Camera dei deputati

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Martedì 12 luglio 2011 INDICE

Sulla pubblicità dei lavori:

Valducci Mario, Presidente ... 2

INDAGINE CONOSCITIVA SUL SETTORE DEL TRASPORTO FERROVIARIO DI PASSEGGERI E MERCI

Audizione della dottoressa Alessandra Dal Verme, ispettore generale capo dell'Ispettorato generale per gli affari economici, e del dottor Antimo Prosperi, dirigente generale del dipartimento del tesoro del Ministero dell'economia e delle finanze:

Valducci Mario, Presidente ... 2 6 8 9
Dal Verme Alessandra, Ispettore generale capo dell'Ispettorato generale per gli affari economici del Ministero dell'economia e delle finanze ... 3 5 6
Di Vizia Giancarlo (LNP) ... 8
Garofalo Vincenzo (PdL) ... 8
Lovelli Mario (PD) ... 6 8
Prosperi Antimo, Dirigente generale del Dipartimento del tesoro del Ministero dell'economia e delle finanze ... 5 6 7

ALLEGATI:
Allegato 1: Documento depositato dalla dottoressa Alessandra Dal Verme, ispettore generale capo dell'Ispettorato generale per gli affari economici del Ministero dell'economia e delle finanze ... 10
Allegato 2: Documento depositato dal dottor Antimo Prosperi, dirigente generale del Dipartimento del tesoro del Ministero dell'economia e delle finanze ... 22
Sigle dei gruppi parlamentari: Popolo della Libertà: PdL; Partito Democratico: PD; Lega Nord Padania: LNP; Unione di Centro per il Terzo Polo: UdCpTP; Futuro e Libertà per il Terzo Polo: FLpTP; Italia dei Valori: IdV; Popolo e Territorio (Noi Sud-Libertà ed Autonomia, Popolari d'Italia Domani-PID, Movimento di Responsabilità Nazionale-MRN, Azione Popolare, Alleanza di Centro-AdC, La Discussione): PT; Misto: Misto; Misto-Alleanza per l'Italia: Misto-ApI; Misto-Movimento per le Autonomie-Alleati per il Sud: Misto-MpA-Sud; Misto-Liberal Democratici-MAIE: Misto-LD-MAIE; Misto-Minoranze linguistiche: Misto-Min.ling; Misto-Repubblicani-Azionisti: Misto-R-A.

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COMMISSIONE IX
TRASPORTI, POSTE E TELECOMUNICAZIONI

Resoconto stenografico

INDAGINE CONOSCITIVA

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Seduta di martedì 12 luglio 2011

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ALLEGATO 2

DOCUMENTO DEPOSITATO DAL DOTTOR ANTIMO PROSPERI

Presidente, Onorevoli Membri della Commissione Trasporti,
desidero innanzitutto ringraziarVi per l'invito a partecipare a questa audizione. Vorrei brevemente illustrare, come d'intesa per le vie brevi con il Segretario della Commissione, le principali evoluzioni che si delineano, a livello europeo, con riferimento al regime del settore ferroviario.

Premessa

A partire dagli anni '90, il settore ferroviario è stato oggetto di vari interventi legislativi comunitari, che sono stati orientati a conciliare obiettivi di diversa natura e portata. In particolare, il legislatore europeo è stato chiamato a definire un punto di sintesi fra esigenze economico-sociali assicurando al contempo:
(a) un equilibrato confronto fra diversi modi di trasporto (cd. concorrenza inter-modale): ciò essenzialmente nella prospettiva di rafforzare il trasporto su ferro rispetto a modalità di trasporto alternative, quali il trasporto su gomma, di maggiore impatto ambientale (e/o incidentalità);
(b) il graduale sviluppo di un mercato unico europeo ferroviario, mediante l'apertura graduale alla concorrenza intra-modale;
(c) la salvaguardia e la valorizzazione dei Gruppi ferroviari nazionali, anche mediante appropriati interventi di efficientamento e razionalizzazione del patrimonio di beni, capacità e risorse delle imprese ferroviarie e dei gestori di infrastruttura dei diversi Stati membri;
(d) lo sviluppo di una Rete Transeuropea di trasporto (TEN-T) integrata, che vede la modalità ferroviaria come preminente nel futuro assetto della politica europea dei trasporti.

L'obiettivo di sfruttare in maniera più efficace il potenziale della ferrovia è stato peraltro confermato dalla Commissione Europea nel Libro Bianco sui Trasporti adottato lo scorso marzo, che propone le principali linee programmatiche della politica dei trasporti europea fino al 2030-2050.
Come noto, tale processo muove dalla direttiva 91/440, che ha previsto l'indipendenza gestionale delle imprese ferroviarie dagli Stati e la separazione contabile tra attività di trasporto e di gestione dell'infrastruttura; essa è stata il punto di partenza per lo sviluppo della successiva legislazione che si è articolata attraverso i tre successivi «Pacchetti Ferroviari».

Pacchetti ferroviari

In estrema sintesi, gli elementi salienti dell'evoluzione normativa europea possono essere delineati nei seguenti termini:
nel 2001, il Primo Pacchetto Ferroviario ha sancito che alcune funzioni cosiddette «essenziali» per l'accesso equo e non discriminatorio all'infrastruttura (come l'allocazione della capacità e la determinazione del pedaggio) dovessero essere gestite da soggetti che non esercitavano attività di trasporto; al contempo, il Primo Pacchetto ha proseguito lungo il percorso di liberalizzazione - progressiva, ma graduale - del mercato ferroviario, già avviato, in termini embrionali, dalle direttive degli anni novanta;

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nel 2004, il Secondo Pacchetto Ferroviario ha creato l'Agenzia Ferroviaria Europea ed ha completamente liberalizzato il trasporto merci per ferrovia sia nazionale che internazionale;
infine, il Terzo Pacchetto Ferroviario del 2007 ha introdotto la liberalizzazione del trasporto internazionale - ma non del trasporto nazionale, cd. cabotaggio - passeggeri.

Emerge quindi, già da questo brevissimo excursus, come il legislatore europeo, nel conciliare le diverse esigenze ed interessi rilevanti, abbia intrapreso un percorso di liberalizzazione progressivo e graduale. Analogamente a quanto avvenuto nel caso di altre public utilities (poste, telecomunicazioni, energia elettrica e gas) - e forse ancor più di quanto verificatosi in quei casi - Consiglio e Parlamento europeo sono stati particolarmente attenti a conciliare le esigenze proprie della realizzazione del mercato unico europeo dei servizi ferroviari con altre esigenze, egualmente rilevanti, quali segnatamente: la gradualità dei processi di ristrutturazione dei Gruppi nazionali (i national champions); la salvaguardia dei livelli occupazionali; la valorizzazione del trasporto su ferro rispetto ad altre modalità di trasporto; la tutela dei servizi pubblici e dei servizi universali, in particolare per quanto riguarda i servizi di trasporto locale.

Recast del Primo Pacchetto

La proposta attualmente in discussione in sede europea, il cd. Recast del Primo Pacchetto Ferroviario, costituisce un ulteriore passo avanti in questa direzione.
Essa consolida e racchiude in un testo unico il contenuto di otto Direttive, in particolare la Direttiva 91/440 e quelle del Primo Pacchetto Ferroviario, introducendo al contempo nuove regole circa la definizione e l'accesso ai servizi ferroviari, la definizione dei pedaggi e il funzionamento degli organismi regolatori.
Il Consiglio UE ha raggiunto, lo scorso 16 giugno, un orientamento generale sul testo, che prevede fra l'altro: l'obbligo di separazione organizzativa, decisionale e contabile - ma non giuridica - di alcuni servizi ferroviari dalle imprese ferroviarie incumbent; l'accesso non discriminatorio a determinati servizi; il rafforzamento del ruolo dei regolatori e la garanzia della loro indipendenza da enti pubblici o privati. Inoltre, si può ricordare che alcuni servizi, come la manutenzione, non rientrano fra quelli soggetti a separazione, essendo naturale compito delle imprese ferroviarie farsene carico.
Il testo del Consiglio non intende modificare la struttura dei Gruppi ferroviari nazionali, riconoscendo quindi agli Stati membri, in coerenza con il principio di sussidiarietà, ampi margini quanto alla definizione delle relazioni tra holdings, imprese ferroviarie e gestori dell'infrastruttura. Il tema forma comunque oggetto di esame e dibattito all'interno dell'altra istituzione europea chiamata a legiferare, il Parlamento Europeo.

Separazione fra impresa ferroviaria e gestore infrastruttura

Con specifico riferimento a quest'ultimo tema - e cioè il modello organizzativo dei Gruppi ferroviari - può essere utile richiamare che la riflessione in corso in sede europea è stata alimentata anche dai risultati delle analisi svolte nel quadro di alcuni recenti studi di settore.
Nel 2010, la Commissione ha presentato uno studio (Everis Study) che analizza gli effetti delle politiche nazionali di apertura del mercato in quattro paesi (Regno Unito, Italia, Germania e Svezia) confrontando i dati emergenti a livello europeo. Tra le conclusioni più interessanti dello studio c'è la stima del «costo del sistema» (contributi pubblici più tariffe) dove si evidenzia che nel Regno Unito il costo passeggero chilometro è molto più elevato che negli altri paesi. Ebbene, come è noto, il Regno Unito è l'unico paese dove è stato realizzato un modello totalmente «separato»

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o «full unbundled», il quale anziché indurre efficienza economica sembra aver condotto a costi del servizio particolarmente alti (pari a circa il 300% del costo rilevato in Italia).
Un recentissimo studio commissionato dallo stesso governo britannico (Realising the Potential of GB Rail, McNulty 2011), sulla valutazione dei costi del proprio sistema ferroviario, ha evidenziato tra le ragioni degli elevati costi e della scarsa innovazione tecnica l'eccessiva frammentazione e la mancanza di coordinamento di tipo verticale tra gestori delle infrastrutture e imprese: circostanze, queste, che comporterebbero una riduzione di sinergie.
Anche alla luce di tali elementi, l'eventuale introduzione - in questa fase - di ulteriori «parcellizzazioni» del sistema ferroviario è questione che va analizzata con cautela ed attenzione, con un'ottica incentrata sulla necessità di contenere ulteriori sovraccarichi normativi e soprattutto economici. La stessa OCSE del resto sembra giunta ad analoghe conclusioni; appare indicativo, infine, che il modello integrato non è privo di riscontri in Paesi, quali USA e Giappone, in cui le ferrovie sono completamente private.
In conclusione, si può rilevare che il tema relativo all'organizzazione ed alla struttura dei Gruppi ferroviari è complesso e delicato, per la sua portata ed implicazioni. Per tale motivo esso ha formato - e forma - oggetto di una attenta riflessione a livello europeo; spetta anzitutto al legislatore di Bruxelles definire un quadro omogeneo ed uniforme di regole di settore, tracciando un punto di sintesi fra le diverse motivazioni ed esigenze ed assicurando che il confronto competitivo fra i diversi players europei possa svolgersi ad «armi pari».
Allo stato, sembra potersi ritenere che il quadro normativo europeo vigente già garantisca, in larga misura, l'indipendenza del gestore e l'accesso non discriminatorio alla rete. In particolare, occorrerebbe che il nostro Paese si muova in modo coerente con le soluzioni prescelte dagli altri Stati membri, in particolare qualora si profili il rischio di porre le Ferrovie italiane in una situazione di asimmetria sfavorevole rispetto ai principali operatori europei, e in particolare rispetto ai due operatori oggi dominanti a livello continentale. Appare opportuno procedere nella liberalizzazione del trasporto nazionale passeggeri a condizioni eque e con misure di reciprocità.

Procedura di infrazione

L'Italia è sottoposta attualmente ad una procedura di infrazione avviata dalla Commissione Europea per non corretta trasposizione di talune previsioni del Primo Pacchetto. Il procedimento è iniziato nel 2008 ed ha visto numerosi scambi di informazioni e richieste di chiarimenti intercorsi tra la Commissione e le autorità italiane. Nel giugno 2010 la stessa Commissione ha deliberato un ricorso nei confronti dell'Italia innanzi alla Corte di Giustizia UE (allo stato il ricorso non risulta introdotto).
È opportuno precisare che l'iniziativa della Commissione sembra rispondere essenzialmente ad un disegno di policy, come testimoniato dal fatto che analoghe procedure sono state condotte nei confronti di un significativo numero di Stati membri dell'UE. Qualora la Commissione ritenesse, come sembra probabile, di adire la Corte anche nei confronti dell'Italia, il governo italiano presenterà in quella sede i propri argomenti e motivazioni, analogamente del resto agli altri Stati membri coinvolti, confidando che la Corte di giustizia possa riconoscerne la fondatezza.
Precisazioni in ordine ai rilievi formulati dalla Commissione ed alle argomentazioni di risposta delle autorità italiane sono illustrate in sintesi in una Scheda allegata.

Decreto manovra finanziaria

Si segnalano altresì le disposizioni contenute nell'attuale manovra finanziaria approvata dal Governo, riguardanti l'applicazione di un sovrapprezzo al canone

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dovuto sulle linee ad alta velocità per il finanziamento dei servizi soggetti a contratti di servizio pubblico ed una maggiore indipendenza dell'Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari.
Queste misure vanno nella direzione di applicare diritti aggiuntivi per i servizi passeggeri svolti sulle linee AV per compensare i servizi soggetti a contratti di servizio pubblico, secondo linee che paiono coerenti anche con indicazioni espresse dal legislatore europeo; naturalmente la misura dovrà essere applicata in maniera corretta e coerente con i principi contenuti nella normativa UE (Direttiva 58/2007/CE e Regolamento CE n. 1370/2007).

Orientamenti sul finanziamento del trasporto ferroviario a livello europeo.

Il settore ferroviario è storicamente caratterizzato da un forte ruolo delle autorità pubbliche sia con riferimento al finanziamento delle infrastrutture che in relazione alla compensazione degli obblighi di servizio pubblico.
Si ritiene, soprattutto in una fase di gravissima difficoltà attraversato dall'economia italiana e europea e, in particolare, le forti tensioni sui bilanci dei Paesi dell'area Euro richiedano una grande attenzione e oculatezza nell'uso delle risorse pubbliche.
Tale attenzione deve riguardare naturalmente anche il settore ferroviario attraverso l'ottimizzazione delle risorse che gli sono attribuite perseguendo continui recuperi di efficienza ed eliminando le sovra-compensazioni che sembrano caratterizzare il finanziamento di taluni servizi pubblici in altri Stati membri dell'UE.

Massimizzazione dell'efficienza interna

La revisione e l'applicazione del quadro normativo europeo non dovrebbero pregiudicare l'efficienza del sistema ferroviario: gli interventi legislativi dovrebbero essere tesi a promuovere le sinergie, la riduzione dei costi e la costruzione di un sistema che coniughi l'apertura del mercato con bassi costi per la collettività, per i bilanci pubblici e per i cittadini che li finanziano, ed in modo particolare per gli utenti. Tutti i governi europei, e il governo italiano tra questi, nel corso degli ultimi anni hanno chiesto alle loro ferrovie di perseguire la massima efficienza interna ottimizzando le risorse e allocandole in maniera ottimale al fine di ridurre al massimo l'intervento pubblico.
L'allocazione ottimale e dinamica degli asset all'interno dei Gruppi ferroviari riveste da questo punto di vista un'importanza fondamentale. Gli unici asset, la cui destinazione obbligatoria non può essere modificata, sono quelli identificati dalle Direttive comunitarie come componenti dell'infrastruttura ferroviaria; per il resto dovrebbe essere riconosciuta ampia libertà allocativa, secondo un orientamento che emerge anche nella prassi dei principali Stati membri (come dimostrato dalle operazioni di riorganizzazione industriale attuate dai principali gruppi ferroviari europei).
In Italia, le Ferrovie dello Stato hanno compiuto un grandissimo sforzo di ottimizzazione delle risorse e riduzione dei costi arrivando a raddoppiare la produttività rispetto agli anni '90. Tale sforzo continua e negli ultimi anni ha portato prima al pareggio del conto economico e poi al conseguimento dell'utile di esercizio.

Controllo delle compensazioni pubbliche

I servizi di trasporto ferroviario sono servizi di interesse economico generale caratterizzati da un elevato beneficio sociale e collettivo, che viene promosso dalle autorità attraverso l'individuazione di obblighi di servizio pubblico e l'attribuzione dei relativi contratti.
In considerazione della grande rilevanza economica delle compensazioni accordate in Europa, quale contributo finanziario pubblico all'assolvimento di obblighi di servizio pubblico, la Commissione dovrebbe prestare la massima attenzione

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nell'esercizio dei suoi poteri di controllo, evitando che si creino ingiustificate asimmetrie fra i singoli Paesi europei. In effetti, in diversi Stati membri - come in Italia - questi servizi registrano livelli di compensazione rigorosamente «plaffonati» e certo non tali da generare sovra-compensazioni; e ciò a fronte di altre situazioni nazionali in cui, viceversa, sembra profilarsi un rischio di sovra-compensazione finanziaria che - ove confermata - potrebbe dar luogo a significative distorsioni del confronto competitivo fra le aziende (da talune recenti elaborazioni emergerebbe, ad esempio, che in Germania il ricavo operativo medio di DB Regio, sia di circa 19,5 €cent per passeggero/km, di cui 11,8 quali corrispettivi pubblici, pari al doppio rispetto alla media italiana; allo stato, in assenza di precisi riscontri - che dovrebbero emergere da verifiche attualmente svolte a livello europeo dalla Commissione - non può escludersi che tali flussi finanziari abbiano potuto agevolare importanti acquisizioni avviate negli ultimi anni, soprattutto nel settore merci).

SCHEDA

Oggetto: Procedura di infrazione n. 2008/2097 sul cd. primo pacchetto ferroviario

La procedura

La procedura di infrazione in oggetto è stata avviata ai sensi dell'articolo 226 del Trattato CE (oggi articolo 258 TFUE) con la lettera di messa in mora del 26 giugno 2008. Con tale atto la Commissione europea ha segnalato alcuni elementi della legislazione italiana in materia di trasporto ferroviario che, a suo avviso, non risultano conformi a quanto previsto dal cd. Primo pacchetto ferroviario, vale a dire le direttive 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE. Gli addebiti della Commissione si incentravano sostanzialmente sui seguenti profili: indipendenza delle funzioni essenziali, imposizione di diritti per l'accesso ferroviario e regime ed indipendenza dell'organismo di regolamentazione del settore ferroviario.
Le autorità italiane hanno replicato alla lettera di messa in mora in data 13 agosto 2008 ed hanno successivamente tenuto una serie di incontri con i Servizi della Commissione al fine di illustrare gli adeguamenti normativi e regolamentari volti a porre il quadro legislativo nazione in linea con talune prescrizioni del primo pacchetto ferroviario.
In data 8 ottobre 2009 la Commissione europea ha adottato un primo Parere Motivato (analoga démarche è stata intrapresa nei confronti di una pluralità di Stati membri) in cui venivano precisati gli addebiti dianzi richiamati.
Le autorità italiane, dopo aver notificato alla Commissione, il 2 dicembre 2009, talune modifiche legislative per venire incontro alle obiezioni formulate dalla Commissione, hanno presentato il 23 dicembre 2009 osservazioni in risposta al primo Parere Motivato.
In data 24 novembre 2010, la Commissione ha trasmesso alle autorità italiane un Parere Motivato Complementare, reso «necessario al fine di prendere in considerazione queste modifiche legislative [i.e. le modifiche introdotte dalle autorità italiane nel settore ferroviario] ed in ragione di alcuni [non precisati] errori di trascrizione nel parere motivato del 9 ottobre».

Gli addebiti

I rilievi della Commissione si incentrano essenzialmente su tre aspetti:
(i) Non sufficiente indipendenza dell'ente incaricato delle funzioni essenziali: al riguardo, la Commissione non ritiene sufficienti le garanzie di indipendenza del Gestore dell'Infrastruttura nel quadro della struttura societaria di gruppo cd. ad holding;
(ii) Imposizione di diritti per l'accesso alla rete ferroviaria da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti: la

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Commissione essenzialmente ritiene che detto compito spetti al Gestore dell'Infrastruttura e che debba essere monitorato dall'Organismo di Regolazione;
(iii) Non sufficiente indipendenza dell'Organismo di Regolamentazione: la Commissione considera in sostanza che la carenza di risorse finanziarie e la circostanza che i membri dell'Organismo siano funzionari ministeriali possa condizionare, limitandola, l'indipendenza dell'Organismo.

Le repliche italiane

I rilievi formulati dalla Commissione hanno trovato puntuale replica nelle diverse risposte presentate a Bruxelles dalle autorità italiane. In tali documenti, con riguardo all'indipendenza delle funzioni essenziali, si è tra l'altro evidenziato che:
gli addebiti della Commissione non trovano riscontro nel testo e nella ratio dell'articolo 6 della Direttiva 91/440/CEE;
l'evoluzione del mercato - come si evince da dati oggettivi ed incontrovertibili e come riconosciuto anche da importanti imprese ferroviarie che si sono avvalse delle possibilità offerte dal quadro regolamentare esistente in Italia - conferma chiaramente che non sussiste alcun rischio di ostacolo o discriminazione nell'accesso di terzi concorrenti;
nel caso dell'Italia, l'organizzazione del Gruppo Ferrovie dello Stato soddisfa pienamente i requisiti di cui all'articolo 14, par. 2, della direttiva 2001/14/CE. Posto infatti che il gestore dell'infrastruttura, RFI, è separato dall'impresa di trasporto dal punto di vista giuridico, oltre che organizzativo: tale separazione già risponde pienamente alle disposizioni ed alle finalità della norma; peraltro, RFI risulta indipendente anche sul piano decisionale.

In tale quadro, le autorità italiane hanno altresì contestato la démarche della Commissione su di un piano sistemico, e ciò nella misura in cui questa pretende di derivare talune «salvaguardie» da una interpretazione, unilaterale, di una norma di direttiva che non le prevede. Si è in particolare evidenziato al riguardo che con tale modus procedendi la Commissione:
cerca di imporre requisiti di separazione ed indipendenza secondo modalità che il legislatore non ha ipotizzato e che alterano nella sostanza il punto di equilibrio stabilito da Consiglio e Parlamento all'atto della definizione del primo pacchetto ferroviario;
sembra utilizzare la procedura di infrazione ex articolo 258 TFUE per un fine che non le appartiene, rischiando di snaturare l'equilibrio istituzionale all'interno dell'Unione e, incorrendo in un détournement de procédure.

Parimenti, con riguardo alla imposizione dei diritti per l'accesso, le autorità italiane hanno ribadito che il quadro normativo nazionale risulta coerente con le conferenti disposizioni europee. Ciò in quanto contempla un procedimento incentrato sul documento predisposto dal Gestore, in merito al quale l'intervento del Ministero competente si limita alla verifica che la proposta formulata sia conforme ai criteri indicati nel decreto che definisce il quadro per l'accesso all'infrastruttura ed i principi e le procedure per l'assegnazione della capacità (articolo 4, paragrafo 1 della direttiva 2001/14/CE) e rispetti i principi di equità e non discriminazione, nonché sia garantita la corrispondenza fra costi del Gestore ed i ricavi da canone. Tale verifica si conclude con l'adozione di un provvedimento ministeriale che rende pubblico, e quindi conoscibile a tutti gli operatori del settore, la determinazione del canone dovuto per l'accesso all'infrastruttura ferroviaria. Al riguardo, si è poi precisato che - coerentemente con le previsioni del Primo pacchetto - l'Organismo di regolazione esplica la sua azione sia nella fase preventiva relativa alla definizione del canone, che successivamente

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nella fase di verifica della corretta applicazione del canone stesso operata dal Gestore alle imprese ferroviarie.
Infine, con riferimento agli addebiti concernenti l'Organismo di regolamentazione, le autorità italiane hanno rilevato come l'assetto istituzionale italiano è in grado di garantire l' indipendenza dell'organismo di regolamentazione, in coerenza con il testo e le finalità dell'articolo 30, par. 1, della direttiva 2001/14/CE. Ciò tenuto conto anche della distinzione di prerogative fra i due Ministeri rispettivamente interessati alla regolamentazione e alla proprietà/controllo dell'operatore ferroviario, oltre che della precisa ripartizione di responsabilità e compiti, all'interno del MIT fra il Ministro e la dirigenza cui compete l'esercizio delle prerogative regolatorie nel settore.

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