Onorevoli Colleghi! - L'affermazione di una dinamica bipolare con alternanza fra le diverse coalizioni politiche e con l'indicazione preventiva del capo della coalizione (che di fatto comporta l'investitura diretta del Premier) ha mutato profondamente il sistema politico-istituzionale italiano. In particolare, le elezioni politiche del 13 e 14 aprile 2008 hanno plasmato il sistema politico in direzione di una bipolarizzazione semplificata, basata essenzialmente su due grandi partiti a vocazione maggioritaria, portatori di proposte di governo.
Peraltro, anche a causa del mancato adeguamento della Costituzione al nuovo contesto, il Governo non dispone di adeguati strumenti in grado di consentire l'attuazione del programma sulla base del quale ha ricevuto il mandato degli elettori. Ciò determina una grave lesione del circuito della responsabilità politica (conferimento del potere, capacità di decisione, controllo e verifica dei risultati) che costituisce il nucleo essenziale di una democrazia governante. Corrispondentemente, all'affermarsi di una democrazia dell'alternanza non ha fatto riscontro l'introduzione di uno «Statuto dell'opposizione», idoneo a valorizzarne il ruolo istituzionale. Come è stato autorevolmente affermato (De Vergottini), in una compiuta democrazia dell'alternanza l'opposizione è una vera e propria «Istituzione costituzionale», una sorta di «Governo potenziale in attesa». Pertanto, occorre un riconoscimento formale della minoranza maggiormente rappresentativa come Opposizione, intesa come controparte organizzativa e funzionale del Governo in Parlamento, distinguendola rispetto ad eventuali altre minoranze ed attribuendo ad essa una serie di prerogative e facoltà.
La via maestra per porre rimedio a tale situazione è naturalmente riprendere il processo di revisione costituzionale. Peraltro, occorre non trascurare come in tale prospettiva un ruolo decisivo possa essere svolto dai Regolamenti parlamentari, i quali determinano la concreta configurazione della forma di governo in modo più sotterraneo, ma assai più penetrante delle stesse previsioni costituzionali.
In un regime parlamentare caratterizzato dall'alternanza tra schieramenti contrapposti, il compito assegnato al principio della separazione dei poteri da Locke e Montesquieu non passa più attraverso la separazione del legislativo dall'esecutivo, quanto piuttosto dalla dialettica tra il continuum Governo-maggioranza, da una parte, e opposizione, dall'altra.
In questa prospettiva, può essere delineata una strategia di riforme che riguardi in primo luogo tre filoni:
a) rafforzare la posizione del Governo in Parlamento;
b) introdurre lo Statuto dell'opposizione in Parlamento;
c) impedire la frammentazione parlamentare.

Rafforzare la posizione del Governo in Parlamento.
Ad oggi, nonostante i miglioramenti introdotti nei Regolamenti di Camera e Senato nel corso degli anni ottanta e novanta (che hanno cercato di affermare un maggioritarismo funzionale, cioè basato sulle procedure, in assenza di un maggioritarismo strutturale, basato cioè su norme capaci di garantire a monte la formazione di maggioranze stabili e coese) permane una marcata debolezza del Governo nell'ambito delle dinamiche parlamentari in generale e del procedimento legislativo in particolare (la posizione del Governo italiano in Parlamento rimane forse la più debole nel panorama europeo). Due sono gli aspetti dove tale carattere si manifesta con maggiore evidenza: la fissazione dell'ordine del giorno e il governo dei tempi della decisione.
Si tratta naturalmente di due aspetti cruciali: il potere di determinare l'oggetto e i tempi della decisione rappresenta un elemento decisivo nella concreta configurazione degli equilibri di un sistema istituzionale. Il modello consociativo che ha dominato per qualche decennio il nostro Parlamento si basava, ancor prima che sulla legge elettorale puramente proporzionale, sulle previsioni regolamentari che precludevano al Governo ogni possibilità di guidare il procedimento legislativo (come avviene, ad esempio, in Francia o in Inghilterra).
Dai Regolamenti del 1971, che sublimavano l'impianto consociativo rendendo l'accordo con l'opposizione, nei fatti, indispensabile ai fini del buon funzionamento delle Camere, sono stati fatti molti progressi. Le modifiche regolamentari degli anni ottanta e novanta, in particolare la riforma del 1997, hanno costituito un parziale rimedio. La programmazione dei lavori ed il contingentamento dei tempi, come oggi disciplinati, consentono in teoria ad una maggioranza numericamente adeguata e politicamente compatta di tradurre il proprio programma in atti legislativi.
Peraltro, la scelta, compiuta all'epoca, di affidare tali delicati aspetti a decisioni della maggioranza o ad interventi dei Presidenti delle Assemblee, esaltando la dialettica fra i partiti di maggioranza, non ha consentito che il Governo assumesse formalmente un ruolo di guida dell'attività parlamentare, ed in particolare dei procedimenti legislativi, in modo da esercitare la funzione di comitato direttivo della maggioranza. I fenomeni degenerativi ai quali assistiamo impotenti da anni (abuso della decretazione di urgenza, maxiemendamenti, ricorso frequente alla questione di fiducia) sono anche il frutto di questi nodi non risolti.
I possibili rimedi a tale situazione sono diversi. Fra gli altri meritano di essere segnalati i seguenti:
a) ridefinire i meccanismi di programmazione dei lavori delle Assemblee, i quali devono riconoscere formalmente che la quota prevalente del tempo di lavoro venga riservata ai disegni di legge segnalati dal Governo, mantenendo una quota residuale a disposizione dell'opposizione e degli altri Gruppi di minoranza o alle iniziative legislative di singoli deputati (come avviene in Francia e in Gran Bretagna);
b) prevedere una procedura di esame parlamentare speciale per i disegni di legge del Governo che costituiscono attuazione del programma di governo. In particolare, per i disegni di legge prioritari (definizione presente nel Regolamento dell'Assemblea nazionale francese) i Regolamenti parlamentari devono prevedere che l'esame si concluda in ogni caso entro sessanta giorni dall'assegnazione alle competenti Commissioni. Il termine di sessanta giorni è il medesimo entro il quale devono essere convertiti in legge i decreti-legge, e quindi, in tal modo, dovrebbe essere evitato l'abuso della decretazione d'urgenza;
c) prevedere che il Governo, per i disegni di legge prioritari e per i disegni di legge di bilancio, finanziaria e collegati alla manovra di finanza pubblica, possa chiedere, durante l'esame in Assemblea, che venga posto in votazione il proprio testo dell'articolo in discussione (o un emendamento), approvato il quale si intendono automaticamente decaduti tutti gli altri emendamenti (si tratta di una variante del voto bloccato francese, applicato però al livello del singolo articolo del disegno di legge, poiché la nostra Costituzione prevede la votazione articolo per articolo: dunque, l'introduzione della possibilità del voto bloccato sull'intero disegno di legge richiederebbe una modifica dell'articolo 72 della Costituzione);
d) estendere il contingentamento dei tempi a tutti i progetti di legge in discussione in Assemblea, sin dal primo calendario dei lavori, nonché ai disegni di legge di conversione dei decreti-legge, sopprimendo la disposizione transitoria a oltre dieci anni dalla sua introduzione.

Lo Statuto dell'opposizione in Parlamento.
Innovazioni di tal fatta, che rafforzerebbero significativamente la posizione dell'Esecutivo in Parlamento, dovrebbero essere accompagnate dall'introduzione di un vero e proprio Statuto dell'opposizione, la quale deve essere messa in grado di esercitare un'indispensabile funzione di stimolo e di controllo. Significativamente negli attuali Regolamenti non è nemmeno contemplata la categoria dell'opposizione. Solo in un articolo del Regolamento si parla, al plurale, di «opposizioni», il che equivale a parlare di gruppi di minoranza. Tutta la dialettica parlamentare è dialettica fra i gruppi e non fra maggioranza (o meglio Governo) e opposizione. Occorre pertanto un riconoscimento formale della coalizione di minoranza maggiormente rappresentativa come Opposizione, prevedendo specifiche attribuzioni in favore del Capo dell'Opposizione e del Governo-ombra, che di tale impostazione rappresenta la più compiuta traduzione. La formale previsione nel Regolamento del Governo-ombra, che in altri paesi è legata a consuetudini radicate ancor più che a regolamentazioni esplicite, è parsa opportuna per valorizzare e consolidare i positivi elementi di novità insiti nella iniziativa assunta all'inizio della legislatura dal principale partito di opposizione. Naturalmente tale previsione non implica alcuna diminuzione delle prerogative riconosciute dal Regolamento vigente agli altri Gruppi di minoranza.
Numerosi sono gli interventi che possono essere immaginati in questa prospettiva. Tra gli altri:
a) introdurre la figura del Capo dell'Opposizione al quale riservare una posizione privilegiata rispetto agli altri presidenti dei Gruppi di minoranza, con la facoltà di attivare alcuni strumenti di garanzia e di controllo;
b) introdurre la figura dei Ministri-ombra, ai quali riservare una posizione privilegiata nell'esame delle questioni di competenza dei Ministri corrispondenti;
c) potenziare le dotazioni umane e finanziarie a disposizione dell'Opposizione;
d) prevedere all'interno della programmazione dei lavori due sedute parlamentari al mese dedicate all'esame delle questioni sollevate dall'Opposizione e dagli altri Gruppi di minoranza. L'Opposizione potrebbe chiedere la partecipazione del Presidente del Consiglio ad una delle due sedute;
e) ampliare i tempi a disposizione dei Gruppi di opposizione nell'ambito delle discussioni in Assemblea sui disegni di legge prioritari del Governo;
f) attribuire al Capo dell'Opposizione la facoltà di intervenire sempre in replica dopo l'intervento del Presidente del Consiglio e, ai componenti del Governo-ombra, quella di intervenire immediatamente dopo i Ministri e i sottosegretari;
g) attribuire al Capo dell'Opposizione la facoltà di chiedere la diretta televisiva per una seduta al mese;
h) prevedere la composizione paritaria di quegli organi parlamentari che non assumono decisioni di merito, ma che esercitano funzioni di garanzia (Giunta delle elezioni e Giunta per le autorizzazioni);
i) istituire un Comitato parlamentare a composizione paritaria per il controllo sui conti pubblici, che esercita funzioni conoscitive sulla gestione del bilancio dello Stato e sui rendiconti delle amministrazioni pubbliche;
l) limitare la possibilità per il Governo di presentare emendamenti sino all'inizio dell'esame dell'articolo di riferimento, qualora intenda esercitare la facoltà di invertire l'ordine delle votazioni;
m) prevedere, in caso di richiesta da parte del Governo dell'inversione dell'ordine delle votazioni, una discussione congiunta con i corrispondenti testi alternativi presentati dall'Opposizione;
n) prevedere l'inammissibilità dei maxiemendamenti e l'irricevibilità dei progetti di legge il cui contenuto non sia suddiviso in articoli di carattere omogeneo;
o) riformare il question time, in modo da valorizzare i contraddittori fra Governo e opposizione, elevando l'immediatezza delle domande e delle risposte;
p) potenziare la funzione ispettiva e di controllo dell'opposizione (indagini conoscitive e audizioni nelle Commissioni, istruttoria legislativa in Commissione).

Impedire la frammentazione dei Gruppi parlamentari.
Un ulteriore profilo di competenza dei Regolamenti parlamentari è quello relativo ai criteri che governano la costituzione dei Gruppi parlamentari. Non v'è dubbio che uno dei fattori di ingovernabilità di questi anni sia stato rappresentato dalla proliferazione dei Gruppi parlamentari la cui costituzione è stata autorizzata anche in deroga alle disposizioni generali dei Regolamenti. La disciplina regolamentare ha finito paradossalmente per rappresentare un incentivo alla frammentazione ed alla proliferazione di sigle politiche. Le più recenti ricerche di scienza della politica hanno addirittura accertato come vi sia una correlazione fra grado di frammentazione del sistema politico e livello della spesa pubblica. Come è stato autorevolmente affermato, «c'è una vera e propria tassa associata al voto ai piccoli partiti» (Tito Boeri).
Un intervento sul punto appare pertanto urgente e dovrà sostanzialmente affermare il principio della corrispondenza fra le liste che si sono sottoposte al vaglio elettorale, superando gli eventuali sbarramenti, ed i Gruppi parlamentari che legittimamente possono essere costituiti, eliminando le ipotesi attualmente previste dai Regolamenti parlamentari di deroghe alla disciplina generale.
Per evitare che la disciplina regolamentare risulti troppo rigida, bloccando per l'intero corso della legislatura la fisiologica dinamica evolutiva dei partiti corrispondenti ai Gruppi parlamentari è opportuno che, decorso un certo intervallo di tempo (al fine di evitare apparentamenti elettorali meramente strumentali), sia possibile la costituzione di Gruppi e di componenti politiche interne al Gruppo misto indipendentemente dalla corrispondenza con le liste ed i simboli presentati alle elezioni, purché corrispondenti a partiti presenti sul territorio nazionale.

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