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La proposta di legge C.3541 (Fedriga e altri), ampiamente modificata nel corso dell’esame in sede referente, è volta a limitare i benefici assistenziali dei  condannati per reati di terrorismo e criminalità organizzata, nonché dei familiari condannati per concorso nel reato o per favoreggiamento.

L’articolo 1, comma 1, introduce la sanzione accessoria della revoca delle prestazioni di natura assistenziale, con esclusione dei trattamenti previdenziali derivanti da un rapporto di lavoro, di cui è titolare il condannato, con sentenza definitiva, per i reati di associazione con finalità di terrorismo e di eversione dell’ordine democratico (art.270-bis), attentato per finalità terroristiche o di eversione (art.280), sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione (art.289-bis), associazione di tipo mafioso (art.416-bis), scambio elettorale politico-mafioso (416-ter) e strage (art.422). Il giudice dispone, inoltre, la revoca dei trattamenti previdenziali del condannato nel caso in cui accerti, o sia stata già accertato con sentenza definitiva in altro procedimento giurisdizionale, che questi abbiano origine, in tutto o in  parte, da un rapporto di lavoro fittizio a copertura di attività illecite connesse ai suddetti reati.

L’articolo 1, comma 2, prevede che nei procedimenti penali aventi ad oggetto i reati di cui al comma 1, il giudice con la sentenza di condanna di primo grado o successivamente ad essa, dispone la sospensione, fino alla conclusione del procedimento penale, delle prestazioni di natura assistenziale di cui l’imputato è titolare. Nel caso in cui il procedimento si concluda con una sentenza definitiva di assoluzione o con una sentenza definitiva di condanna per un reato diverso da quelli di cui al comma 1, il giudice dispone la ripresa dei trattamenti sospesi e la corresponsione, in unica soluzione, delle prestazioni non godute con i relativi interessi legali.

L’articolo 1, comma 3, prevede che i condannati ai quali sia stata applicata la sanzione accessoria di cui al comma 1 possono beneficiare, una volta che la pena sia stata completamente eseguita, dei trattamenti sociali previsti dalla normativa vigente in materia, nel caso in cui ne ricorrano i presupposti.

L’articolo 1, comma 4, prevede i provvedimenti adottati dal giudice ai sensi dei commi 1 e 2 sono comunicati all’ente titolare dei rapporti previdenziali e assistenziali facenti capo al soggetto condannato, ai fini della loro immediata esecuzione.

L’articolo 2 prevede che i familiari condannati in via definitiva per concorso nel reato (art.110) o per favoreggiamento (art.378) dei soggetti di cui all’articolo 1 perdono il diritto alla pensione di reversibilità o all’indennità una tantum.

L’articolo 3 dispone che le risorse derivanti dai provvedimenti di revoca di cui all’articolo 1 sono devolute dagli enti interessati al Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, di cui all’articolo 1 della legge 22 dicembre 1999, n. 512, e agli interventi a favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, di cui alla legge 3 agosto 2004, n. 206.

Relazioni allegate

Alla proposta di legge è allegata la relazione illustrativa.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La normativa oggetto della proposta di legge è riconducibile alla materia di potestà legislativa esclusiva statale giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera l), Cost.

Vengono altresì in rilievo le materie previdenza sociale, di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma 2, lettera o), Cost.) e assistenza sociale, ascritta alla competenza residuale delle regioni.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Nel corso dell’esame in sede referente, è stata, tra l’altro, oggetto di modifica la natura dei trattamenti che possono essere oggetto della sanzione accessoria nel corso del procedimento penale: la proposta di legge non fa infatti più riferimento a “qualunque trattamento pensionistico”, ma a “prestazioni di natura assistenziale[…]con esclusione dei trattamenti previdenziali derivanti da un rapporto di lavoro” (sul punto si veda anche infra, sub Formulazione del testo)

Al riguardo si ricorda che l’articolo 28, comma 2 (numero 5), del codice penale, prevedeva, per i soggetti nei confronti dei quali  fosse disposta l’interdizione perpetua dai pubblici uffici a seguito di sentenza penale di condanna, la perdita di stipendi, pensioni e assegni a carico dello Stato o di un altro ente pubblico. Con la sentenza n. 3 del 1966, la Corte costituzionale ha dichiarato tale disposizione in contrasto con gli articoli 3 e 36 della Costituzione, limitatamente alla perdita di trattamenti economici aventi titolo in un rapporto di lavoro.

Con particolare riferimento all’art. 36 la Corte osserva che «la retribuzione dei lavoratori - tanto quella corrisposta nel corso del rapporto di lavoro, quanto quella differita, a fini previdenziali, alla cessazione di tale rapporto, e corrisposta, sotto forma di trattamento di liquidazione o di quiescenza, a seconda dei casi, allo stesso lavoratore e ai suoi aventi causa - rappresenta, nel vigente ordine costituzionale (che, tra l'altro, l'art. 1 della Costituzione definisce fondato sul lavoro), una entità fatta oggetto, sul piano morale e su quello patrimoniale, di particolare protezione. L'art. 36 Cost. garantisce espressamente il diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato ed in ogni caso sufficiente ad assicurare al lavoratore e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa». Pertanto, la Corte, pur non intendendo «escludere in via assoluta la possibilità di misure del genere di quella in esame a carico di trattamenti economici traenti titolo da un rapporto di lavoro», non giudica conforme alla Costituzione che una sanzione siffatta venga collegata puramente e semplicemente all'entità della pena detentiva inflitta, che (come previsto dall’art. 29 del codice penale) accompagna automaticamente l’interdizione perpetua alla condanna all’ergastolo o alla reclusione per un tempo non inferiore a cinque anni. Le argomentazioni della Corte non si estendono, invece, alle ipotesi relative a trattamenti economici non aventi titolo in un rapporto di lavoro (ad es. pensioni di guerra, pensioni di grazia e simili).

A seguito alla sentenza n. 3/1966, è stata approvata la legge n. 424 del 1966, che ha abrogato tutte le disposizioni che prevedevano, a seguito di condanna penale o di provvedimento disciplinare, la riduzione o la sospensione del diritto del dipendente al conseguimento e al godimento della pensione e di ogni altro assegno od indennità da liquidarsi in conseguenza della cessazione del rapporto di dipendenza.

L’indirizzo definito dalla Corte costituzionale con la sentenza n.3/1966 ha trovato sostanziale conferma nella successiva giurisprudenza costituzionale (sentt. 83/1979 e 288/1983).

L’articolo 1, comma 2, dispone che, con la sentenza di primo grado o successivamente ad essa, il giudice disponga provvisoriamente l’applicazione della sanzione accessoria della sospensione delle prestazioni assistenziali di cui l’imputato è titolare.

La disposizione quindi ricollega alla mera pendenza del procedimento penale un effetto accessorio di tipo sanzionatorio, di contenuto analogo a quello prodotto dalla sentenza definitiva.

Tale disposizione dovrebbe essere oggetto di valutazione alla luce del principio della presunzione di non colpevolezza contenuto nell’articolo 27, secondo comma, Cost (“L’imputato non è considerato colpevole sino alla condanna definitiva”) e della giurisprudenza costituzionale sul punto.

In proposito si richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 141 del 1996, che ha dichiarato l’illegittimità di alcune norme contenute nella legge n. 55 del 1990 nella parte in cui ricollegavano l’effetto dell’incandidabilità ad elezioni amministrative a sentenze penali non definitive o a provvedimenti giurisdizionali di applicazione di una misura di prevenzione privi del requisito della definitività.

In quell’occasione, in particolare, la Consultaha affermato che colui che è sottoposto a procedimento penale deve godere della presunzione di non colpevolezza ai sensi dell'art. 27, secondo comma, della Costituzione, e ha aggiunto che l’esclusione dalla tornata elettorale produrrebbe “un effetto irreversibile che in questo caso può essere giustificato soltanto da una sentenza di condanna irrevocabile” e che “la sancita ineleggibilità assume i caratteri di una sanzione anticipata, mancando una sentenza di condanna irrevocabile”.

Diversamente, invece, la Corte ha ritenuto legittime misure di natura cautelare ricollegate non ad una condanna definitiva, ma alla pendenza del procedimento penale, ma ha anche precisato che “è necessario, per rispettare il principio costituzionale di presunzione di non colpevolezza, che la misura medesima sia disposta in base ad effettive esigenze cautelari, sia congrua e proporzionata rispetto a queste ultime, e comunque non abbia presupposti di tale indeterminata ampiezza, e caratteristiche di tale automatismo, da configurarsi piuttosto come una vera e propria anticipata sanzione in assenza di accertamento di colpevolezza” (sentenza n. 239 del 1996); analogamente, in relazione alla natura cautelare della misura, nella sentenza 145 del 2002, la Corte costituzionale ha ritenuto legittimo l’articolo 4 della legge n. 97 del 2001 (che prevede la sospensione dal servizio dei dipendenti pubblici condannati per specifici reati contro la PA), e ha precisato che non si può “negare al legislatore, nell'esercizio di una non irragionevole discrezionalità, la facoltà di identificare ipotesi circoscritte nelle quali l'esigenza cautelare che fonda la sospensione è apprezzata in via generale ed astratta dalla stessa legge”.

Da un punto di vista sistematico, infine, può segnalarsi l’art. 217 disp. att. c.p.p. che ha disposto l’abrogazione dell’articolo 140 c.p. (che, salvo talune eccezioni, attribuiva al giudice la facoltà di disporre in via transitoria l’applicazione di pene accessorie, in presenza di specificate, inderogabili esigenze istruttorie o se necessario per impedire che il reato venga portato a conseguenze ulteriori) e di ogni altra disposizione che prevede  l’applicazione provvisoria di pene accessorie.

Formulazione del testo

Con riferimento all’articolo 1, comma 1, si ricorda  che la linea di demarcazione tra prestazioni previdenziali e prestazioni assistenziali non risulta sempre di agevole definizione.

Inoltre, l’uso delle espressione «prestazioni di natura assistenziale[…]con esclusione dei trattamenti previdenziali derivanti da un rapporto di lavoro», che pure appare volta a dare attuazione ad indicazioni emerse in sede di giurisprudenza costituzionale, può generare dubbi interpretativi circa l’applicabilità della nuova sanzione accessoria ad eventuali trattamenti previdenziali non derivanti da un rapporto di lavoro (tali potrebbero configurarsi, ad esempio, la pensione di inabilità e l’assegno di invalidità). Peraltro, l’articolo 1, comma 2, fa generico riferimento alle prestazioni di natura assistenziale di cui l’imputato è titolare, senza che sia precisata l’esclusione dei trattamenti previdenziali derivanti da un rapporto di lavoro.

Andrebbe pertanto valutata l’opportunità di indicare specificamente le singole prestazioni, di natura assistenziale o previdenziale oggetto della sanzione accessoria della revoca.

Con riferimento all’articolo 1, comma 2, dovrebbero essere inoltre oggetto di valutazione i seguenti profili:

§         si prevede che la sanzione accessoria possa essere provvisoriamente disposta anche “successivamente” alla sentenza di primo grado, senza che vengano specificate né la fase né le garanzie procedimentali per tale applicazione successiva della misura;

§         vengono esclusivamente disciplinati gli effetti della sentenza definitiva di assoluzione (o di condanna per un reato diverso) sulla misura disposta (ripresa dei trattamenti sospesi e corresponsione delle prestazioni non godute), senza che sia previsto alcun potere di revoca della misura da parte del giudice nel corso del procedimento (nemmeno nel caso di sentenza di proscioglimento resa in appello);

§         il secondo periodo fa esclusivo riferimento alle sentenze definitive di assoluzione e non alla più ampia categoria delle sentenze di proscioglimento (che contempla anche le sentenze di non doversi procedere).

All’articolo 2 il rinvio normativo andrebbe limitato al comma 1 dell’articolo 1, in quanto la condanna con sentenza definitiva costituisce presupposto essenziale per la configurazione del concorso nel reato o di favoreggiamento dei familiari.

File: cost231-AC3541.doc