24 febbraio 2010			n. 298/0
	Disposizioni concernenti il recupero degli imballaggi, per la reintroduzione del sistema del 'vuoto a rendere' A.C. 2429 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

Contenuto

L’articolo 1 delimita il campo di applicazione della presente pdl, la quale si applica al riutilizzo, al riciclaggio e alle altre forme di recupero, operati su base volontaria dai produttori, dagli utilizzatori e dagli utenti finali, degli imballaggi (primari, secondari e terziari) e dei rifiuti da imballaggio, come definiti dal D.Lgs. 152/2006.

Si ricorda che, ai sensi dell’art. 218 del D.Lgs. 152/2006 (cd. Codice dell’ambiente), che reca le definizioni rilevanti ai fini dell’applicazione del titolo II (sulla gestione degli imballaggi) della parte quarta del Codice, si considerano:

a) imballaggio: il prodotto, composto di materiali di qualsiasi natura, adibito a contenere determinate merci, dalle materie prime ai prodotti finiti, a proteggerle, a consentire la loro manipolazione e la loro consegna dal produttore al consumatore o all'utilizzatore, ad assicurare la loro presentazione, nonché gli articoli a perdere usati allo stesso scopo;

b) imballaggio per la vendita o imballaggio primario: imballaggio concepito in modo da costituire, nel punto di vendita, un'unità di vendita per l'utente finale o per il consumatore;

c) imballaggio multiplo o imballaggio secondario: imballaggio concepito in modo da costituire, nel punto di vendita, il raggruppamento di un certo numero di unità di vendita, indipendentemente dal fatto che sia venduto come tale all'utente finale o al consumatore, o che serva soltanto a facilitare il rifornimento degli scaffali nel punto di vendita. Esso può essere rimosso dal prodotto senza alterarne le caratteristiche;

d) imballaggio per il trasporto o imballaggio terziario: imballaggio concepito in modo da facilitare la manipolazione ed il trasporto di merci, dalle materie prime ai prodotti finiti, di un certo numero di unità di vendita oppure di imballaggi multipli per evitare la loro manipolazione ed i danni connessi al trasporto, esclusi i container per i trasporti stradali, ferroviari marittimi ed aerei;

f) rifiuto di imballaggio: ogni imballaggio o materiale di imballaggio, rientrante nella definizione di rifiuto di cui all'articolo 183, comma 1, lettera a), esclusi i residui della produzione.

Ai sensi della citata lettera a) si considera rifiuto “qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate nell'allegato A alla parte quarta del presente decreto e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi”.

 

Si ricorda inoltre, che nell’Allegato E alla parta quarta del D.Lgs. 152/2006 sono indicati i criteri interpretativi per la definizione di imballaggio nonché i relativi esempi illustrativi.

 

Lo stesso art. 218 contempla le definizioni delle attività di riciclaggio, riutilizzo e recupero di imballaggi:

i) riutilizzo: qualsiasi operazione nella quale l'imballaggio concepito e progettato per poter compiere, durante il suo ciclo di vita, un numero minimo di spostamenti o rotazioni è riempito di nuovo o reimpiegato per un uso identico a quello per il quale è stato concepito, con o senza il supporto di prodotti ausiliari presenti sul mercato che consentano il riempimento dell'imballaggio stesso; tale imballaggio riutilizzato diventa rifiuto di imballaggio quando cessa di essere reimpiegato;

l) riciclaggio: ritrattamento in un processo di produzione dei rifiuti di imballaggio per la loro funzione originaria o per altri fini, incluso il riciclaggio organico e ad esclusione del recupero di energia;

m) recupero dei rifiuti generati da imballaggi: le operazioni che utilizzano rifiuti di imballaggio per generare materie prime secondarie, prodotti o combustibili, attraverso trattamenti meccanici, termici, chimici o biologici, inclusa la cernita, e, in particolare, le operazioni previste nell'Allegato C alla parte quarta del presente decreto.

 

Nello stesso articolo, inoltre, gli operatori economici coinvolti nella gestione degli imballaggi, vale a dire (ai sensi della lettera q) del comma 1 dell’art. 218) “i produttori, gli utilizzatori, i recuperatori, i riciclatori, gli utenti finali, le pubbliche amministrazioni e i gestori” vengono definiti nel modo seguente:

r) produttori: i fornitori di materiali di imballaggio, i fabbricanti, i trasformatori e gli importatori di imballaggi vuoti e di materiali di imballaggio;

s) utilizzatori: i commercianti, i distributori, gli addetti al riempimento, gli utenti di imballaggi e gli importatori di imballaggi pieni;

u) utenti finali: i soggetti che, nell'esercizio della loro attività professionale acquistano, come beni strumentali, articoli o merci imballate;

v) consumatori: i soggetti che fuori dall'esercizio di una attività professionale acquistano o importano per proprio uso imballaggi, articoli o merci imballate.

 

L’articolo 2 prevede la possibilità di introdurre forme di “vuoti a rendere” attraverso filiere di recupero degli imballaggi:

§         cui possono aderire produttori, utilizzatori ed utenti finali di imballaggi primari, secondari e terziari;

§         promosse da uno o più dei medesimi soggetti e costituita mediante un consorzio, un'associazione temporanea di imprese o un altro contratto;

§         istituite con contratto approvato dalla camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura territorialmente competente (la cui approvazione può essere subordinata a specifiche condizioni e prescrizioni indicate dalla stessa camera) ed aperto all'adesione degli operatori economici interessati.

 

Lo stesso articolo prevede, al comma 3, che gli aderenti alla filiera di recupero hanno diritto all'uso di un apposito marchio, finalizzato a rendere nota al pubblico la possibilità di recuperare gli imballaggi.

I commi 4 e 5 del medesimo articolo dettano i criteri generali di funzionamento delle filiere citate, mentre il comma 6 demanda ai contratti istitutivi la determinazione delle modalità specifiche (importi e termini di pagamento).

Ai sensi del comma 4 gli aderenti alla filiera di recupero che acquistano un imballaggio da un altro aderente alla medesima filiera versano una cauzione al venditore, commisurata alla quantità o al peso degli imballaggi, che dovrà essere restituita all’atto della restituzione dell’imballaggio al venditore.

Il comma 5 dispone, invece, che gli utenti finali degli imballaggi aderenti a una filiera di recupero provvedono alla raccolta degli imballaggi vuoti e in stato servibile a essi restituiti dai consumatori nonché al versamento ai medesimi consumatori stessi di una quota della cauzione dagli stessi versata ai sensi del comma 4.

 

Si osserva che tale comma andrebbe riformulato, eventualmente richiamando le modalità di cui al comma 4. Il comma 4 reca infatti disposizioni che non si applicano ai consumatori, poiché riguardano solo gli aderenti alla filiera che, ai sensi del comma 1, sono produttori, utilizzatori ed utenti finali (vale a dire i venditori), ma non consumatori. In tal modo, il versamento al consumatore potrà essere commisurato alla quantità o al peso degli imballaggi restituiti al venditore (utente finale).

 

L’articolo 3 prevede una serie di benefici derivanti dall’adesione a una filiera di recupero degli imballaggi (approvata ai sensi dell'art. 2, comma 2).

Viene infatti previsto che l’adesione alla filiera e l'adempimento dei relativi obblighi (stabiliti dal medesimo art. 2):

 

a) sono considerati quale adempimento agli obblighi di cui all'art. 221 del D.Lgs. 152/2006;

Si ricorda che l’art. 221 del Codice disciplina gli obblighi posti in capo a produttori e utilizzatori in materia di gestione degli imballaggi.

In estrema sintesi, l’obbligo che grava su produttori e utilizzatori, al fine del raggiungimento degli obiettivi di riciclaggio e di recupero dei rifiuti di imballaggio (indicati nell’allegato E alla parte quarta del D.Lgs. 152/2006[1]), è il ritiro dei rifiuti di imballaggio primari o comunque conferiti al servizio pubblico della stessa natura e raccolti in modo differenziato. Tale attività viene svolta su richiesta del servizio pubblico e secondo quanto previsto dall’accordo quadro Anci-Conai.

Al fine di garantire il ritiro di questi rifiuti, i produttori e gli utilizzatori partecipano al Conai (Consorzio Nazionale Imballaggi), salvo il caso in cui i produttori abbiano optato per una delle seguenti soluzioni alternative:

-        organizzare autonomamente, anche in forma associata, la gestione dei propri rifiuti di imballaggio su tutto il territorio nazionale ;

-        aderire a uno dei Consorzi di filiera previsti dall’art. 223;

-        attestare, sotto la propria responsabilità, che è stato messo in atto un sistema di restituzione dei propri imballaggi dimostrando l’autosufficienza del sistema.

Gli utilizzatori, invece, sono tenuti a consegnare gli imballaggi usati secondari e terziari e i rifiuti di imballaggio secondari e terziari in un luogo di raccolta organizzato dai produttori e con lo stesso concordato, considerando anche l’assimilazione, ai fini della raccolta e dello smaltimento, dei rifiuti speciali a quelli urbani ai sensi dell’articolo 195, comma 2, lett. e).

Occorrerebbe valutare la compatibilità delle disposizioni sopra citate con gli adempimenti previsti per le soluzioni alternative richiamate dal  Codice.

b) danno luogo a una riduzione del pagamento della tariffa per la gestione dei rifiuti urbani in misura stabilita ai sensi dell'art. 238 del D.Lgs. 152/2006;

Sotto il profilo della formulazione del testo, si segnala che per mero errore materiale la parola “urbani” “insani”.

Relativamente alla “tariffa rifiuti” si ricorda che il citato art. 238 del D.Lgs. 152/2006 da un lato ha disposto l'abrogazione della precedente "tariffa Ronchi", dall'altro ha previsto l'istituzione di una nuova tariffa sui rifiuti. L'attuazione concreta della nuova tariffa è stata tuttavia differita (dal comma 11 dell’art. 238 citato) fino all'emanazione di un apposito decreto attuativo, a tutt’oggi non ancora emanato. Nelle more dell’emanazione di tale decreto è stata disposta (sempre ai sensi del comma 11 citato) l’applicazione delle norme regolamentari vigenti, e quindi fatta salva l'applicazione della “tariffa Ronchi” nei comuni che l'avevano già adottata o per quelli che l’hanno adottata entro la fine del 2006, visto che dal 2007, in virtù del comma 184 della legge 296/2006 (finanziaria 2007), non è più possibile cambiare il regime di prelievo.

Su questo scenario normativo si è innestata la norma recata dall’art. 5, comma 2-quater, del D.L. 208/2008 (recentemente modificata dall’art. 23, comma 21, del D.L. 78/2009 (convertito dalla legge 102/2009) e, successivamente, dall’art. 8, comma 3, del D.L. 194/2009, attualmente in corso di conversione).

Tale norma, nel testo novellato, consente ai comuni di adottare comunque la tariffa integrata ambientale (TIA), sulla base delle disposizioni legislative e regolamentari vigenti (quindi del D.P.R. 158/1999), anche in mancanza dell’emanazione (entro il 31 dicembre 2009) da parte del Ministero dell’ambiente del regolamento - previsto dall’art. 238, comma 6, del D.Lgs. 152/2006 - volto a disciplinare l’applicazione della TIA stessa.

c) danno diritto al pagamento dilazionato dell'IVA secondo modalità definite con apposito regolamento del Ministro dell'economia e delle finanze.

Occorrerebbe valutare eventuali effetti finanziari derivanti dalla dilazione in commento.

 

L’articolo 4 affida alla camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura territorialmente competente la vigilanza sull'adempimento degli obblighi relativi al contratto di adesione alla filiera stabiliti dall'art. 2.

Il comma 2 del medesimo articolo, fatte salve eventuali ulteriori sanzioni, prevede che nei casi di inadempimento degli obblighi del contratto di adesione alla filiera si applichino le seguenti sanzioni:

§         decadenza dai benefici di cui all'art. 3;

§         decadenza dal diritto di utilizzare il marchio di filiera previsto dall'art. 2, comma 3.

 

Iniziative in corso

Vetro Indietro

Nel novembre 2008 è stata avviata l’iniziativa “Vetro indietro” mediante la firma di un Protocollo d'Intesa da parte delle maggiori associazioni di categoria del mercato italiano delle bevande consumate fuori casa (Italgrob, Fipe -Confcommercio), Legambiente, alcune aziende leader nel settore della produzione di bevande e la Savno (Servizi Ambientali Veneto Nord Orientale), il consorzio che si occupa della gestione dei servizi di igiene ambientale nel trevigiano. L’obiettivo del progetto è promuovere e stimolare il ritorno all'utilizzo di contenitori in vetro “a rendere” per le bevande destinate al Canale Horeca (acronimo di Hotellerie, Restaurant e Café), il circuito che comprende tutti i consumi di alimenti e bevande effettuati fuori dalle mura domestiche.

I risultati della sperimentazione condotta hanno evidenziato che il sistema dei “vuoti a rendere” risulta vantaggioso rispetto al sistema dei “vuoti a perdere” sia in termini di consumi energetici che in termini di emissioni di gas-serra, mentre tende ad essere penalizzato per i consumi di acqua[2].

 

Ecobank

Ecobank è un nuovo sistema per la raccolta differenziata delle bottiglie di plastica in PET e delle lattine di alluminio e acciaio per bevande. L’aspetto innovativo del sistema è che prevede un incentivo in denaro al cittadino che conferisce l’imballaggio: per ogni contenitore consegnato il sistema rilascia uno scontrino di 25 centesimi di euro, da scontare sugli acquisti presso i punti vendita che aderiscono all’iniziativa.

Secondo notizie di stampa[3], il successo della sperimentazione nei comuni di Valenza e Alessandria ha convinto la Regione Piemonte ad estendere il progetto a tutto il suo territorio.4

 

Compatibilità comunitaria

La posizione dell’UE

Nella relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sull'attuazione della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio e sul suo impatto sull'ambiente e sul funzionamento del mercato interno (COM(2006) 767 def.) si legge che “I sistemi di riutilizzo degli imballaggi funzionano molto bene nel caso degli imballaggi per il trasporto. Tuttavia, il dibattito sul riutilizzo degli imballaggi nell'Unione europea verte per lo più sugli imballaggi delle bevande di largo consumo (che in peso rappresenta circa il 20% del totale degli imballaggi). La questione se gli imballaggi riutilizzabili delle bevande di largo consumo siano preferibili agli imballaggi a perdere, e in quali proporzioni, suscita dibattiti animati. Sull'argomento sono stati realizzati numerosi studi di valutazione del ciclo di vita. Esiste un consenso relativamente forte sugli schemi fondamentali dei risultati, ma i valori assoluti differiscono in qualche misura. La maggior parte degli studi giunge alla conclusione che gli imballaggi riutilizzabili sono più adatti in caso di distanze di trasporto brevi e di tassi di restituzione elevati, mentre gli imballaggi a perdere sono preferibili nel caso di distanze di trasporto maggiori e di tassi di restituzione bassi. In tale contesto, non sembra al momento né possibile né opportuno proporre misure armonizzate per incoraggiare il ricorso agli imballaggi riutilizzabili per le bevande di largo consumo a livello comunitario”5.

 

Le statistiche Eurostat sugli imballaggi

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/waste/data/wastestreams/packaging_waste

 

Relazioni allegate

La pdl è corredata della relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

La pdl interviene su disposizioni di rango legislativo.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento è riconducibile alla materia ambientale, assegnata dall’art. 117 Cost., secondo comma, lettera s) alla competenza esclusiva dello Stato. Si ricorda al riguardo che in alcune recenti sentenze (ad esempio, la n. 182 del 2006 e la n. 367 del 2007), la Corte riconosce alla legislazione regionale la facoltà di assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale o paesaggistica, purché siano rispettate le regole uniformi fissate dallo Stato. Le successive sentenze del 2008 (214) e del 2009 (61, 225, 232, 238, 247, ecc.) ribadiscono tali limiti regionali, riconducendo alla materia della tutela dell’ambiente numerose questioni sollevate dalle regioni, tra le quali si ricordano, per la loro rilevanza, la difesa del suolo, la gestione delle risorse idriche e i rifiuti.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 Secondo il sito www.eco-bank.it sono già stati installati nuovi ecobank nei comuni di Candelo, Venaria Reale e Casale Monferrato.

5    http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0767:FIN:IT:PDF (pag. 8).