12 maggio 2009		n. 164/0
Delega al Governo per l'istituzione di un sistema integrato di contabilità ambientale A.C. 2025 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

Premessa

La proposta di legge in esame ripropone il testo del ddl presentato alla Camera nella XV legislatura (AC 3276^[1]) - per il quale però non è stato avviato l’iter in sede referente presso le assegnatarie Commissioni riunite V (Bilancio) e VIII (Ambiente) - al fine di istituire un sistema di contabilità e bilancio ambientale che integri gli atti di programmazione economico-finanziaria e di bilancio dello Stato, delle regioni e degli enti locali.

Tale testo, si ricorda, recepiva le osservazioni e gli emendamenti della Conferenza unificata al testo base elaborato - anche attraverso un lavoro di complessivo monitoraggio delle esperienze consimili già condotte in ambito locale, nazionale, comunitario e internazionale - dalla Commissione di studio sulla contabilità ambientale istituita con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 16 novembre 2006 (registrato dall'Ufficio centrale di bilancio con presa d'atto n. 14157).

Si ricorda, altresì, che durante la XIV legislatura la Commissione 13^a del Senato aveva discusso il ddl "Norme in materia di contabilità ambientale" (A.S. 958 e abb.^[2]) che, analogamente al ddl in esame, recava una delega al Governo per l’integrazione dei sistemi di informazione ambientale ed economico.

Il contesto internazionale, comunitario e nazionale

L’interesse verso la contabilità ambientale degli enti pubblici è sostenuto da accordi internazionali e si è consolidato grazie a iniziative legislative a livello comunitario e nazionale.

Già nell’ambito del Vertice della Terra (1992, Rio de Janeiro) la contabilità ambientale fu indicata come uno degli strumenti applicativi che i governi locali possono utilizzare per rendere efficace ed efficiente la loro azione politica in un’ottica di sviluppo sostenibile. Principio ribadito dieci anni dopo, al Summit sullo sviluppo sostenibile di Johannesburg, con l’invito rivolto ai governi locali a “sviluppare strategie che integrino le dimensioni economiche, sociali, ambientali e culturali dello sviluppo e una governance locale trasparente ed efficace”.

In Italia, la Delibera CIPE 2 agosto 2002, n. 57,^[3] colloca tra i principali strumenti a supporto dello sviluppo sostenibile l’introduzione di una contabilità ambientale in grado di contabilizzare entità, uso e stato di conservazione delle risorse naturali a fianco dei tradizionali strumenti di misura del benessere economico (PIL).

L’adozione di strumenti di contabilità ambientale, a tutti i livelli dell’amministrazione, è raccomandata anche dalla Commissione Europea, nel V e nel VI Programma d’Azione in materia ambientale.

Nel V Programma d’azione “Per uno sviluppo durevole e sostenibile” del 1992 è stato introdotto, a partire dal 1995, “l’obbligo per gli Stati membri di presentare a titolo sperimentale dei bilanci nazionali elaborati secondo criteri ecologici”.

Nel VI Programma, valido fino al 2010, la Commissione ha sottolineato nuovamente la necessità di integrare la variabile ambientale in tutti i piani e interventi delle amministrazioni.

La Raccomandazione del Consiglio d’Europa del 2 marzo 2004 riporta, inoltre, che "l'adozione di un sistema di contabilità ambientale a tutti i livelli di governo permetterebbe ai decisori politici di rendere conto alle comunità amministrate dei risultati ambientali e delle politiche messe in atto, basandosi su dati affidabili e informazioni costantemente aggiornate sullo stato dell'ambiente, di integrare la variabile «ambiente» nel procedimento decisionale pubblico a tutti i livelli di governo, e infine di accrescere la trasparenza riguardo gli effetti delle politiche dei poteri pubblici sull'ambiente".

Successivamente, nel giugno 2004, nell’ambito della IV Conferenza europea delle città sostenibili ("Aalborg+10"), è stata auspicata l’adozione di strumenti per rendere le decisioni delle amministrazioni chiare, motivate e trasparenti ed è stata prevista, per le città che hanno sottoscritto gli "Aalborg Commitment" la verifica dei risultati raggiunti rispetto agli impegni presi.

In questo contesto sono sorte numerose iniziative a carattere sperimentale.

Si ricorda, ad esempio, il progetto europeo LIFE-CLEAR^[4] che, dall’ottobre 2001 all’ottobre 2003, ha sperimentato la realizzazione e l’approvazione di bilanci ambientali da parte dei 18 enti locali partecipanti. Il metodo CLEAR è stato successivamente implementato da altre amministrazioni, tanto che ad oggi sono stati realizzati più di 40 bilanci ambientali approvati da oltre 25 enti di governo territoriale^[5].

L’Unione delle Province Italiane (UPI) ha istituito all’inizio del 2008 un gruppo di lavoro per sperimentare presso alcune amministrazioni provinciali l’applicazione di un sistema di contabilità ambientale, in modo di iniziare a praticare a livello provinciale quanto si proponeva di imporre l’AC 3276^[6].

Ulteriori iniziative avviate in Italia sono il modello ecobudget^[7], di derivazione tedesca, nonché le sperimentazioni di sistemi di rendicontazione economico-ambientale presso alcuni enti locali promosse dall’APAT (oggi ISPRA)^[8].

Esempi, invece, di strumenti di natura statistico-contabile sono il sistema SERIEE – utilizzato anche dall’Istat – ed il sistema NAMEA.

Il “conto satellite” SERIEE (Système Europèen de Rassemblement de l’Information Economique sur l’environment), elaborato da Eurostat, è uno strumento che consente di affiancare alle informazioni fornite dal sistema economico-contabile tradizionale informazioni, sia di tipo fisico che monetario, sulla gestione delle risorse naturali e sulle spese sostenute per la protezione dell’ambiente.

La matrice NAMEA (National Account Matrix including Environmental Accounts), realizzata dall'Istituto di statistica olandese CBS, si basa sulla rappresentazione delle interazioni tra ambiente ed economia mediante la raccolta unitaria di conti economici e ambientali fisici, sì da far emergere per entrambi i dati le interazioni tra le principali voci e le relative pressioni ambientali^[9].

Nel corso del 2005 l'Istat e il Ministero dello Sviluppo Economico hanno avviato il progetto "Contabilità ambientale e sviluppo", ispirato dalla necessità di ampliare la base informativa utilizzata ai fini del disegno e valutazione delle politiche di sviluppo con dati che consentano di tenere conto in modo appropriato dell'interazione tra fenomeni ambientali ed economici. Tale progetto ha prodotto come primo risultato un quadro di riferimento metodologico circa il potenziale utilizzo dei conti ambientali regionali per il disegno e la valutazione delle politiche di sviluppo^[10].

A livello normativo si ricorda, oltre alle già menzionate proposte legislative avanzate nel corso delle legislature precedenti, l’interessante sperimentazione di contabilità ambientale applicata al Bilancio dello Stato per il 2008^[11], realizzata dalla citata Commissione ministeriale di studio sulla Contabilità ambientale.

Anche a livello regionale vi sono stati dei tentativi di definizione di cornici normative per lo sviluppo di sistemi di contabilità ambientale, come testimoniano i disegni di legge regionale piemontese (n. 534^[12]) del 18 aprile 2008 ed emiliano-romagnolo (n. 2075^[13]) del 22 dicembre 2006.

Vale infine la pena di ricordare che, a livello internazionale, nel corso dell’annuale riunione del Comitato di esperti presso le Nazioni Unite per la contabilità economico-ambientale (UN Committee of Experts on Environmental-Economic Accounting^[14]) sono state affrontate le questioni relative alla prossima revisione del manuale di contabilità nazionale, Integrated Environmental and Economic Accounting 2003, di Nazioni Unite, Unione Europea, Fondo Monetario Internazionale, Banca Mondiale e Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico. Le conclusioni della riunione costituiscono un passo decisivo nella direzione di elevare il manuale entro il 2012 al rango di standard internazionale, cioè allo stesso livello del System of National Accounts (SNA^[15]) da tempo in uso per la stima di aggregati economici quali il PIL”^[16].

Il contenuto della proposta

Finalità (art. 1)

L’articolo 1 enuncia la finalità del provvedimento, che mira all’istituzione di un sistema di contabilità e bilancio ambientale che integri gli atti di programmazione economico-finanziaria e di bilancio dello Stato, delle regioni, delle province e dei comuni, allo scopo di assicurare:

§         conoscenza, trasparenza e responsabilità all'azione di governo rispetto ai princìpi dello sviluppo sostenibile, nell'integrazione delle sue dimensioni economica, sociale ed ecologica;

§         il diritto all'informazione ambientale.

Si ricorda, in proposito, che con il d.lgs. n. 195/2005 è stata recepita nell’ordinamento nazionale la direttiva 2003/4/CE sull'accesso del pubblico all'informazione ambientale.

Delega (art. 2)

Per le finalità indicate, il comma 1 dell’articolo 2 reca una delega al Governo per l’adozione, entro 12 mesi dall’entrata in vigore della presente legge, di uno o più decreti legislativi.

Modalità procedurali per l’adozione dei decreti delegati

Il comma 1 prevede che tali decreti siano adottati su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con quelli dell'ambiente, dello sviluppo economico, dell’innovazione, dell’interno e per i rapporti con le regioni, previo parere della Conferenza unificata e delle Commissioni parlamentari competenti per materia (comma 2).

Il comma 3 consente l’adozione di ulteriori disposizioni, correttive e integrative, nel rispetto dei medesimi princìpi e criteri direttivi e con le stesse procedure, entro 18 mesi dalla data della loro entrata in vigore.

Princìpi e criteri direttivi

a) istituire e applicare gradualmente, nell'ambito degli atti di programmazione e di bilancio dello Stato, delle regioni e degli enti locali, un sistema di contabilità ambientale per l'elaborazione e l'approvazione di un bilancio ambientale, disciplinandone le relative metodologie, distinte per ciascun livello istituzionale;

b) prevedere che il sistema di contabilità ambientale sia articolato nelle seguenti componenti fondamentali:

1) bilancio ambientale di previsione, che espone le scelte effettuate dall'amministrazione ai fini della sostenibilità ambientale delle proprie politiche, nonché le risultanze dei conti ambientali che ne costituiscono il fondamento;

2) rendiconto ambientale, che evidenzia i risultati delle politiche ambientali nell'esercizio precedente, ponendoli a raffronto con i dati del bilancio ambientale di previsione;

3) conti ambientali, elaborati ai fini della predisposizione del bilancio ambientale, ovvero l'insieme di conti e indicatori fisici e monetari, costituiti e organizzati in modo tale da favorire la rilevazione e il monitoraggio:

§         dei fenomeni ambientali e dei fenomeni economici e sociali correlati, nonché la loro valutazione integrata;

§         dei limiti di inquinamento;

§         del grado di realizzazione degli obiettivi di prestazione ambientale;

§         del grado di attuazione degli indirizzi comunitari per le diverse componenti ambientali e per i diversi livelli di governo degli Stati membri, nonché dalla legislazione nazionale e dai principali programmi nazionali in materia di sviluppo sostenibile;

§         delle gestioni affidate dagli enti locali alle società per i servizi pubblici locali.

Relativamente alla struttura dei conti ambientali, autorevole dottrina sottolinea che la struttura contabile sulla quale si basa il sistema delineato dal presente ddl è “di tipo binario, ovvero composta da due sistemi di conti: i conti fisici e i conti monetari. Presumibilmente i conti fisici saranno costituiti da un set di indicatori – di stato, pressione e risposta – capaci di valutare le ricadute ambientali dell’attività dell’ente e misurare l’efficacia e l’efficienza delle stesse rispetto agli obiettivi dichiarati”, mentre “i conti monetari forniranno una misura delle spese ambientali^[17] sostenute o previste e saranno ottenuti dall’analisi e dalla riclassificazione dei documenti di bilancio dell’ente”^[18].

c) prevedere il carattere sistematico e obbligatorio delle procedure, nonché periodicità, articolazioni e contenuti del sistema di contabilità ambientale tali da garantire integrazione, collegamento, confrontabilità e contestualità con gli atti e con i documenti di programmazione economico-finanziaria e di bilancio degli enti interessati;

d) prevedere l'individuazione e l'osservanza dei princìpi fondamentali della legislazione ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., in base ai quali le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano adottano la normativa di dettaglio di propria competenza, nel rispetto delle componenti fondamentali del bilancio indicate alla lettera b);

e) prevedere la gradualità nell'articolazione e nel grado di specificazione e di approfondimento dei documenti di programmazione e bilancio ambientale nonché la differenziazione del contenuto dei medesimi;

f) prevedere la coerenza con le norme e gli indirizzi comunitari e delle organizzazioni internazionali in materia di bilanci pubblici e contabilità ambientale e con la loro evoluzione;

g) prevedere la raccolta delle risultanze dei conti ambientali nel Rendiconto generale dello Stato, anche ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. n. 279/1997[19];

A livello nazionale, si ricorda, che con la risoluzione di approvazione del DPEF 1999-2001, le Camere hanno impegnato il Governo, ad “avviare la redazione sperimentale del bilancio in termini di eco-compatibilità da allegare al bilancio dello Stato”.  A partire dal 2001, nel disegno di legge di bilancio è stata quindi presente una versione sperimentale di “bilancio ambientale”, quale sede di rappresentazione dei dati quantitativi, cioè dei dati di spesa, relativi alle politiche statali in materia ambientale.

A partire dal 2008, la riclassificazione del bilancio di previsione per missioni e programmi di spesa si è riflettuta sulla struttura dell’Ecobilancio, i cui dati sono esposti secondo le Missioni e i programmi a questo riconducibili.

h) prevedere, anche attraverso l'eventuale adeguamento del Programma statistico nazionale, ulteriori e specifiche misure di razionalizzazione,coordinamento e omogeneizzazione dei sistemi informativi e statistici per l'ambiente e il territorio e delle metodologie da adottare, allo scopo di perseguire economie di risorse e interoperabilità dei sistemi nonché di rendere disponibili i dati di base e i conti ambientali all'interno del Sistema statistico nazionale;

i) prevedere che il coordinamento delle attività di competenza dei comuni e delle città metropolitane, previste dalla presente legge, avvenga con le modalità dell'art. 55 del d.lgs. n. 152/2006, in materia di informazione e di monitoraggio della spesa ambientale, anche ai fini del miglior supporto e assistenza tecnici per favorire l'esercizio della funzione in forma associata;

Tale criterio di delega fu inserito nel testo dell’AC 3276 in accoglimento di un emendamento della Conferenza unificata in cui veniva sottolineata l’esigenza di coordinare l’attività già svolta o in corso, in attuazione del citato art. 55 in materia di informazione e di monitoraggio della spesa ambientale, con quelle future previste dalla presente legge delega.

Si ricorda che l’art. 55 del d.lgs. n. 152/2006 disciplina l’attività conoscitiva svolta per le finalità di difesa del suolo e di lotta alla desertificazione e riferita all'intero territorio nazionale. In particolare il comma 5 prevede che l'Associazione dei comuni (ANCI) effettui la raccolta e l'elaborazione dei dati necessari al monitoraggio della spesa ambientale sul territorio nazionale in regime di convenzione con il Ministero dell'ambiente.

l) prevedere un periodo transitorio, non superiore a 24 mesi, finalizzato all'adozione del sistema di contabilità e bilancio ambientale;

m) prevedere che le pubbliche amministrazioni provvedano all'attuazione dei decreti legislativi con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente;

n) prevedere, in ogni caso, la salvaguardia delle competenze statutarie delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano.

L’analisi dei citati criteri direttivi evidenzia come l’ottica della presente legge sia quella di superare l’impostazione originaria della contabilità ambientale come semplice strumento contabile, per elevarla anche a strumento di rendicontazione e di governance, allo scopo di ottenere uno “strumento multifunzionale, che da un lato permette di ottenere informazioni inerenti alle questioni ambientali in modo organizzato e sistemico (sia dal punto di vista fisico che monetario) e, dall’altro, migliora i processi decisionali, evidenziando le situazioni critiche su cui prioritariamente intervenire, definendo obiettivi di miglioramento e monitorando e valutando ex post il loro raggiungimento”.20

Disposizioni finali (artt. 3-4)

L’art. 3 dispone circa l’applicabilità alle regioni a statuto speciale e alle province autonome. L’art. 4 reca l’usuale clausola di invarianza degli oneri a carico della finanza pubblica.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Si ricorda che è all’esame della 5° Commissione bilancio del Senato il disegno di legge A.S. 1397, il quale contiene un’articolata proposta di riforma della disciplina di contabilità nazionale. Nell’articolato normativo del citato disegno di legge si prevede anche che in apposito allegato al Rendiconto generale dello stato  siano consentivate le spese relative ai programmi aventi natura o contenuti ambientali, allo scopo di evidenziare le risorse impiegate per finalità di valorizzazione, tutela, conservazione, ripristino e utilizzo sostenibile del patrimonio naturale..

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20            F. Iraldo e F. Testa, Contabilità ambientale, nuovo strumento di governance, in “Ambiente & sicurezza” n. 2/2008.

 

 

 

 

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