Onorevoli Colleghi! - Questa proposta di modificazione del Regolamento della Camera dei deputati intende avviare un profondo processo di riforma delle istituzioni parlamentari, reso più urgente dall'incalzare delle crisi e dalle mutazioni del quadro dei rapporti politici nazionali ed internazionali. A fronte di tutto ciò, il sistema istituzionale della Repubblica italiana, fondato sul cosiddetto bicameralismo perfetto, si è tramutato in un freno alla efficacia dell'azione di governo. Nel quadro normativo disegnato dalla Costituzione, un ruolo importante rivestono i regolamenti parlamentari. Attraverso di essi si disciplina l'iter legislativo, con riferimento a procedure e modalità di svolgimento dell'attività parlamentare. Le riforme introdotte nel 1997 hanno ulteriormente appesantito il Regolamento della Camera, rendendo ancora più lento l'iter legislativo e sovraccaricando il testo regolamentare di eccezioni e deroghe alle regole generali che hanno aumentato di molto il livello di discrezionalità nell'organizzazione dei lavori e nella gestione dei lavori d'Aula.
È necessario, da una parte, aumentare il tasso di funzionalità dell'Assemblea parlamentare, velocizzando i lavori parlamentari, e, dall'altra, garantire il massimo rispetto delle prerogative dei deputati, sia della maggioranza che dell'opposizione. Questa proposta tiene conto delle osservazioni che, anche di recente, sono state mosse al Regolamento. In particolare, delle osservazioni che il Presidente del Consiglio dei Ministri ha pubblicamente svolto con riferimento al ricorso alla decretazione d'urgenza come unico rimedio alla lentezza delle procedure parlamentari e delle riflessioni che sul tema della riforma regolamentare ha svolto di recente il Presidente della Camera. A guardare con atteggiamento realista quanto accaduto dalle scorse elezioni politiche sino ad oggi, si deve riconoscere che il ricorso ai decreti legge è stato l'unico rimedio possibile per ottenere provvedimenti legislativi in tempi adeguati alle urgenze del Paese. Ciò è avvenuto, sicuramente, per colpa di un sistema istituzionale farraginoso e pieno di regole inutili che costringono il legislatore ad un defatigante percorso ad ostacoli. D'altronde, le regole in vigore sono figlie di un «furore legislativo» che non conosce pari in altri paesi dell'Occidente. La nostra produzione legislativa è abnorme ed è fatta di tante leggi e leggine, ognuna delle quali disciplina un singolo aspetto di un fenomeno, o di una attività, o di un rapporto giuridico. La conseguenza di questa parcellizzazione della normazione è che il nostro sistema legale è ormai compreso e applicato solo da una minoranza di specialisti, che sono gli unici in grado di seguire la continua modificazione della legislazione vigente nelle singole materie. Ma ciò che è più grave è che questa produzione legislativa è il frutto di procedure parlamentari che sono le più inutilmente lente, complesse e costose dell'intero Occidente. In questa situazione, occorre intervenire in profondità sul Regolamento della Camera, se si vuole restituire senso all'attività parlamentare e dignità ai parlamentari stessi che oggi, con le regole barocche che governano la Camera, sono di fatto estromessi da ogni decisione e spesso ridotti soltanto a premere un pulsante per rispettare le direttive della parte politica cui appartengono. Dalla proclamazione dei risultati delle elezioni politiche ad oggi sono stati approvati, in sede legislativa, salve numerate eccezioni, solo provvedimenti provenienti dal Governo. Per restituire senso al lavoro di tanti parlamentari che saprebbero dare un apporto qualificato al processo legislativo, occorre fare in modo che i tempi della discussione e della votazione delle proposte di legge di iniziativa dei singoli parlamentari abbiano tempi ragionevoli e che esse siano in ogni caso poste all'ordine del giorno delle Commissioni e dell'Assemblea, senza che ciò sacrifichi le corsie preferenziali che ad oggi consentono ai provvedimenti del Governo di essere affrontati nei tempi resi necessari dalle esigenze della cosa pubblica o dalle urgenze del momento.
Questa proposta si fonda su due pilastri. Il primo è quello rappresentato dal capovolgimento del criterio attualmente in vigore per l'assegnazione dei progetti di legge in Commissione e per la trattazione degli stessi. L'esame in Commissione in sede redigente diventa il criterio ordinario in sostituzione di quello attualmente in vigore, per cui si procede di norma in sede referente.
Il secondo pilastro è rappresentato dalla introduzione di una serie di termini perentori relativi all'avvio dell'esame dei progetti di legge e dal riconoscimento di spazi specifici da dedicarsi alle proposte di legge di singoli parlamentari. Con le modifiche proposte, si ottiene il risultato di alleggerire in modo significativo il carico di lavoro dell'Aula. L'introduzione di termini perentori per l'esame in Commissione consente un iter molto più rapido e tempi prevedibili di approvazione o no, non solo per i decreti legge, ma anche per le proposte di legge d'iniziativa dei deputati che, con il Regolamento attualmente in vigore, rischiano di non arrivare mai al voto d'Aula.
Si propone, anche, la riduzione dei tempi per la discussione in Aula, con un rigoroso contingentamento degli interventi stessi: riduzione della durata dell'intervento in discussione generale a quindici minuti, ed a dieci minuti per gli interventi sul complesso degli emendamenti.
Con l'attuale Regolamento, il Presidente procede all'assegnazione dei progetti di legge alle Commissioni competenti, di regola in sede referente. Con la presente proposta la regola viene modificata nel senso che l'assegnazione alla Commissione competente avviene di regola in sede redigente, per cui alla Commissione è deferita la formulazione del testo degli articoli del progetto di legge in discussione, mentre l'Assemblea procede alle votazioni dei singoli articoli ed alla votazione finale, senza possibilità di emendare il testo già deliberato dalla Commissione. Con questa semplice riforma regolamentare si introduce una nuova modalità di esercizio delle prerogative del singolo parlamentare, il quale sarà responsabilizzato ad intervenire ai lavori della Commissione quando questa sia chiamata ad affrontare le tematiche di suo interesse. La emendabilità limitata alla sola Commissione rende i lavori di quest'ultima molto più incisivi e politicamente rilevanti. Il voto sui singoli articoli ed il voto finale restituiscono dignità ai lavori dell'Assemblea, riportandola ad essere un palcoscenico per i grandi dibattiti politici e non più quella palestra per i professionisti dell'emendamento che è divenuta negli ultimi anni. Ovviamente, questa proposta non esclude la possibilità che, per singole tematiche, si possa ricorrere al metodo attualmente in vigore.
È prevista anche la modifica dell'articolo 14 del Regolamento, introducendosi la norma per cui può essere costituito un Gruppo parlamentare quando lo richieda un numero minimo di venti deputati, sia eletti da un unico partito o movimento politico, sia che siano stati eletti da più partiti o movimenti politici presentatisi, però, congiuntamente alle elezioni con il medesimo contrassegno elettorale. Attraverso questa modifica, si vuole impedire la moltiplicazione dei Gruppi parlamentari con le conseguenze che ne derivano: aumento delle spese per il personale, locali ed altre attribuzioni dei Gruppi. Inoltre, una Camera costituita da Gruppi parlamentari che corrispondano ai contrassegni che i cittadini elettori hanno trovato sulle schede elettorali risponde alla esigenza di trasparenza e comprensione dell'attività parlamentare, esigenza questa largamente avvertita nel Paese. Questa disciplina non sacrifica in nulla la libertà del singolo deputato, il quale potrà comunque esprimere il proprio dissenso decidendo, in qualunque momento, di iscriversi al Gruppo misto. Ciò che non sarà possibile fare, con l'introduzione di questa modifica, sarà la costituzione di Gruppi parlamentari attraverso l'aggregazione di deputati eletti con liste diverse. In altre parole, bisogna dettare regole semplici per impedire che i singoli deputati adoperino l'elezione allo scranno parlamentare come uno strumento per promuoversi personalmente conservando i privilegi dell'appartenenza ad un Gruppo, con i vantaggi economici ed organizzativi che ne derivano. Le norme attualmente in vigore, in materia di costituzione di Gruppi parlamentari, hanno già dimostrato la loro inadeguatezza, poiché non hanno impedito la frammentazione. Attraverso queste modifiche, si vuole ottenere l'effetto, non solo di limitare la frammentazione della rappresentanza politica, ma anche raggiungere la plastica e riconoscibile coerenza tra rappresentazione elettorale e riflesso regolamentare dell'esito delle elezioni stesse.
Con le modifiche all'articolo 14, si propone, dunque, la soppressione del comma 2 e una nuova formulazione del comma 1, che prevede appunto che la costituzione di un Gruppo parlamentare sia possibile solo con l'adesione di venti deputati eletti con lo stesso contrassegno elettorale e che quando vi siano più partiti o movimenti che abbiano eletto deputati sotto un unico contrassegno elettorale, possa essere costituito un unico Gruppo. La norma non prevede alcuna deroga e non si presta, pertanto, ad interpretazioni estensive, quali quelle che nelle scorse legislature avevano favorito la frammentazione politica e la moltiplicazione dei Gruppi parlamentari, con le note conseguenze in termini di inefficienza del lavoro parlamentare.
Con la presente proposta, anche il comma 2 dell'articolo 13 è soppresso. La soppressione riguarda la norma che prevede la partecipazione alla Conferenza dei presidenti di Gruppo di soggetti diversi da quelli che compongono in via ordinaria la Conferenza stessa. La proposta va nel senso della semplificazione, eliminando la modifica introdotta nel 1997 che si è dimostrata di scarsa o nessuna utilità.
Si propone altresì la soppressione dell'articolo 16-bis nel testo approvato il 24 settembre 1997 e modificato il 20 luglio 1999. In sostanza si prevede la soppressione del Comitato per la legislazione che ha mostrato, nel corso degli anni, di essere una sede di inutile duplicazione del lavoro delle singole Commissioni. L'attività svolta dal Comitato, pur apprezzabile sul piano della qualità, non ha inciso significativamente sulla qualità dei testi legislativi approvati. In buona sostanza si è trattato di una inutile superfetazione del vaglio che è già rimesso dal Regolamento alle Commissioni competenti. La soppressione del Comitato va nella direzione della semplificazione dell'iter legislativo.
Con la proposta di modifica dell'articolo 23, si limita l'approvazione del programma dei lavori dell'Assemblea al periodo di due mesi. La logica cui risponde questa modifica è quella di eliminare dal Regolamento tutti i riferimenti a termini meramente ordinatori, trasformandoli in termini perentori, sia pure come in questo caso, ai fini della programmazione dei lavori dell'Assemblea.
La modifica proposta all'articolo 39 è la soppressione del comma 5. Attraverso questa soppressione si vuole limitare in ogni caso e senza eccezioni la durata degli interventi in una discussione, limitandola a 30 minuti.
Le modifiche proposte all'articolo 40 riguardano il comma 4 relativo alla discussione delle questioni pregiudiziali. La proposta di modifica va nel senso della accelerazione dei tempi, eliminando la possibilità che, di fronte a più questioni pregiudiziali presentate da più deputati di uno stesso Gruppo, possa essere consentito l'intervento di più proponenti del medesimo Gruppo.
Con la modifica dell'articolo 42 si propone la soppressione del secondo comma che attualmente consente ai deputati che facevano parte di Governi precedenti a quello in carica di intervenire quando siano discussi provvedimenti adottati dal precedente Governo ottenendo la parola al termine della discussione. Anche in questo caso la modifica risponde ad un criterio di semplificazione delle modalità della discussione in Assemblea, eliminando una norma del tutto speciale senza che siano sacrificate le ragioni di chi vuole intervenire nella discussione di un provvedimento.
Si propone la modifica del comma 1 dell'articolo 44 limitando la richiesta di chiusura di una discussione a venti deputati o ad un presidente di Gruppo, eliminando la possibilità che la richiesta venga fatta da più presidenti di Gruppo che risultino di almeno pari consistenza numerica. La stessa norma viene limitata anche per la discussione in Commissione e risponde ad una ragione di omogeneità, una volta introdotta la nuova norma di cui all'articolo 14, non essendo in nessun caso previsto che si possa costituire un Gruppo parlamentare con meno di venti deputati. Si propone altresì la soppressione del comma secondo dello stesso articolo.
Con il complesso delle modifiche agli articoli 49, 51, 52, 53, 54 e 55 si persegue lo scopo di rendere la votazione con il procedimento elettronico la modalità ordinaria di effettuazione delle votazioni, salve quelle che per espressa previsione costituzionale si devono effettuare per appello nominale, limitandosi inoltre i casi di votazioni a scrutinio segreto.
Quanto alla parte seconda del Regolamento della Camera, relativa al procedimento legislativo, si propone la modifica dell'articolo 69, attraverso la soppressione del comma 3; ciò al fine di non prevedere deroghe alle regole generali di cui ai commi 1 e 2 del medesimo articolo e per rispondere ad una esigenza di maggiore flessibilità del Regolamento stesso.
Con le modifiche all'articolo 83, si prevede, oltre alla riduzione del termine di durata degli interventi in discussione generale, la soppressione del comma 2. Eliminando la norma che oggi consente ulteriori iscrizioni a parlare nel corso dell'esame in Assemblea dei progetti di legge, quando ne venga fatta richiesta da venti deputati o da uno o più presidenti di Gruppo.
Si propone la modifica dell'articolo 85 prevedendo il dimezzamento dei tempi di intervento sul complesso degli emendamenti per ciascun deputato, mentre viene mantenuto in vigore il raddoppio del tempo di intervento per i progetti di legge costituzionale, di ratifica di trattati internazionali, di delegazione legislativa e vertenti in materia elettorale.
All'articolo 86, si prevede la soppressione dei commi 4-bis e 5-bis relativi ai progetti di legge contenenti disposizioni su cui la Commissione bilancio abbia espresso parere contrario o parere favorevole condizionato. Il comma 5-bis attualmente vigente riguarda il caso dell'esame di emendamenti presentati ai sensi del comma 5. Il comma 8, di cui si propone anche la soppressione, prevede oggi che il deputato che ritiri un emendamento possa intervenire per cinque minuti. La proposta di soppressione, anche in questo caso, va nel senso della semplificazione del dibattito in Assemblea e della accelerazione del procedimento legislativo.
Si propone, infine, l'approvazione di significative modifiche all'articolo 96, relativo all'esame in sede redigente. La novità consiste nella previsione che di norma i progetti di legge siano assegnati alle Commissioni competenti in sede redigente e non come oggi accade in sede referente. Tale modifica risponde alla logica di una accelerazione significativa del procedimento legislativo, di una valorizzazione concreta del lavoro delle Commissioni e di un alleggerimento sostanziale del lavoro dell'Assemblea. Sono previste deroghe all'assegnazione in sede redigente su richiesta, come di norma, di un presidente di Gruppo o di venti deputati. Le modifiche agli articoli 96-bis e 96-ter sono, infine, modifiche di coordinamento conseguenti alla soppressione del Comitato per la legislazione.

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