Quadro normativo

Entrambe le proposte di legge si prefiggono di riformare il sistema sanzionatorio in materia di ostacoli alla circolazione stradale.

E’ dunque opportuno analizzare le disposizioni attualmente applicabili ad ipotesi di blocco o ostacolo della circolazione, partendo dal codice penale.

L’art. 340 del codice penale (Interruzione di un ufficio o servizio pubblico o di un servizio di pubblica necessità) punisce con la reclusione fino a un anno chiunque «cagiona un'interruzione o turba la regolarità di un ufficio o servizio pubblico o di un servizio di pubblica necessità». I capi promotori od organizzatori sono puniti con la reclusione da uno a cinque anni.

In merito, la Corte di cassazione ha affermato che l'esercizio dei diritti di riunione e di manifestazione del pensiero, garantiti dalla Costituzione, cessa di essere legittimo quando travalichi nella lesione di altri interessi costituzionalmente tutelati, come quando si concreti in un comportamento integrante la fattispecie di cui all'art. 340 cod. pen. con modalità di condotta che esorbitino dal fisiologico esercizio di quei diritti.

Nello specifico (sez. VI, sent. n. 7822 del 16 maggio 1999) la Corte ha ritenuto corretto l'operato dei giudici di merito che - escludendo l'applicabilità della scriminante di cui all'art. 51 c.p. (esercizio di un diritto) - avevano pronunciato condanna degli imputati per il reato di cui all’art. 340 c.p., per avere occupato i binari ferroviari, per manifestare contro il provvedimento di soppressione di una fermata, provocando un rallentamento dei percorsi dei convogli per la durata di 105 minuti.

Con la fattispecie penale configurata dall’art. 340 l’ordinamento intende tutelare il buon andamento della P.A. e in particolare la regolarità e la continuità del funzionamento degli uffici o servizi di pubblica necessità. Il legislatore richiede il dolo generico (che consiste nella coscienza e volontà di cagionare l’interruzione o il turbamento) e siamo dinanzi ad un reato di evento, la cui consumazione richiede un pregiudizio effettivo della continuità o della regolarità di un servizio pubblico. Il reato si consuma con l’interruzione o con il turbamento dell’ufficio o del servizio, che non devono necessariamente essere durevoli: è sufficiente una alterazione anche temporanea o marginale del funzionamento dell’ufficio o del servizio purché sia conseguenza immediata e diretta dell’azione dell’agente[1].

Alla disciplina del codice penale si aggiunge quella contenuta nel D.Lgs. 22 gennaio 1948, n. 66 (Norme per assicurare la libera circolazione sulle strade ferrate ed ordinarie e la libera navigazione), che sanziona penalmente l’ostacolo alla libera circolazione sulle strade ferrate o in zona portuale (art. 1) e configura come illecito amministrativo l’ostacolo alla circolazione sulle strade ordinarie (art. 1-bis).

Anche l’ostacolo alla circolazione stradale era originariamente configurato come reato; sull’illecito è però intervenuta la depenalizzazione ad opera del decreto legislativo n. 507 del 1999.

Per quanto riguarda le strade ferrate, l’art. 1 punisce con la reclusione da uno a sei anni chiunque «al fine di impedire od ostacolare la libera circolazione, depone o abbandona congegni o altri oggetti di qualsiasi specie». La stessa pena si applica se la condotta si svolge «in una zona portuale o nelle acque di fiumi, canali o laghi». Il delitto è aggravato (pena raddoppiata) se ricorre una delle seguenti ipotesi:

-    il fatto è commesso da più persone, anche non riunite;

-    il fatto è commesso usando violenza o minaccia alle persone o violenza sulle cose.

Per quanto riguarda le strade ordinarie l’art. 1-bis prevede - salvo che il fatto non costituisca reato (ai sensi dell’art. 340 c.p.) - la sanzione amministrativa pecuniaria da 1.032 a 4.131 euro per colui che «al fine di impedire od ostacolare la libera circolazione, depone od abbandona congegni o altri oggetti di qualsiasi specie» o comunque ostruisce o ingombra una strada ordinaria o ferrata. La sanzione è elevata (da 2.582 a 10.329 euro) se il fatto è commesso da più persone, anche non riunite e, in entrambi i casi, non è ammesso il pagamento in misura ridotta.

La Cassazione ha affermato (Sez. VI, sent. n. 2203 del 13 ottobre 2000) che la depenalizzazione, operata dal d.lgs. n. 507/1999, del reato di ingombro o ostruzione di una strada ordinaria o ferrata non si estende anche all'ipotesi criminosa configurabile nella condotta di chi, attraverso quell'ostruzione, causi l'interruzione di un servizio pubblico, fattispecie quest'ultima iscrivibile nella previsione dell'art. 340 c.p., atteso che la stessa norma di depenalizzazione, prevedendo la clausola "se il fatto non costituisce reato", ipotizza che il fatto, nel suo concreto atteggiarsi, possa rientrare nell'ambito di realizzazione dell'illecito penale anziché amministrativo, senza che, perciò, possa venire in discussione l'applicazione del principio di specialità tra i due tipi di illecito.

Si sottolinea, peraltro, come nell’applicazione delle fattispecie penali – tanto dell’art. 340 c.p. quanto del d.lgs n. 66/48 – ad ipotesi di blocco o ostacolo della circolazione determinate da manifestazioni di protesta, la giurisprudenza si è trovata a bilanciare interessi diversi, ugualmente riconosciuti e tutelati dalla Costituzione (dal diritto di manifestazione del pensiero alla libera circolazione) ed ha dovuto valutare l’applicabilità delle diverse scriminanti dell’esercizio di un diritto (art. 51 c.p.) o dello stato di necessità (art. 54 c.p.).

In particolare, con la sentenza n. 4323 del 23/01/1997 la Corte di Cassazione ha affermato che «La causa di giustificazione dello stato di necessità - di cui all'art. 54 cod. pen. - presuppone l'esistenza di una situazione oggettiva di pericolo in base alla quale un soggetto per salvare un proprio bene si trova costretto a sacrificare il bene di altro soggetto, del tutto estraneo alla situazione pregiudizievole in cui l'agente versa. Considerando che l'agente, sia pure per motivi ritenuti non illeciti, aggredisce il bene di una persona "innocente", lo Stato può consentire il sacrificio di altro cittadino soltanto se il bene del terzo è di rango inferiore (o al limite dello stesso rango) di quello dell'agente e sempre che la natura del bene da proteggere, anche a costo del sacrificio altrui, rientri nel novero di quei beni la cui violazione incide direttamente su beni primari ed essenziali quali quelli concernenti la persona: deve pertanto ritenersi che con l'espressione "danno grave alla persona", usata nella formulazione dell'art. 54 cod. pen., il legislatore abbia inteso riferirsi ai soli beni morali e materiali che costituiscono l'essenza stessa dell'essere umano, come la vita, l'integrità fisica (intesa anche come diritto alla salute), la libertà morale e sessuale, il nome, l'onore, ma non anche quei beni che, pur costituzionalizzati, contribuiscono al completamento ed allo sviluppo della persona umana. Ne consegue che, pur dovendosi affermare che il diritto al lavoro è costituzionalmente garantito e che il lavoro contribuisce alla formazione ed allo sviluppo della persona umana, deve escludersi, tuttavia, che la sua perdita costituisca sotto il profilo dell'art. 54 cod. pen. un danno grave alla persona. (Nella fattispecie si trattava di un blocco stradale attuato da un gruppo di lavoratori i quali, ingombrando una strada ferrata ed una strada statale al fine di impedire la libera circolazione, avevano in tal modo inteso protestare di fronte al pericolo di licenziamento dallo stabilimento in cui lavoravano)». La Corte Suprema, in applicazione del principio di cui in massima, ed in accoglimento del ricorso proposto dal Procuratore generale territorialmente competente, ha annullato con rinvio la sentenza con la quale la Corte d'Appello, ritenendo sussistente la scriminante dello stato di necessità, aveva assolto gli imputati dal reato di blocco stradale.

Contenuto delle proposte

Tanto l’AC 1455, quanto l’AC 3475 intendono ripristinare il reato di blocco alla circolazione stradale, superando dunque la depenalizzazione attuata nel 1999. L’obiettivo è raggiunto con modalità diverse che di seguito si sintetizzano, rinviando al successivo testo a fronte il confronto puntuale tra le nuove fattispecie di reato e la normativa vigente.

In primo luogo, entrambe le proposte equiparano l’ostacolo alla libera circolazione ferroviaria e alla libera navigazione all’ostacolo alla circolazione stradale; l’AC 1455 inserisce anche l’ostacolo all’arrivo o alla partenza degli aeromobili in aeroporto.

Quanto alla condotta, l’AC 1455 prevede l’impedimento o l’ostacolo alla libera circolazione di persone e merci, occupando strade ferrate, strade ordinarie o autostrade, con qualsiasi mezzo, che impedisce la libera circolazione dei mezzi di trasporto; estende espressamente la fattispecie anche «a chi pratica la tecnica del rallentamento, facendo viaggiare in parallelo automezzi a bassa velocità» allo scopo di creare, comunque, grave disagio su strade e autostrade.

In merito si osserva che la specificazione potrebbe risultare ultronea, in quanto un rallentamento è comunque un ostacolo, se non controproducente rispetto agli obiettivi dei proponenti. Trattandosi di illecito penale, infatti, laddove la condotta non assumesse le esatte caratteristiche (automezzi che viaggiano in parallelo a bassa velocità) richieste dal legislatore, non sarebbe applicabile in via analogica e dunque il rallentamento potrebbe non essere perseguito. In ordine alla formulazione del testo si suggerisce di verificare la ripetizione contenuta nel primo periodo «chiunque impedisce od ostacola la libera circolazione…impedendo la libera circolazione».

L’AC 1455 si caratterizza poi per la previsione del delitto anche per il c.d. picchettaggio, ovvero per la condotta di colui che «impedisce il libero ingresso di persone o cose nei locali aperti al pubblico, nelle scuole di ogni ordine e grado, nelle città universitarie o nelle singole facoltà, negli uffici, nelle fabbriche o nelle aziende pubbliche e private, minacciando, facendo violenza alle persone o danneggiando le cose».

Attualmente, il c.d. picchettaggio configura il reato di violenza privata quando i manifestanti accompagnano con violenza o minacce il loro tentativo di indurre eventuali dissenzienti dalla manifestazione a desistere dall’accesso al luogo di lavoro (cfr. Cass., sez. V, sent. n. 1979 del 1982).

L’AC 3475 invece si limita a riprendere l’attuale formulazione dell’art. 1 del decreto legislativo (deposito o abbandono di oggetti), aggiungendo il riferimento alle strade ordinarie e quello all’ostruzione o all’ingombro delle vie di comunicazione.

Per quanto riguarda l’elemento soggettivo del reato, l’AC 3475 prevede il dolo specifico («al fine di impedire od ostacolare la libera circolazione») mentre l’AC 1455 ritiene sufficiente il dolo generico.

Per quanto concerne la pena, l’AC 1455 prevede la reclusione da 1 a 5 anni (dunque una pena inferiore nel massimo rispetto a quella di sei anni attualmente prevista per l’ostacolo alla circolazione ferroviaria dall’art. 1 del d.lgs. 66/48), mentre l’AC 3475 prevede la reclusione da 1 a 6 anni cui aggiunge la multa fino a 5.164 euro.

Sulle ipotesi aggravate del delitto, le proposte divergono, in quanto l’AC 3475 conferma l’impostazione attuale del decreto legislativo, raddoppiando la pena se il reato è commesso da più persone o usando violenza su cose o violenza e minaccia su persone, mentre l’AC 1455 prevede la reclusione da 2 a 6 anni ma solo se le due ipotesi concorrono (più persone che usano violenza o minacce).

La sola pdl AC 3475 prevede – attraverso una novella all’art. 380 c.p.p. – l’arresto obbligatorio per colui che sia colto in flagranza di reato.

Si ricorda che in base all’art. 449 c.p.p. quando una persona è stata arrestata in flagranza di un reato, il pubblico ministero, se ritiene di dover procedere, può presentare direttamente l’imputato in stato di arresto davanti al giudice del dibattimento per la convalida ed il successivo contestuale giudizio entro 48 ore (giudizio direttissimo).

Entrambe le pdl recano poi analoghe disposizioni abrogative.

Testo a fronte

Relazioni allegate

Le proposte, d’iniziativa parlamentare, sono accompagnate dalla sola relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

Entrambe le proposte di legge recano interventi di natura penale e dunque intervengono su materia coperta da riserva di legge.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il contenuto delle proposte di legge è riconducibile alla materia di competenza esclusiva dello Stato di cui all’articolo 117, secondo comma, lett. l), con riguardo a giurisdizione e norme processuali e ordinamento penale.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

L’AC 3475 realizza il coordinamento attraverso la novellazione della disciplina vigente e l’abrogazione dell’art. 1-bis del d. lgs. n. 66. L’AC 1455 introduce invece una nuova autonoma fattispecie penale, abrogando l’intero d.lgs. n. 66.

Si potrebbe valutare la possibilità di inserire le nuove fattispecie all’interno del c.p.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Le pdl reintroducono fattispecie penali, anche per casi sanzionati attualmente in via amministrativa. Il ddl C. 5019, all’esame della Commissione Giustizia, reca invece una delega al Governo per realizzare una depenalizzazione.

Formulazione del testo

Appare opportuno coordinare i riferimenti alle “strade ordinarie” con le classificazioni del codice della strada (d.lgs. 285/1992), come pure introdurre una rubrica per ogni articolo.

Appare altresì opportunoverificare la ripetizione contenuta nell’art. 1, comma 1, primo periodo, dell’A. C. 1455 (chiunque impedisce od ostacola la libera circolazione…impedendo la libera circolazione).