Camera dei deputati

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Martedì 13 settembre 2011 INDICE

Sulla pubblicità dei lavori:

Bruno Donato, Presidente ... 3

INDAGINE CONOSCITIVA NELL'AMBITO DELL'ESAME DEI PROGETTI DI LEGGE C. 4434 GOVERNO, APPROVATO DAL SENATO, C. 3380 DI PIETRO, C. 4382 GIOVANELLI, C. 3850 FERRANTI, C. 4516 GARAVINI E C. 4501 TORRISI RECANTI DISPOSIZIONI PER LA PREVENZIONE E LA REPRESSIONE DELLA CORRUZIONE E DELL'ILLEGALITÀ NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Audizione di rappresentanti di Cittadinanzattiva, di Transparency International Italia e dell'Associazione nazionale costruttori edili (ANCE):

Bruno Donato, Presidente ... 3 7 11 13
Zaccaria Roberto, Presidente ... 14 15
Bonifati Vincenzo, Rappresentante dell'ANCE ... 8 14 15
Ferla Vittorino, Rappresentante di Cittadinanzattiva ... 3 15
Giovanelli Oriano (PD) ... 12
Mantini Pierluigi (UdCpTP) ... 12
Tassone Mario (UdCpTP) ... 11
Valenti Quintiliano, Rappresentante di Transparency International Italia ... 6 13
Volpi Raffaele (LNP) ... 11 13
Zaniboni Eugenio, Rappresentante di Transparency International Italia ... 7 13

Audizione di rappresentanti dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture:

Zaccaria Roberto, Presidente ... 15 18
Bruno Donato, Presidente ... 19 21
Giovanelli Oriano (PD) ... 19
Lanzillotta Linda (Misto-ApI) ... 18 19
Mantini Pierluigi (UdCpTP) ... 19
Paolini Luca Rodolfo (LNP) ... 19
Santoro Sergio, Presidente facente funzioni dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture ... 16 19

Audizione del professore Francesco Palazzo, ordinario di diritto penale presso l'Università degli studi di Firenze:

Bruno Donato, Presidente ... 21 24
Palazzo Francesco, Professore ordinario di diritto penale presso l'Università degli studi di Firenze ... 21
Sigle dei gruppi parlamentari: Popolo della Libertà: PdL; Partito Democratico: PD; Lega Nord Padania: LNP; Unione di Centro per il Terzo Polo: UdCpTP; Futuro e Libertà per il Terzo Polo: FLpTP; Italia dei Valori: IdV; Popolo e Territorio (Noi Sud-Libertà ed Autonomia, Popolari d'Italia Domani-PID, Movimento di Responsabilità Nazionale-MRN, Azione Popolare, Alleanza di Centro-AdC, La Discussione): PT; Misto: Misto; Misto-Alleanza per l'Italia: Misto-ApI; Misto-Movimento per le Autonomie-Alleati per il Sud: Misto-MpA-Sud; Misto-Liberal Democratici-MAIE: Misto-LD-MAIE; Misto-Minoranze linguistiche: Misto-Min.ling; Misto-Repubblicani-Azionisti: Misto-R-A.

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COMMISSIONI RIUNITE (I E II)
I (AFFARI COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E INTERNI) E II (GIUSTIZIA)

Resoconto stenografico

INDAGINE CONOSCITIVA

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Seduta di martedì 13 settembre 2011

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... Audizione del professor Francesco Palazzo, ordinario di diritto penale presso l'Università degli studi di Firenze.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva attinente all'esame dei progetti di legge C. 4434 Governo, approvato dal Senato, C. 3380 Di Pietro, C. 4382 Giovanelli, C. 3850 Ferranti, C. 4516 Garavini e C. 4501 Torrisi, recanti disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione, l'audizione del professor Francesco Palazzo, ordinario di diritto penale presso l'Università degli studi di Firenze.
Do subito la parola al professor Palazzo.

FRANCESCO PALAZZO, Professore ordinario di diritto penale presso l'Università degli studi di Firenze. Signor presidente, data la mia provenienza e pur avendo consultato tutti i disegni di legge all'esame di questa Commissione, la mia attenzione si concentrerà prevalentemente sull'aspetto penale del contrasto alla corruzione.
Anche tra i penalisti è condivisa l'opinione che sia indispensabile condurre l'azione di contrasto alla corruzione sul versante preventivo di carattere amministrativo, ma si pone il problema dell'opportunità in questo momento in Italia di estendere l'intervento anche al fronte penale. A mio giudizio, la risposta a questo interrogativo deve essere incondizionatamente affermativa, per molteplici ragioni, che elenco sommariamente.
Noi accusiamo ancora vere e proprie lacune di tutela dovute alla trasformazione criminologica e fenomenologica della corruzione e avvertiamo ancora l'esigenza di adeguarci ad alcune convenzioni internazionali, in quanto l'adeguamento apportato finora è piuttosto marginale e riguarda alcuni aspetti limitati.
La terza ragione è forse la più delicata: si constata un forte indebolimento dell'etica pubblica e il diritto penale è forse lo strumento maggiormente evocato a contrastare

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tale fenomeno. Certo, la situazione è problematica, perché si può rischiare un uso simbolico, se non addirittura moralizzatore, del diritto penale. Va anche precisato, a fronte di ciò, che esistono valori costituzionali, ossia la dignità e l'onore dell'esercizio delle funzioni, che possono ben legittimare, dal punto di vista prima di tutto costituzionale e poi teorico, scientifico, culturale e pratico, un intervento del diritto penale.
L'ultima ragione, la meno nobile, è che il diritto penale sostanziale può fornire un aiuto all'accertamento processuale e alle difficoltà probatorie, nel senso di strutturare alcuni istituti sostanziali in vista di una maggiore facilità probatoria. È una delle ragioni meno nobili, per la quale soprattutto i penalisti di antica tradizione raccomandano estrema cautela.
I fronti di intervento che si possono immaginare, e che sono tutti percorsi dai progetti di legge, sono quattro: l'introduzione di nuove fattispecie criminose attualmente del tutto inesistenti; la ristrutturazione di quelle attualmente esistenti; l'intervento sanzionatorio sulle misure edittali delle pene; il rafforzamento delle fattispecie «contigue» alla corruzione, ossia di tutti i reati che gravitano intorno alla corruzione.
Procedendo con grande sintesi, a proposito delle nuove fattispecie, esse sono essenzialmente due: il traffico di influenze e la cosiddetta corruzione «per la funzione», cioè non più per l'atto, come è oggi, ma per la generica funzione, altrimenti detta la vendita della funzione generica o, poco meno elegantemente, l'iscrizione al libro paga.
Credo che il traffico di influenze debba essere inserito nel nostro ordinamento. Esso colma una lacuna, obbedisce a una raccomandazione della Convenzione di Merida e risponde a un obbligo impostoci dalla Convenzione di Strasburgo. È previsto, inoltre, da molti progetti: forse in taluni ci sono alcuni aspetti tecnici che andrebbero ritoccati, ma non è il caso di soffermarcisi.
Maggiormente problematica la fattispecie di corruzione per la generica funzione, ossia la vendita della funzione o l'iscrizione al libro paga. A mio parere, si deve esprimere un giudizio favorevole al suo inserimento nel Codice, prima di tutto perché verrebbe a consacrare legislativamente una tendenza già consolidatasi in giurisprudenza, consentendo, quindi, di venire fuori da una situazione ambigua e discutibile.
In secondo luogo, perché corrisponde a una vera e propria realtà criminologica e, dunque, colma un'effettiva lacuna di tutela.
In terzo luogo, perché attenua le difficoltà probatorie che possono incontrare il pubblico ministero e soprattutto il giudice nell'individuazione dello specifico atto d'ufficio.
Inoltre, si tratta di una fattispecie nota negli ordinamenti europei, per esempio di Spagna e Germania, anche se in Spagna non gode da parte di alcuni di un'ottima stampa, perché si sostiene che abbia un contenuto offensivo estremamente evanescente. Certamente il contenuto offensivo di una fattispecie di corruzione per la funzione è più evanescente delle attuali nostre fattispecie vigenti, ma si potrebbe anche osservare che esiste pur sempre, in primo luogo, quel valore, di cui parlavo all'inizio, della dignità e dell'onore dell'esercizio delle funzioni, che è indubbiamente pregiudicato in forma, a mio avviso, estremamente grave da chi non si limita a vendere l'atto, ma vende addirittura l'intera funzione.
In secondo luogo, è vero che il pericolo di una violazione, di una lesione del buon andamento dell'imparzialità è particolarmente remoto, ma è anche vero che è estremamente vasto, perché rivela la potenzialità e la disponibilità del pubblico ufficiale ad agire su tutto il versante delle sue competenze.
Esprimo, dunque, parere favorevole sull'introduzione del reato di corruzione per la funzione, ma osservo anche che tale fattispecie presenta un problema, quello del trattamento sanzionatorio. Non può essere un trattamento sanzionatorio particolarmente elevato proprio per la tenuità del suo disvalore. Dovremmo, quindi, seguire

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la strada di Spagna e Germania nel prevedere questa fattispecie, se la si volesse introdurre, come fattispecie autonoma e non calata dentro la tradizionale fattispecie di corruzione per atto.
Il secondo punto riguarda la ristrutturazione delle fattispecie esistenti. Si coglie in molti dei progetti di legge una tendenza evidente alla costruzione di quella che in gergo si chiama la macrofattispecie della corruzione. Far refluire tutte le fattispecie proprie e improprie, antecedenti e susseguenti che noi oggi conosciamo in un'unica macrofattispecie, ovviamente con un'unica pena edittale.
Tale tendenza risponde certamente a un'idea non peregrina, tanto che noi conosciamo in Europa due tecniche di previsione della corruzione per atto: la tecnica sintetica unitaria della Francia, ispirata a maggiore pragmatismo, come da tradizione, e la tecnica analitico-pluralistica delle diverse fattispecie di Germania e Spagna.
Per noi italiani, che abbiamo sempre seguito questa seconda tendenza, anche perché siamo più vicini alla tradizione culturale tedesca in termini di diritto penale, la macrofattispecie costituirebbe una svolta certamente dirompente, che potrebbe dar luogo ad alcune perplessità, se la si sospettasse motivata da quelle non particolarmente nobili ragioni che ho asserito essere quelle probatorie.
Comunque sia, è opportuno tenere presente che, anche se si addivenisse all'idea della macrofattispecie, ciò comporterebbe necessariamente una conseguente dilatazione della discrezionalità commisurativa del giudice, perché in definitiva toccherebbe poi al giudice muoversi nella macrofattispecie e individuare il disvalore concreto del fatto sub iudice. Si verificherebbe fatalmente un incremento della discrezionalità giudiziale. In ogni caso sarebbe raccomandabile che, anche se si addivenisse all'idea della macrofattispecie corruttiva, la corruzione per la funzione di cui ho parlato prima ne restasse fuori.
Molti progetti di legge introducono norme premiali per il cosiddetto collaboratore processuale o, più francamente, per il delatore. A mio avviso - consentitemi di non motivare analiticamente il mio parere per esigenze di tempo - sarebbe comunque più plausibile la previsione di una circostanza attenuante premiale che non di una causa di non punibilità.
Mi permetterei di osservare, a questo proposito, che forse in Italia sarebbero maturi i tempi per introdurre una generale circostanza di collaborazione processuale, vale a dire una circostanza comune per tutti i reati. Essa darebbe una maggiore legittimazione a norme premiali che non incontrano sempre il favore né dell'opinione pubblica, né degli studiosi.
Credo di non essere uomo sospetto, avendo io difeso l'Italia in sede internazionale, quando furono introdotte le prime norme di collaborazione processuale per il pentitismo dei terroristi e ritengo, perciò, di poter affermare che l'idea di prevedere una norma premiale di collaborazione in una materia come la corruzione presenta, oltre alle tradizionali obiezioni che sono state a suo tempo, circa 20-30 anni fa, rivolte a tutte le norme premiali, anche alcune perplessità ulteriori.
Un conto sono il terrorismo e la mafia, realtà diverse dallo Stato e contro lo Stato, un altro la corruzione che alligna negli apparati pubblici interni allo Stato. Il fatto che lo Stato non abbia i mezzi per intervenire dall'interno e sia costretto a operare e a servirsi della delazione potrebbe forse destare perplessità.
Per quanto riguarda gli interventi di tipo sanzionatorio, il terzo e penultimo punto, è difficile esprimere un'opinione, per una ragione ben nota: i quadri edittali delle nostre pene in Italia e la previsione da parte del legislatore di tali quadri edittali sono inficiati dal tema della prescrizione, un fattore di inquinamento che può costringere all'elevazione dei limiti di tali quadri edittali a limiti che ci portano a essere anomali in Europa.
Io non so se sia troppo audace pensare a un intervento che operi più che sulle pene edittali, il che ci porterebbe a violare il principio di proporzione, che l'Europa ha oggi a livello sostanzialmente costituzionale,

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direttamente sulle prescrizioni, come forse raccomanda la Convenzione ONU di Merida.
Per quanto riguarda le pene accessorie, mi pare positiva la previsione dell'interdizione perpetua dai pubblici uffici per tutte le figure corruttive, il che, però, non esime, a mio giudizio, dall'onere di rivedere la disciplina dell'incandidabilità alle funzioni di parlamentare, di consigliere regionale e di consigliere comunale. Non sono un amministrativista, ma mi sembra che la disciplina dell'incandidabilità sia piuttosto confusa e soprattutto ricca di disordine e di disparità di trattamento.
Il quarto e ultimo punto riguarda le fattispecie che ho definito contigue. In merito il parere a intervenire è incondizionatamente e vivamente favorevole. Le fattispecie contigue vanno dal falso in bilancio ai reati tributari, sui quali è stato compiuto un intervento recente, non saprei valutare in questo momento quanto incidente allo scopo, fino alla corruzione privata e all'abuso di ufficio.
A mio giudizio, le due fattispecie forse più utili potrebbero essere proprio la corruzione privata e l'abuso d'ufficio. Esse rispecchiano i due fenomeni che costituiscono le forme di manifestazioni più recenti, più nuove e più temibili della corruzione.
La corruzione privata sarebbe una fattispecie da introdurre ex novo, certamente con il requisito del danno per l'impresa, altrimenti si rischierebbe di violare l'autonomia.
L'abuso d'ufficio è un tema, me ne rendo conto, delicatissimo e forse è un po' espressione di una mia ingenuità. È notorio, però, che molte corruzioni non riescono a essere approvate, pur essendo sostanzialmente tali, e che rimane visibile e, quindi, accertabile processualmente un abuso di ufficio. L'abuso di ufficio oggi è, però, difficilmente perseguibile per le ragioni assai note, tra le quali, non ultima, quella di una difficoltà di arrivare a giudizio e a sentenza definitiva per un reato che prevede una pena sostanzialmente bassa.
Ringrazio il presidente e le Commissioni per l'attenzione.

PRESIDENTE. Ringrazio ancora a nome di entrambe le Commissioni il professor Palazzo per la chiarezza e gli auguro buon lavoro.
Dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 11,55.

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