccezionali e a determinate condizioni, per le infrastrutture situate in regioni montane, la possibilità di applicare una maggiorazione (in ogni caso non superiore al 25%) ai pedaggi per specifici tratti stradali che soffrono di un’acuta congestione che ostacola la libera circolazione degli autoveicoli, o il cui utilizzo da parte degli autoveicoli causa significativi danni ambientali.

Si segnala infine che sui previsti meccanismi di differenziazione dei pedaggi è previsto un ruolo attivo della Commissione europea, alla quale devono essere comunicati sia i piani di sconto (comma 7) e le determinazioni relative all’adozione di particolari strutture tariffarie (commi 13 e 14), per una verifica della loro conformità, sia le deroghe alla differenziazione per scopi ambientali e anti-congestione prevista dal comma 12.

Si ricorda altresì il comma 5 dell'articolo in esame, che vieta di imporre cumulativamente pedaggi e diritti d'utenza ad una determinata categoria di veicoli, per l'utilizzo di uno stesso tratto di strada. Viene fatta salva, tuttavia, la facoltà di applicare pedaggi per l'utilizzo di ponti, gallerie e valichi di montagna su reti su cui sono imposti diritti d'utenza, mentre il comma 8 dispone che i dispositivi per la riscossione dei pedaggi e dei diritti d'utenza non devono comportare maggiori oneri per gli utenti non abituali della rete stradale. Nel caso in cui i pedaggi e i diritti di utenza siano riscossi unicamente mediante l’utilizzo di dispositivi posti a bordo degli autoveicoli, si rinvia alla direttiva 2004/52/CE sull'interoperabilità dei sistemi di pedaggio nella Comunità.

La direttiva 2004/52/CE, recepita in Italia con D.M. 18 novembre 2005, detta disposizioni volte a garantire che i sistemi di telepedaggio in uso nei Paesi dell’Unione siano compatibili con quelli utilizzati in tutti gli altri Paesi.

L’art. 4, comma 1, stabilisce che i pedaggi medi ponderati non possono superare i costi d’infrastruttura di cui al comma 9 del precedente articolo 3, relativi all’intera rete, o alla parte di essa sulla quale gravano i pedaggi, e agli autoveicoli soggetti al pedaggio. E’ ammessa la possibilità di recuperare solo una parte dei costi di infrastruttura o di non recuperarli mediante la riscossione dei pedaggi o diritti di utenza in oggetto.

Il comma 2 distingue tre categorie di sistemi di pedaggio, in relazione alla data di istituzione:

§       i pedaggi non in concessione, istituiti dopo il 10 giugno 2008, sono calcolati sulla base dei principi fondamentali di calcolo di cui all’allegato III;

§       il livello più alto dei pedaggi in concessione, istituiti dopo il 10 giugno 2008, non può superare il livello risultante dall’applicazione dei principi fondamentali di calcolo di cui all’allegato III;

§       i pedaggi già istituiti al 10 giugno 2008, o per i quali, prima di tale data, siano state ricevute offerte o risposte ad inviti a negoziare, a seguito di una procedura di appalto pubblico, non sono soggetti agli obblighi sopra esposti, a condizione che non subiscano modifiche.

I successivi commi 3 e 4 disciplinano le comunicazioni alla Commissione europea, finalizzate all’espressione del parere da parte di quest’ultima sul rispetto dei criteri per la determinazione dei pedaggi. Le comunicazioni devono essere effettuate almeno quattro mesi prima dell’introduzione di un nuovo sistema di pedaggio. Il comma 3 si riferisce ai pedaggi in concessione o non in concessione, mentre il comma 4 si riferisce ai pedaggi applicati su strade parallele alla rete stradale transeuropea, sulle quali può essere deviato il traffico proveniente da quest’ultima, o su strade che sono in diretta concorrenza con alcune parti della rete soggette a pedaggio.

Il comma 5 impone l’obbligo di informare la Commissione anche nell’ipotesi in cui venga introdotta la maggiorazione dei pedaggi, già vigenti al 10 giugno 2008, per le infrastrutture situate in regioni montane, prevista dall’articolo 3, comma 14. Anche in questo caso la comunicazione è diretta alla verifica della conformità della misura del pedaggio alle norme che ne disciplinano la determinazione.

L’art. 5 attribuisce al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti la facoltà di provvedere, con propri decreti, all’introduzione o al mantenimento dei pedaggi e diritti d’utenza disciplinati dai precedenti articoli 3 e 4. I decreti dovranno essere emanati di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze per quanto riguarda il contemperamento dell’esigenza dell’equilibrio economico finanziario complessivo delle concessionarie con la necessità di evitare ripercussioni negative sulla finanza pubblica.

Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti è incaricato inoltre del controllo del funzionamento del sistema dei pedaggi e dei diritti di utenza in modo da garantire l’osservanza dei principi di trasparenza e non discriminazione.

L’art. 6 stabilisce che, entro il 10 dicembre 2010, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti trasmette alla Commissione europea le informazioni necessarie per la relazione che la Commissione deve presentare al Parlamento e al Consiglio sull’attuazione della direttiva 2006/38/CE.

La relazione della Commissione deve essere presentata entro il 10 giugno 2011 (arti.11, direttiva 1999/62/CE).

L’art. 7, comma 1, attribuisce al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti il potere di aggiornare gli allegati al presente schema, con proprio decreto, in relazione al progresso tecnico o alle modifiche introdotte a livello comunitario. Il comma 2 contiene la clausola di neutralità finanziaria.

Relazioni e pareri allegati

Lo schema di decreto è accompagnato dalla relazione illustrativa, dall’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) e dalla relazione tecnico-normativa.

Conformità con la norma di delega

Il presente decreto viene emanato in attuazione della delega al Governo di cui all'articolo 1 della legge 7 luglio 2009, n. 88 – legge comunitaria 2008. Il termine per il recepimento della direttiva era fissato al 10 giugno 2008. Il mancato rispetto di tale termine ha conseguentemente comportato l'avvio di una procedura di infrazione (n. 2008/0556) nei confronti dell'Italia.

Si segnala peraltro che la delega per il recepimento della direttiva era già contenuta nella legge comunitaria 2006 (legge 6 febbraio 2007, n. 13, articolo 1 e allegato B) e avrebbe potuto essere esercitata entro il 4 marzo 2008.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Con riguardo alle norme relative all’autotrasporto, va rilevato che esse possono essere ricondotte alla materia della circolazione stradale, che non è esplicitamente menzionata tra le materie attribuite dall’articolo 117 della Costituzione allalegislazione esclusiva dello Stato, né tra quelle di legislazione concorrente, di cui all’articolo 117, terzo comma. Tuttavia, i rilevanti profili di sicurezza coinvolti nella circolazione stradale, possono ricondurre le norme in questione nell’ambito materiale, demandato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, “ordine pubblico e sicurezza”. Si rammenta, in proposito, che la Corte costituzionale, con sentenza n. 428 del 2004, ha rilevato che, in relazione ai vari profili sotto i quali essa può venire in esame, considerazioni di carattere sistematico inducono a ritenere che la circolazione stradale sia riconducibile, sotto diversi aspetti a competenze statali esclusive, ai sensi dell’art. 117, secondo comma. Rileva inoltre la materia tutela dell’ambiente, di esclusiva competenza statale ai sensi del secondo comma, lettera s), dell’articolo 117 della Costituzione.

Compatibilità comunitaria

Procedure di contenzioso
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 19 febbraio 2009 la Commissione ha inviato all’Italia un parere motivato (procedura n. 2008/0556) per non aver comunicato le misure di recepimento della direttiva 2006/38/CE, oggetto del presente schema di decreto legislativo.Il termine di recepimento della direttiva era il 10 giugno 2008. La direttiva figura nell’allegato B alla legge 6 febbraio 2007, n. 13 (legge comunitaria per il 2006).

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

L’8 luglio 2008 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva sulla tassazione di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l'uso di talune infrastrutture (COM(2008)436) con la quale prospetta ulteriori modifiche alla direttiva 1999/62/CE, rispetto a quelle già apportate dalla direttiva 2006/38/CE, al fine di migliorare il sistema di tariffazione.

La proposta si inserisce nel quadro della strategia sull’internalizzazione dei costi esterni dei trasporti (COM(2008)435) che evidenzia la necessità di un sistema di tariffazione dei trasporti in grado di riflettere meglio i costi effettivamente generati per farli sostenere agli utenti ed indurli a cambiare comportamento.

 

 

A tal fine la proposta prevede l’istituzione di un quadro che consenta agli Stati membri di calcolare e modulare i pedaggi sulla base dei costi dell’inquinamento generato dal traffico e della congestione, nel pieno rispetto delle norme sul mercato interno. Ad avviso della Commissione i pedaggi costituiscono il migliore strumento per fare pagare i costi agli utenti in maniera equa ed efficiente poiché, potendo essere modulati in funzione del luogo e dell’ora, consentono di riflettere meglio l’uso reale del veicolo ed i costi esterni effettivamente generati dagli utenti.

La proposta introduce una nuova disciplina che autorizza gli Stati membri a calcolare i pedaggi sui mezzi pesanti adibiti al trasporto merci in modo tale che una parte rifletta il costo dell’inquinamento provocato dal traffico; nei periodi di punta i pedaggi dovranno essere calcolati sulla base dei costi di congestione imposti agli altri veicoli. Gli importi dei pedaggi varieranno in funzione della distanza percorsa, del luogo e dell’ora in cui viene usata l’infrastruttura al fine di riflettere meglio i costi. Le entrate derivanti dalla riscossione dei pedaggi dovranno essere utilizzate dagli Stati membri al fine di migliorare la sostenibilità dei trasporti attraverso progetti destinati alla ricerca e allo sviluppo in materia di veicoli efficienti dal punto di vista energetico e maggiormente rispettosi dell’ambiente, mitigando l’effetto dell’inquinamento provocato dal trasporto stradale o fornendo infrastrutture alternative per gli utenti.

Gli Stati membri dovranno rispettare princìpi di tariffazione comuni e ciò consentirà di avere schemi trasparenti e non discriminatori in funzione della nazionalità. La Commissione sottolinea la necessità di evitare un’eccessiva tassazione degli utenti, in particolare allorché un onere basato sui costi della congestione e dell’inquinamento è combinato con un onere destinato a recuperare il costo dell’infrastruttura.

La proposta in esame, infine, estende il campo di applicazione della direttiva vigente al di là della rete transeuropea per evitare differenze nella tariffazione tra i maggiori corridoi ed altre strade urbane. E’ fatta salva, tuttavia, la facoltà per gli Stati membri di applicare sulle strade urbane oneri destinati espressamente a ridurre la congestione o a combattere l’impatto ambientale negli agglomerati urbani.

La Commissione intende rivedere l’approccio proposto nel 2013 al fine di valutare la possibilità di adottare un approccio più vincolante in materia di internalizzazione dei costi esterni.

La proposta, che segue la procedura di codecisione, è stata esaminata in prima lettura dal Parlamento europeo l’11 marzo 2009 ed è in attesa dell’esame da parte del Consiglio.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

L’art. 5 prevede che il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, provveda, con propri decreti, all’attuazione degli articoli 3 e 4. L’art. 7 attribuisce allo stesso Ministro la competenza per l’aggiornamento degli allegati allo schema.

Formulazione del testo

All’articolo 4, commi 3 e 4, l’articolo 7-bis, citato nel testo, appartiene alla direttiva 1999/62/CE e non alla direttiva 2006/38/CE, come erroneamente indicato.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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