27 ottobre 2008                                                                                                                                 n. 68/0

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Il provvedimento in esame, secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa, è volto a ridurre il disagio abitativo relativo a particolari categorie sociali di conduttori assoggettati a procedure esecutive di rilascio nei quattordici comuni capoluogo delle aree metropolitane e nei comuni ad alta tensione abitativa con esse confinanti.

A tal fine, il comma 1 dell’articolo 1 del decreto legge n. 158 del 2008 sospende, per un periodo di oltre otto mesi (fino al 30 giugno 2009), la procedura esecutiva di sfratto limitatamente ai comuni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto-legge 27 maggio 2005, n. 86, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 luglio2005, n. 148.

Ai sensi del richiamato art. 1, comma 2, del decreto legge n. 86 del 2005, i comuni interessati dal provvedimento sono, pertanto, i comuni capoluogo di quattrodici aree metropolitane (Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari Napoli, Palermo, Messina, Catania, Cagliari, Trieste) ed i comuni ad alta tensione abitativa[1] con essi confinanti.

Si ricorda che l’ultima sospensione - fino al 15 ottobre 2008 - dei provvedimenti di rilascio per finita locazione degli immobili adibiti ad uso abitativo era stata disposta dall’art. 22-ter del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31. La sospensione riguardava le categorie sociali individuate dalla legge n. 9 del 2007 8 febbraio 2007, n. 9, e gli immobili adibiti ad uso di abitazione, di cui al comma 1 dell'art. 1 della stessa legge, vale a dire situati nei comuni capoluoghi di provincia, i comuni con essi confinanti con popolazione superiore a 10.000 abitanti ed i comuni ad alta tensione abitativa di cui alla delibera CIPE n. 87103 del 13 novembre 2003.

Si segnala pertanto che l’ambito di applicazione del provvedimento in esame è circoscritto sotto il profilo territoriale, alle sole maggiori aree urbane del Paese (vale a dire, i comuni capoluogo delle 14 aree metropolitane sopra indicate ed i comuni ad alta tensione abitativa  con essi confinanti), in quanto – secondo quanto emerge dalla relazione tecnica – la maggioranza degli sfratti sarebbe concentrata nelle città più grandi ed in quelle ad esse confinanti.

Secondo le ultime rilevazioni del Ministero dell’interno in materia di procedure di rilascio di immobili ad uso abitativo (anno 2007), i provvedimenti di sfratto emessi, nel corso del 2007, nelle province di Torino, Milano, Venezia, Verona, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Napoli, Bari, Catania, Messina e Palermo sono stati in totale 18.957 (pari al 43,3% del totale nazionale). Le richieste di esecuzione presentate all’Ufficiale Giudiziario - pari, in tali aree, a 71.073 - e gli sfratti eseguiti con l’intervento dell’Ufficiale Giudiziario - pari a 9.818 - costituiscono, rispettivamente, il 65,1% ed il 43,8% del totale nazionale[2].

La relazione illustrativa motiva l’individuazione dell’ambito oggettivo con l’aggravamento, in tali comuni, della situazione abitativa delle famiglie a basso reddito, un numero crescente di sfratti e una ridotta offerta aggiuntiva di alloggi pubblici, dovuta ad una serie di fattori tra cui la dismissione del patrimonio immobiliare degli enti previdenziali, l’elevata percentuale di immobili non occupati e, da ultimo, anche i processi migratori.

Nella relazione tecnica si stima, in base a dati di fonte del Ministero dell’Interno pubblicati dal Ministero delle infrastrutture[3], un numero totale di provvedimenti esecutivi di sfratto per finita locazione emessi nel 2006 pari a 9.838, mentre gli sfratti bloccati risulterebbero pari a 2.889.

Pertanto, ai fini del decreto in esame, viene stimato “in via prudenziale” un numero di sfratti pari all’80% del totale, vale a dire 7.870 (su un totale di 9.838).

Il blocco delle procedure esecutive di sfratto riguarda i conduttori in condizioni di particolare disagio, come individuati dall'art. 1, comma 1, della legge 8 febbraio 2007, n. 9.

Si ricorda che i requisiti di cui all’art. 1 della legge n. 9 del 2007 sono: un reddito annuo lordo complessivo familiare inferiore a 27.000 euro, essere o avere nel proprio nucleo familiare persone ultrasessantacinquenni, malati terminali o portatori di handicap con invalidità superiore al 66 per cento, purché non in possesso di altra abitazione adeguata al nucleo familiare nella regione di residenza o avere, nel proprio nucleo familiare, figli fiscalmente a carico.

Nello stesso comma 1 del decreto legge in esame, si precisa che la finalità del provvedimento di sospensione è quella di ridurre il disagio abitativo per tali categorie disagiate in attesa della realizzazione degli interventi previsti dal Piano nazionale di edilizia abitativa (cd. Piano Casa) introdotto con l’art. 11 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112[4].

Tale intento è confermato nella relazione illustrativa che sottolinea come il provvedimento non debba essere inteso come un ulteriore intervento di differimento di termini, bensì come una “sospensione necessaria” affinché sia dato avvio alla effettiva realizzazione del citato Piano casa che dovrà favorire l’accesso ad una abitazione in locazione o in proprietà anche per le suddette categorie sociali.

Si rammenta che l’articolo 11 del citato decreto legge n. 112/2008 ha previsto l’avvio di un Piano nazionale di edilizia abitativa (adottato con DPCM, previa delibera del CIPE e previa intesa in sede di Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti) volto a coinvolgere, oltre alle risorse pubbliche, soprattutto quelle private (project financing e social housing).

Rispetto al provvedimento in esame, si segnala che il Piano amplia la platea dei beneficiari includendovi, per la prima volta, gli immigrati regolari a basso reddito e gli studenti fuori sede, finora destinatari, questi ultimi, di agevolazioni di carattere fiscale sui canoni di locazione. La platea risulterebbe ampliata anche dall’inclusione, con un riferimento generico, di tutti i soggetti “sottoposti a procedure esecutive di rilascio”[5].

Il DPCM di attuazione del Piano – che avrebbe dovuto essere emanato entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione (legge 6 agosto 2008, n. 133, pertanto entro il 5 ottobre 2008) non è stato ancora emanato.

Il comma 2 dell’articolo 1 del decreto-legge in esame dispone che fino alla scadenza del termine del 30 giugno 2009 continueranno a trovare applicazione le disposizioni previste dall’art. 1, commi 2, 4, 5 e 6, nonché i benefici fiscali dell’art. 2 della stessa legge n. 9 del 2007.

In particolare i citati commi dell’art. 1 della legge n. 9/2007 prevedono:

§       l’autocertificazione da parte dei conduttori della sussistenza dei requisiti soggettivi richiesti (comma 2);

§       la corresponsione al locatore della maggiorazione del canone del 20% prevista dall’art. 6, comma 6, della legge n. 431 del 1998[6] (comma 4);

§       la decadenza dal beneficio della sospensione dell’esecuzione per morosità del conduttore (comma 5).

Infine il comma 6 dell’art. 1 dispone che la sospensione non operi in danno del locatore che dimostri di trovarsi nelle stesse condizioni richieste per ottenere la sospensione medesima oppure nelle condizioni di necessità sopraggiunta dell’abitazione.

Per quanto riguarda, invece, le agevolazioni fiscali a favore dei proprietari degli immobili locati previste dall’art. 2 della legge n. 9/2007, esse prevedono che per, per tutta la durata del periodo di sospensione delle procedure, il reddito dei fabbricati di cui agli art. 37 e 90 del T.U. delle imposte sui redditi, di cui al D.P.R. n. 917 del 1986, non concorre alla formazione del reddito imponibile, ai soli fini delle imposte sul reddito delle persone fisiche e delle società. Viene, altresì, previsto che i singoli comuni possano disporre, a favore degli stessi proprietari, riduzioni o esenzioni dell’ICI.

Si ricorda che l’art. 37 del T.U. delle imposte sui redditi interviene in materia di determinazione del reddito dei fabbricati ai fini dell’IRPEF, mentre l’art. 90 del medesimo testo unico descrive la disciplina fiscale dei proventi immobiliari ai fini dell’IRES.

Il comma 3 reca la copertura finanziaria del provvedimento, disponendo che alle minori entrate derivanti dall'attuazione dell’articolo in esame e che vengono stimate in 2,29 milioni di euro per l'anno 2009 e in 4,54 milioni di euro per l'anno 2010, si provveda mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa  di cui all'art. 10, comma 5, del decreto-legge 29 novembre 2004, n. 282, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n. 307, relativa al Fondo per interventi strutturali di politica economica.

Si ricorda che il comma 5 dell’articolo 10 del decreto-legge n. 282 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 307 del 2004, ha previsto - al fine di agevolare il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, anche mediante interventi volti alla riduzione della pressione fiscale - l’istituzione nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze di un apposito fondo, denominato “Fondo per interventi strutturali di politica economica". Il fondo viene in sostanza utilizzato in modo flessibile ai fini del reperimento delle risorse occorrenti a copertura di interventi legislativi recanti oneri finanziari.

Si segnala che il Fondo è oggetto di alcuni interventi nel ddl finanziaria 2009 (attualmente in discussione alla Camera – AC 1713):

§          l’articolo 2, comma 16, prevede una riduzione del Fondo per 62,8 milioni per il 2010, a parziale copertura degli finanziari recati dalle proroga delle agevolazioni fiscali previste dalle disposizioni di cui ai commi da 1 a 15 dell’articolo 2 del disegno di legge in esame;

§          l’articolo 2, comma 31, dispone una riduzione delle disponibilità del Fondo di 2.240 milioni di euro a decorrere dal 2009 a copertura degli oneri previsti per i rinnovi contrattuali del pubblico impiego e agli incrementi retributivi relativi per il personale in regime di diritto pubblico, di cui ai commi 27-29 del medesimo articolo 2.

§       l’articolo 3, comma 4 reca (con riferimento alla Tabella E) un definanziamento di 12 milioni euro per il 2009, interamente riferiti all’autorizzazione di spesa relativa al Fondo per gli interventi strutturali di politica economica.

Si osserva, infine, che a valere sulle disponibilità del Fondo trovano utilizzo a parziale copertura gli oneri recati dai decreti legge n. 134/2008 (Alitalia), n. 143/2008 (Sistema giudiziario) e n. 150/2008 (Missioni internazionali), attualmente in corso di conversione da parte delle Camere. Occorrerebbe pertanto verificare l’attuale disponibilità del Fondo in esame.

Da ultimo, il comma 4, permette al Ministro dell'economia e delle finanze di adottare eventuali provvedimenti correttivi previsti dall'art.11-ter, comma 7, della legge 5 agosto 1978, n. 468, nel caso in cui, nel corso dell’attuazione del decreto, vengano a verificarsi scostamenti dalle previsioni di spesa indicate nel decreto stesso.

La relazione illustrativa motiva tale intervento con il fatto che i benefici fiscali previsti “si configurano quali diritti soggettivi e quindi potenzialmente in grado di generare oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato”.

L’articolo 2 reca le consuete norme relative all’entrata in vigore.

Relazioni allegate

Il decreto-legge è accompagnato dalla relazione illustrativa, dalla relazione tecnico-normativa nonché dalla relazione tecnica.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Si ricorda che l’art. 22-ter del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, aveva previsto la sospensione - fino al 15 ottobre 2008 - dei provvedimenti di rilascio per finita locazione degli immobili adibiti ad uso abitativo.

Motivazioni della necessità ed urgenza

Secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa, il disagio abitativo che il provvedimento intende ridurre rischia di provocare “effetti sociali incontrollabili”, a causa della scadenza della sospensione del periodo di proroga dell’esecuzione dei provvedimenti di rilascio per finita locazione degli immobili adibiti ad uso di abitazione, attualmente stabilita al 15 ottobre 2008.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La disciplina delle locazioni – così come la disciplina processuale sul rilascio degli immobili - appartiene alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, in quanto ricompressa all’interno dell’ambito materiale di cui alla lettera l) del comma secondo dell’art. 117 Cost. Inoltre, può ritenersi che le norme in commento, assumendo quali beneficiari categorie particolarmente svantaggiate, possano essere ricondotte anche all’ambito normativo di cui alla lettera m) dello stesso secondo comma (determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale).

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Si ricorda che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 155 del 2004, pur dichiarando infondata la questione di legittimità costituzionale relativa all’art. 1, comma 1, del d.l. n. 122/2002 concernente proroghe in materia di sfratti, si era pronunciata in senso sfavorevole ad una eventuale nuova proroga degli sfratti sulla base della considerazione che la sospensione “può trovare giustificazione soltanto se incide sul diritto alla riconsegna dell’immobile per un periodo transitorio ed essenzialmente limitato[7].

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Il decreto legge reca disposizioni omogenee in quanto tutte attinenti all’identica materia indicata nel titolo.

Compatibilità con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo
(in collaborazione con l’Avvocatura, Osservatorio sulle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo)

La Corte europea dei diritti dell’uomo si è recentemente pronunciata su alcuni ricorsi proposti nei confronti dello Stato italiano dai proprietari di immobili in relazione ai procedimenti avviati per ottenerne il rilascio da parte dei conduttori. La Corte di Strasburgo è stata, infatti, chiamata a giudicare sulla compatibilità delle disposizioni nazionali che disciplinano tali procedimenti con l’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 (Protezione della proprietà) e con l’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) (Diritto ad un equo processo), quest’ultimo richiamato  sotto il profilo della ragionevole durata del processo.

In numerosi altri procedimenti, invece, la Corte - rilevando la violazione dei  diritti indicati  (art. 1 del Prot. e 6 della CEDU) ha deciso in via equitativa, ai sensi dell’art. 41 CEDU, condannando l’Italia al pagamento delle spese di giudizio e al risarcimento dei danni, pecuniari e non, derivanti ai proprietari ricorrenti dal ritardo nella restituzione degli immobili.

Impatto sui destinatari delle norme

L’ambito di applicazione del provvedimento in esame è circoscritto sotto il profilo territoriale, alle sole maggiori aree urbane del Paese (vale a dire, i comuni capoluogo delle 14 aree metropolitane sopra indicate ed i comuni ad alta tensione abitativa con essi confinanti), in quanto – secondo quanto emerge dalla relazione tecnica – la maggioranza degli sfratti sarebbe concentrata nelle città più grandi ed in quelle ad esse confinanti.

Nella relazione tecnica si stima, in base a dati di fonte del Ministero dell’Interno pubblicati dal Ministero delle infrastrutture, un numero totale di provvedimenti esecutivi di sfratto per finita locazione emessi nel 2006 pari a 9.838, mentre gli sfratti bloccati risulterebbero pari a 2.889. Pertanto, ai fini del decreto in esame, viene stimato “in via prudenziale” un numero di sfratti pari all’80% del totale, vale a dire 7.870 (su un totale di 9.838).