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Temi dell'attività Parlamentare

Politiche della legislazione

Le politiche della legislazione nella XVI legislatura

Le politiche della legislazione nella XVI legislatura presentano numerosi elementi di novità rispetto al passato, che possono essere così indicati:

  1. la nomina, per la prima volta, di un Ministro per la semplificazione normativa;
  2. l’adozione di diversi provvedimenti volti alla semplificazione del quadro normativo vigente, nell’ambito e comunque in stretto collegamento con l’attuazione della delega cosiddetta “taglia-leggi” (articolo 14 della legge 246/2005), volta alla riduzione dello stock normativo e ad un complessivo riordino della legislazione;
  3. l’adozione di diverse misure volte a migliorare la qualità della legislazione;
  4. la nascita della prima banca dati pubblica della legislazione vigente, Normattiva ;
  5. un uso degli strumenti legislativi basato soprattutto sulle procedure più stringenti anche sul piano temporale (decretazione d’urgenza; legislazione delegata; leggi di bilancio), che si è accompagnato ad una significativa instabilità normativa e ad una particolare configurazione dei testi, volta a privilegiare, soprattutto nell’ultima fase della legislatura, l’indicazione di finalità e di contesto delle nuove norme e la previsione di numerosi adempimenti, spesso atipici rispetto al sistema delle fonti;
  6. un lavoro di analisi e di ricerca sul ruolo del Parlamento e sul sistema delle fonti che ha prodotto diverse iniziative e rapporti sugli strumenti della normazione.

 Il Ministro per la semplificazione normativa

All’inizio della legislatura, il decreto-legge 85/2008 di riordino delle strutture di Governo (convertito dalla legge 121/2008) ha previsto l’incarico di Ministro per la semplificazione normativa, al quale il Presidente del Consiglio ha delegato (con il DPCM in data 13 giugno 2008 ), tra le altre: 
- funzioni di coordinamento in ambito governativo, anche al fine di raccordare le iniziative di semplificazione normativa e quelle di semplificazione amministrativa ;
- lo svolgimento di compiti di raccordo interistituzionale con Parlamento, regioni e altri soggetti regolatori;
- attività in sede europea e internazionale in materia di semplificazione e di miglioramento della qualità della normativa.
Con la formazione del Governo Monti, le funzioni relative alla  semplificazione normativa ed alla Pubblica Amministrazione sono state unificate in un unico incarico ministeriale, conferendo così ad un unico Ministro i compiti di coordinamento in materia sia di semplificazione normativa sia di semplificazione amministrativa .

La riduzione dello stock normativo

Nella legislatura appena conclusa è stata realizzata una inedita e poderosa operazione di riduzione dello stock normativo, che ha preso le mosse dall’attuazione della delega prevista dall’articolo 14 della legge 246/2005, con la quale lo Stato si è posto per la prima volta l’obiettivo di ridurre drasticamente lo stock normativo. Tale obiettivo è stato perseguito facendo ordine nella massa dei provvedimenti emanati dall’unità d’Italia fino al 31 dicembre 1969, attraverso la ricognizione di tutte le disposizioni di cui si è ritenuta indispensabile la permanenza in vigore. Tutte le altre disposizioni sono considerate abrogate, a meno che non interessino alcuni settori esclusi dalla cosiddetta “ghigliottina” (cioè l’abrogazione generalizzata). Nel rispetto di tale principio, il decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, ha fatto salvi circa 3.300 atti normativi di rango primario anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si è ritenuta indispensabile la permanenza in vigore.

Esso è stato preceduto da altri due interventi legislativi che, agendo in maniera speculare rispetto al meccanismo taglia-leggi ed utilizzando anche il lavoro di ricognizione effettuato a quel fine, abrogano espressamente poco più di 30.000 atti normativi, anche successivi al 1970. Si tratta dell’ articolo 24 del decreto-legge n. 112/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133/2008 e del decreto-legge n. 200/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 9/2009.

Tale procedura di abrogazione generalizzata è stata ricondotta nell’alveo della delega “taglia-leggi” attraverso le modifiche ad essa apportate dalla legge 69/2009 ed ha condotto alla adozione del decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 212, che abroga all’incirca 37.000 atti normativi.

Infine, l’articolo 62 del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35, ha disposto che, dal sessantesimo giorno successivo all'entrata in vigore della legge di conversione, “sono o restano abrogate” le disposizioni riportate nella tabella A, allegata al decreto, che contiene un elenco di 298 atti di varia natura.

 Complessivamente, sono stati interamente abrogati quasi 70.000 provvedimenti, 1.200 circa dei quali dal codice dell’ordinamento militare.

Il riordino normativo

Sempre nell’ambito dell’operazione taglia-leggi si è innestata l’opera di riordino della normativa vigente, attraverso la redazione di testi di riassetto. Nel corso della XVI legislatura sono stati emanati i seguenti decreti legislativi di riordino normativo:

  1. D.Lgs. 81/2008 (sicurezza e salute sui luoghi di lavoro);
  2. D.Lgs. 66/2010 (codice dell’ordinamento militare), cui si è affiancato il D.P.R. 90/2010, che raccoglie in un testo unico le disposizioni in materia di rango regolamentare;
  3. D.Lgs. 104/2010 (codice del processo amministrativo);
  4. D.Lgs. 71/2011 (riordino delle norme sugli uffici consolari);
  5. D.Lgs. 79/2011 (codice del turismo);
  6. D.Lgs. 159/2011 (codice delle leggi antimafia);
  7. D.Lgs. 167/2011 (testo unico dell’apprendistato);
  8. D.Lgs. 235/2012 (testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità).

Infine, l’articolo 5, comma 2, della legge 69/2009, ha introdotto, nell’ambito della legge n. 400/1988, l’articolo 17-bis, il quale autorizza in via permanente il Governo a raccogliere in testi unici compilativi le disposizioni di legge che regolano materie e settori omogenei.

La qualità della legislazione

La XVI legislatura si caratterizza anche per le misure finalizzate ad una migliore qualità della legislazione. In particolare, sono stati approvati:

La banca dati pubblica gratuita della legislazione vigente

La nomina di un Ministro incaricato di seguire i temi della semplificazione normativa ed i progressi compiuti in questo campo hanno contribuito ad accelerare i tempi per la costituzione della banca dati pubblica gratuita della legislazione vigente (Normattiva ), messa in esercizio - in modo sperimentale - nel marzo 2010 ed in costante evoluzione. La banca dati offre attualmente in multivigenza (cioè con la possibilità di vedere il testo vigente ad una qualsiasi data) i testi normativi approvati in età repubblicana.

 L’uso degli strumenti normativi

 Nel corso della legislatura sono state approvate 391 leggi, delle quali:

4 leggi costituzionali;

106 leggi di conversione;

20 leggi di bilancio;

5 leggi collegate alla manovra di finanza pubblica;

3 leggi comunitarie;

144 leggi di ratifica;

109 leggi rientranti nella categoria residuale delle “altre leggi”.

 Alle leggi approvate si aggiungono 230 decreti legislativi ed 81 regolamenti di delegificazione, a conferma di una chiara opzione a favore delle procedure più stringenti anche sul piano temporale:

  • decretazione d’urgenza (come specificato nel focus , i decreti-legge hanno assunto, anche in concomitanza con la crisi economico-finanziaria, un ruolo a tutto campo, venendo utilizzati anche per tracciare riforme ordinamentali di medio periodo;
  • legislazione delegata (con l’approvazione di 23 leggi delega, recanti 391 disposizioni di delega al Governo, in attuazione delle quali sono stati emanati 177 decreti legislativi, cui vano sommati 50 decreti legislativi adottati in attuazione di deleghe approvate in precedenti legislature);
  • leggi di bilancio (le leggi di bilancio vengono approvate con perfetta regolarità temporale).

Dal punto di vista della qualità della legislazione e della certezza del diritto, si registra una significativa instabilità normativa ed una particolare configurazione dei testi, volta a privilegiare, soprattutto nell’ultima fase della legislatura, l’indicazione di finalità e di contesto delle nuove norme e la previsione di numerosi adempimenti, spesso atipici rispetto al sistema delle fonti.

 La riflessione parlamentare

 Nel corso della legislatura sono state promosse, in particolare dal Comitato per la legislazione e dai suoi componenti, numerose iniziative di riflessione sul ruolo del Parlamento e della legge parlamentare, di cui si dà conto nel focus.

Ai tradizionali strumenti di analisi delle politiche legislative (il Rapporto annuale sulla legislazione e la pubblicazione trimestrale degli “Appunti del Comitato”) si sono affiancati ulteriori rapporti, promossi dai componenti del Comitato per la legislazione, che hanno riguardato, in particolare, il sistema delle fonti: decretazione d’urgenza ; ordinanze di protezione civile ; legislazione delegata ; attuazione del diritto europeo ; instabilità normativa .

Molto intensa è stata anche l’attività seminariale, che ha portato, tra l’altro, alla pubblicazione dei volumi “Fuga dalla legge? ” e “La buona scrittura delle leggi ”.

Informazioni aggiornate a mercoledì, 20 febbraio 2013