Camera dei deputati

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Mercoledì 27 maggio 2009 INDICE

Sulla pubblicità dei lavori:

Tortoli Roberto, Presidente ... 3

INDAGINE CONOSCITIVA SULLE POLITICHE PER LA TUTELA DEL TERRITORIO, LA DIFESA DEL SUOLO E IL CONTRASTO AGLI INCENDI BOSCHIVI

Audizione di rappresentanti di Confedilizia:

Tortoli Roberto, Presidente ... 3 6 7 8
Nucara Francesco (Misto-RRP) ... 6
Spaziani Testa Giorgio, Segretario generale di Confedilizia ... 3 7
Sigle dei gruppi parlamentari: Popolo della Libertà: PdL; Partito Democratico: PD; Lega Nord Padania: LNP; Unione di Centro: UdC; Italia dei Valori: IdV; Misto: Misto; Misto-Movimento per l'Autonomia: Misto-MpA; Misto-Minoranze linguistiche: Misto-Min.ling.; Misto-Liberal Democratici-MAIE: Misto-LD-MAIE; Misto-Repubblicani; Regionalisti, Popolari: (Misto-RRP).

COMMISSIONE VIII
AMBIENTE, TERRITORIO E LAVORI PUBBLICI

Resoconto stenografico

INDAGINE CONOSCITIVA

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Seduta di mercoledì 27 maggio 2009

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PRESIDENZA DEL VICEPRESIDENTE ROBERTO TORTOLI

La seduta comincia alle 10.

(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che, se non vi sono obiezioni, la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito.
(Così rimane stabilito).

Audizione di rappresentanti di Confedilizia.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulle politiche per la tutela del territorio, la difesa del suolo e il contrasto agli incendi boschivi, l'audizione di rappresentanti di Confedilizia.
Diamo il benvenuto ai rappresentanti di Confedilizia. Sono presenti il Segretario generale, avvocato Giorgio Spaziani Testa, e l'avvocato Giovanni Gagliani Caputo.
Do la parola subito ai nostri ospiti per lo svolgimento della relazione.

GIORGIO SPAZIANI TESTA, Segretario generale di Confedilizia. La ringrazio, presidente, per l'invito e per la possibilità, molto importante per noi, di partecipare a questa audizione per far sentire la voce della proprietà edilizia su temi importanti, come la tutela del territorio dal punto di vista sia della prevenzione, sia delle attività di controllo e di gestione delle emergenze a seguito di particolari eventi.
Il punto di vista che esprimiamo è quello dei cittadini; infatti, noi siamo rappresentanti della proprietà edilizia in senso lato, quindi dei proprietari di case, urbani e non. Come tali, ci poniamo il problema della tutela del territorio a tutto tondo, soprattutto in relazione, da un lato, all'effettiva tutela dei proprietari di casa e dei loro beni, rispetto ai vari accadimenti che si verificano nel nostro territorio, e, dall'altro - questo è un punto importante - agli esborsi, di natura tributaria e non, che i proprietari devono sopportare per vedersi garantire il diritto a una tutela.
A questo proposito, abbiamo accolto con favore l'impostazione che la Commissione ha dato a questo tema, con il documento di illustrazione del programma, che contiene delle osservazioni che condividiamo. Ci sono state molte audizioni di tecnici e di enti che si occupano, a vario titolo, della tutela del territorio e della lotta agli incendi. Ebbene, in quelle occasioni si è sempre denunciata - come anche nello stesso programma della Commissione relativamente a questa indagine conoscitiva - la sovrapposizione di competenze e di interventi, previsti dalla legge, a vario titolo, da parte di diversi enti.
Proprio questo è il punto che noi vogliamo focalizzare perché riteniamo necessaria una razionalizzazione del sistema, sia a garanzia dell'efficacia degli interventi, di prevenzione o di emergenza, sia a beneficio della spesa pubblica e dei suoi effetti sui cittadini, soprattutto con riferimento agli esborsi che vengono loro richiesti.
Sotto questo profilo, il disegno di legge del Ministro Calderoli sul riordino delle

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funzioni e degli enti locali potrebbe rappresentare, a nostro avviso, un punto di partenza per intervenire su questi temi. Infatti, vi abbiamo trovato alcuni elementi di interesse e crediamo che le numerose istanze presentate a questa Commissione da parte degli enti intervenuti durante questa indagine conoscitiva potrebbero essere raccolte in questo disegno di legge.
Com'è noto, nelle bozze finora circolanti, il progetto contiene la soppressione di alcuni enti, la riorganizzazione delle funzioni di province e comuni e ancora la soppressione dei consorzi di bonifica, degli enti parco regionali, delle autorità d'ambito territoriale. Insomma, si è tentato e si sta tentando - credo sia un lavoro ancora in itinere, che attende il contributo di tutti, soprattutto delle regioni e degli enti locali - di razionalizzare le funzioni di alcuni enti; questa azione potrebbe essere utilizzata a beneficio del riordino delle funzioni in materia di tutela del territorio.
Riguardo, ad esempio, ai consorzi di bonifica, nel disegno di legge del Ministro Calderoli si parla di una loro soppressione e del trasferimento delle relative funzioni alle province.
Ebbene, il caso dei consorzi di bonifica è particolarmente significativo in Italia. Esistono da molti anni, in base a una legge che risale addirittura al 1933; tuttavia, ma esistono per lo svolgimento di funzioni che, sebbene esattamente indicate nella citata legge, in molti casi non sono più necessarie, ormai da diversi anni. Intendo dire che, in molti casi, le funzioni di bonifica del territorio sono già state portate a termine, quindi non c'è più bisogno di uno specifico ente che se occupi. Per quanto riguarda le funzioni residuali - lo prevede il disegno di legge Calderoli e noi concordiamo con questa impostazione - dovrebbero essere altri enti a svolgerle: nello specifico, il disegno di legge Calderoli prevede che tali funzioni siano attribuite alle province. Certo, di questo si può discutere, ma l'aspetto importante è l'eliminazione, per i proprietari urbani e non, dell'onere della contribuenza, che è particolarmente rilevante: per esempio, nel 2006 parliamo di oltre 450 milioni di euro, ripartiti tra contribuenza agricola ed extra agricola. Noi riteniamo che, attraverso la possibile - e già prevista dal Governo - soppressione dei consorzi di bonifica, anche questo onere che grava sui proprietari, urbani e non, debba essere eliminato. Mi riferisco, ovviamente, in particolare all'onere relativo ai proprietari urbani perché, in quel caso, le funzioni di tutela che dovrebbero essere svolte dai consorzi bonifica risultano veramente difficili da individuare. Del resto, vi sono in Italia, a livello territoriale - i consorzi di bonifica sono sviluppati su tutto il territorio nazionale - continue proteste da parte dei cittadini e proposte di modifica, riduzione e razionalizzazione da parte delle regioni e delle forze politiche.
Dunque, a nostro avviso, l'obiettivo principale è razionalizzare le competenze. Il punto di vista che portiamo oggi - lo ripeto - non è quello tecnico che è stato riferito finora, in questa sede, da parte di enti che operano attivamente nel settore. A questo proposito, abbiamo letto i contributi del corpo dei Vigili del fuoco, del Corpo forestale, dell'ANCI e dell'UPI, che esprimono le opinioni di coloro che, a vario titolo, hanno competenze in materia. Noi, invece, poniamo il problema della necessità della razionalizzazione per portare benefici ai cittadini.
Un altro tema di stretta attualità, anche in seguito alle drammatiche vicende del terremoto in Abruzzo, riguarda la proposta di introduzione di una polizza anticalamità obbligatoria per gli immobili. Anche su questo, il nostro approccio resta lo stesso: se ci fosse un sistema di tutela del territorio coordinato, razionale e privo di incongruenze, probabilmente questo problema non si sarebbe posto in questi termini. Difatti, noi abbiamo subito fatto rilevare che i consorzi di bonifica sono competenti in caso di calamità naturali provocate da eventi atmosferici, come inondazioni o alluvioni e non, ovviamente, in caso di terremoti. Pertanto, sarebbe stato molto strano - la proposta sembra, per fortuna, accantonata - che si fosse richiesto ai proprietari interessati un doppio pagamento, uno attraverso la contribuzione

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ai consorzi di bonifica e l'altro attraverso la polizza obbligatoria anticalamità, per la quale, d'altra parte, sono state indicate alcune cifre, peraltro da verificare comunque in relazione ai diversi livelli di rischio delle varie zone d'Italia.
Vorrei fare un'ulteriore segnalazione in merito al tema degli incendi, oggetto di questa indagine conoscitiva. A questo proposito, anche un recente intervento della Corte dei conti parla di frammentazione delle competenze, in termini sia di prevenzione, sia di interventi successivi agli incendi stessi.
Stiamo andando incontro alla stagione nella quale questo problema è più sentito, purtroppo anche a causa di attività criminali. Rifacendosi al monito della Corte dei conti e a quanto è stato ribadito in questa sede dal corpo dei Vigili del fuoco, dal Corpo forestale dello Stato e da altri enti, è necessario, quindi, provvedere a una razionalizzazione delle competenze, a beneficio - lo hanno affermato, in questa sede, coloro che operano nel settore, svolgendo funzioni di intervento in casi di emergenza - della stessa efficacia degli interventi.
Difatti, si è rilevato - ed è particolarmente preoccupante che sia emerso negli atti di un'indagine conoscitiva di così grande importanza - che questo intreccio di competenze porta a una minore efficacia degli interventi, sia di prevenzione, sia di controllo e di spegnimento degli incendi.
Rispetto a ciò, un'idea interessante, prospettata anche in questa sede, proviene dall'estero. L'idea, sperimentata in alcune zone d'Italia, come in Aspromonte, riguarda il coinvolgimento dei privati. Analogamente a quanto ipotizzato in altri settori, è stata prevista la possibilità di coinvolgere associazioni, cooperative o anche imprese locali per la gestione di alcuni ambiti territoriali dal punto di vista della prevenzione degli incendi e del controllo del territorio, responsabilizzando i privati rispetto ad alcune zone e ottenendo risultati in termini di sicurezza del territorio e, conseguentemente, dei cittadini.
Vorrei fare un ultimo cenno, sempre in tema di incendi, a un principio che dovrebbe essere scontato, ma che, purtroppo, negli ultimi anni, non si è rivelato tale. Mi riferisco al principio, stabilito dalla legge n. 353 del 2000, secondo il quale, in caso di incendio di un territorio vigono l'obbligo di non mutarne la destinazione d'uso per quindici anni e l'obbligo di inedificabilità per dieci anni.
Sappiamo che il catasto delle aree che hanno subito incendi non ha funzionato come doveva negli anni immediatamente successivi alla sua istituzione; tuttavia, finalmente oggi la situazione sta cambiando. Sappiamo altresì che, per responsabilità - molta - dei privati, ma anche di alcuni comuni, si è tentato in qualche caso, e la cosa è giunta all'attenzione della magistratura, di violare il principio stabilito dalla legge di inedificabilità per dieci anni nelle zone incendiate, appellandosi al fatto che quelle aree non fossero state censite nel catasto degli incendi. A tale proposito, alcune sentenze della Cassazione e del Consiglio di Stato hanno affermato nettamente l'irrilevanza della mancata registrazione nel catasto ai fini dell'inedificabilità.
Mi permetto di sottolineare, per le pesanti responsabilità dei comuni in questo settore, l'importanza del rispetto di questo principio. Del resto, come associazione dei proprietari di casa, riteniamo che il nostro Paese non abbia necessità di nuove costruzioni, né di sottrarre altro territorio all'agricoltura e ad altri scopi, mentre ha bisogno di rilancio dell'affitto per una maggiore mobilità delle persone sul territorio. Se alla prassi, purtroppo consolidata, di consentire nuove costruzioni (di cui, ripeto, non ci sarebbe bisogno), si aggiunge la responsabilità di alcuni comuni nel mancato rispetto di una norma così importante, quale quella appena citata - che, lo ricordo, ha la finalità di contrastare incendi dolosi nelle zone maggiormente interessate dal fenomeno - il problema si allarga notevolmente.
Questi erano, a grandi linee, gli elementi che volevamo mettere in evidenza. Sottolineo, in conclusione, quanto ho detto all'inizio. Senza entrare in dettagli, ampiamente

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esposti da tutti i soggetti auditi dalla Commissione, le cui osservazioni abbiamo letto con interesse, ci permettiamo di ribadire alla Commissione l'esigenza di un'immediata riorganizzazione e razionalizzazione delle competenze in questo settore, la cui necessità è stata sottolineata dalla stessa Commissione nel programma relativo a questa indagine conoscitiva.

PRESIDENTE. Grazie, avvocato Spaziani.
Do ora la parola agli onorevoli che intendono porre quesiti o formulare osservazioni.

FRANCESCO NUCARA. Signor presidente, vorrei porre alcune domande per chiarire, nell'ambito della nostra indagine conoscitiva, diversi problemi.
Francamente, non ho capito bene il rapporto tra l'abolizione dei consorzi di bonifica e gli interessi delle strutture edilizie. Quest'aspetto mi è poco chiaro, a parte la difficoltà che rilevo in merito all'abolizione dei consorzi di bonifica, considerati gli interessi in campo. D'altra parte, alcuni di essi sono effettivamente inutili, altri probabilmente non lo sono e hanno una certa efficacia. Il problema dei consorzi di bonifica ci riguarda, come Commissione, in relazione all'uso dell'acqua, che, a mio avviso, è troppo sconsiderato, visto il suo basso costo nel settore agricolo.
Lei ha anche accennato all'ipotesi della polizza assicurativa, a seguito del terremoto in Abruzzo. Certo, possiamo anche introdurla, ma non è questo il problema. Il terremoto in Abruzzo ha avuto quegli effetti devastanti che sappiamo perché le case non erano costruite a regola d'arte. Se lo stesso terremoto fosse avvenuto a Reggio Calabria, le case sarebbero tutte in piedi o, tutt'al più, sarebbe caduto qualche muro di tamponatura, ma la struttura delle abitazioni, essendo state costruite in cemento armato, sarebbe rimasta intatta.
D'altronde, quando le case non sono costruite a regola d'arte, ciò dipende dall'abusivismo; in assenza di controlli, il cemento armato che si impiega non è dei migliori e le case crollano. Se, invece, le case fossero costruite secondo le norme antisismiche, non cadrebbero e non avremmo bisogno della polizza assicurativa.
Riguardo agli incendi, la circostanza che non brucino i boschi in Aspromonte ha tutt'altra genesi, dal momento che nel resto della Calabria i boschi bruciano. Probabilmente l'iniziativa, partita dal parco dell'Aspromonte, di impiegare mille ragazzi per tutta l'estate per avvistare gli incendi, è inutile: uno spreco di risorse che potrebbero essere utilizzate diversamente.
Abbiamo invece ascoltato in Commissione che, attraverso il satellite, degli operatori potrebbero informarci - non come può fare un ragazzo che gira per l'Aspromonte e non sa dove localizzare il cuore dell'incendio - su un evento, che si tratti di un incendio o di un terremoto, con estrema tempestività.
Dunque, anziché pagare delle cooperative che impiegano dei ragazzi che non hanno nulla da fare e sono spesso incoscienti, si potrebbe introdurre questo sistema satellitare per avvistare incendi o altri fenomeni di natura dolosa.
D'altronde, non sempre gli incendi sono propedeutici a speculazioni edilizie. Ci sono mille ragioni «dietro» gli incendi. Non credo, ad esempio, che si incendi un bosco nella Sila o in Aspromonte per andarci a costruire.
Detto questo, però, sul contenuto della vostra relazione, vorrei sentire il vostro punto di vista, che reputo importante, su una questione che mi sta a cuore. Ritengo, infatti, che anche se voi non avete titolo per vigilare sulle costruzioni edilizie, avete sicuramente una capacità di persuasione nei confronti di chi costruisce case pubbliche o private.
E la questione è questa. Vi sono, in tutta Italia, i piani di assetto idrogeologico che definiscono la pericolosità delle zone, determinando dove si può o non si può costruire. Se una zona presenta un rischio massimo, naturalmente non vi si potrebbe costruire. Spesso, oggettivamente, si costruisce abusivamente più nel Mezzogiorno che nel resto del Paese, per ragioni

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legate al bisogno o a una illegalità diffusa. Il disastro di Soverato, ad esempio, con i morti che ha determinato, si è verificato perché quel villaggio turistico era abusivo; infatti, sorgeva alla foce di un fiume.
Vorrei capire se voi avete la possibilità - ma credo di no - di vigilare sull'attività edilizia realizzata in zone in cui non dovrebbe essere consentita.
Ha ragione lei, avvocato Spaziani Testa, quando dice che ci sono troppi enti e che spesso non si sa chi deve decidere e che cosa e che questo determina un continuo «scaricabarile» tra il comune, l'Autorità di bacino, il parco, e alla fine non si capisce nulla.
A margine di questo discorso, vorrei far notare che, se da una parte si dice che le competenze dei consorzi di bonifica passeranno alle province, dall'altra il Ministro Calderoli afferma che bisogna abolire le province stesse, quindi non è affatto chiaro chi si interesserà di questi problemi. Difatti, nel disegno di legge del ministro - o comunque lo si evince dalle sue dichiarazioni politiche - è scritto che le province devono essere abolite, almeno quelle non necessarie. Si tratta, poi, di stabilire quali di esse il Governo o il Parlamento riterrà necessarie e quali no. Ad ogni modo, almeno dieci province saranno abolite, quelle che diventeranno città metropolitane, ma credo che anche altre avranno la stessa sorte.
In conclusione, la domanda è: voi avete l'autorità formale per vigilare sull'abusivismo edilizio? Occorre considerare che, in alcune zone del Mezzogiorno, si fa prima a contare le case costruite regolarmente, con licenza edilizia, che quelle abusive. Anche se il condono ha regolarizzato tutto, in caso di terremoto comunque quelle case crollerebbero.
Si tratta, quindi, di un problema che la comunità, la società e lo Stato devono affrontare; ma anche i comuni, che, quando applicano le sanatorie, spesso non controllano le costruzioni, limitandosi a valutarne l'aspetto paesaggistico e urbanistico e disinteressandosi quasi completamente del rispetto delle norme antisismiche. Ciò accade nel caso dell'Abruzzo, come della mia Calabria.
Dunque, vi chiedo: avete la possibilità di impedire, o almeno di rallentare - perché impedire sarebbe difficile - il fenomeno dell'abusivismo edilizio, che è più forte nel Mezzogiorno? Oppure, come credo, non avendo questa autorità, avete una capacità di persuasione nei confronti dei vostri associati per far sì che le case siano costruite nel miglior modo possibile?

PRESIDENTE. Do la parola ai rappresentanti di Confedilizia per la replica.

GIORGIO SPAZIANI TESTA, Segretario generale di Confedilizia. Innanzitutto ringrazio l'onorevole Nucara per l'attenzione che ci riserva e per le domande che ci rivolge.
Sull'ultimo quesito, che abbiamo trattato anche in precedenza, la risposta però non può che essere negativa. La nostra associazione raggruppa i proprietari di immobili di varia natura, dai singoli proprietari di casa, alle società di gestione immobiliare. Quindi, non siamo in grado in nessun modo di effettuare una qualsiasi forma di controllo sulle attività di costruzione. Del resto, credo che anche l'associazione dei costruttori abbia la stessa difficoltà.
Condivido decisamente le considerazioni espresse dall'onorevole Nucara, anche in riferimento al terremoto in Abruzzo. Il problema è non già quello di prevedere forme quali la polizza obbligatoria anticalamità, bensì di individuare le cause reali dei gravissimi problemi, in quel caso dei crolli, che si sono verificati e che sono relativi a negligenza - definiamola in questo modo - in fase di costruzione.
Continuiamo a ripetere, ormai da tempo, che il problema in Italia è quello dei mancati controlli, che, in un Paese come il nostro, non possono che spettare all'autorità pubblica. Ovviamente, prima ancora c'è la «coscienza» (chiamiamola così) delle imprese, ma l'autorità pubblica deve essere presente in fase sia di costruzione,

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sia di ristrutturazione - ed è lì che, a nostro avviso, essa deve farsi valere - per effettuare i necessari controlli. Dico questo anche in relazione alle svariate proposte di obblighi di documentazione cartacea sull'esistente, che nulla hanno di utile, rappresentando un ulteriore dispendio per i proprietari di casa, se non si realizza un efficace e serio controllo, che i comuni e gli altri enti preposti, quale il corpo dei Vigili del fuoco, devono effettuare, in particolare nelle zone sismiche, ma, più in particolare, su specifiche situazioni di rischio. Altrimenti, una considerazione indistinta di tutti gli immobili porta a non fare nulla di utile nel senso né della prevenzione né della repressione.
Faccio un breve cenno alla questione dei consorzi di bonifica. Il rapporto con i proprietari di fabbricati - di cui lei chiedeva - è determinato dal fatto che la contribuenza di bonifica riguarda, in gran parte, anche i proprietari di immobili urbani, i quali, seguendo i dettami della legge e gli sviluppi della giurisprudenza della Corte di cassazione, dovrebbero ricevere dalle opere di bonifica «benefici diretti e specifici» (questa è la definizione della Cassazione). Tuttavia, tali benefici quasi mai si vedono realizzati, in particolare per gli immobili urbani.
Esiste, per questo, un contenzioso infinito a livello territoriale, che non è rilevante numericamente solo perché i consorzi di bonifica chiedono ai singoli proprietari somme che, prese singolarmente, non sono altissime. Com'è noto - è un problema storico che esiste, credo, in ogni Paese - se al cittadino viene chiesta una somma non elevata questi è portato a pagarla, anche se la ritiene ingiusta, poiché il costo del contenzioso sarebbe particolarmente oneroso, in termini economici, di fatica e di gestione dello stesso.
Sulle proposte di riforma, va senz'altro chiarito quanto previsto dal disegno di legge Calderoli, come tutte le dichiarazioni che si susseguono in riferimento a province, regioni e via dicendo. Per parte nostra, noi continuiamo ad affermare la necessità di razionalizzare anche in quel campo e di evitare oneri economici in assenza di benefici per i cittadini. Poi, come questo obiettivo sarà realizzato, spetterà all'autorità politica deciderlo.

PRESIDENTE. Nel ringraziare i rappresentanti di Confedilizia, dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 10,35.