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Temi dell'attività Parlamentare

Ambiente, territorio e protezione civile

L’Unione europea pone le politiche ambientali al centro di una nuova strategia di sviluppo basata sulla sostenibilità e sull’uso efficiente delle risorse. In questa prospettiva l’ambiente acquisisce una nuova centralità e, nel contempo, assume un carattere trasversale alle altre politiche pubbliche, prime tra tutte le politiche territoriali ed energetiche. Del rafforzamento dell’impegno politico verso lo sviluppo sostenibile globale e della transizione verso un’“economia verde” si è, altresì, discusso in sede di Conferenza delle Nazioni unite Rio +20 svoltasi nel mese di giugno 2012.

Nella XVI legislatura, il Parlamento ha avuto modo di dibattere di tali tematiche in occasione dell’esame - nella cosiddetta fase “ascendente” - di alcuni atti europei concernenti le questioni dei cambiamenti climatici (ad esempio il cd. pacchetto clima-energia ), dell’energia e della gestione dei rifiuti (ad esempio la relazione sulla Strategia tematica sulla prevenzione e il riciclaggio dei rifiuti e la Tabella di marcia verso un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse), nonché nell’esame di alcuni provvedimenti normativi adottati in recepimento della normativa europea e nello svolgimento di un’intensa attività conoscitiva e di indirizzo e controllo.

La produzione normativa della XVI legislatura – in materia di politiche ambientali e territoriali – è prevalentemente contenuta in decreti legge e decreti legislativi, questi ultimi emanati in attuazione di deleghe anche al fine di adeguare l’ordinamento nazionale alla legislazione europea. Tali provvedimenti sono stati sostanzialmente modificati nel corso dell’esame parlamentare.

Una nuova considerazione delle tematiche ambientali è presente anche nell’esame dei più recenti documenti di bilancio (eco bilancio ed eco rendiconto) e nell’ambito dei documenti di economia e finanza (DEF), che recano specifiche sezioni dedicate proprio allo stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra (cd. Allegato “Kyoto”). Ciononostante, le risorse finanziarie destinate alle politiche ambientali hanno subito una costante diminuzione nel corso della legislatura nell’ambito delle riduzioni operate dalle manovre di finanza pubblica che si sono susseguite. Risorse ad hoc sono state ovviamente dirette a fronteggiare le numerose emergenze sul territorio nazionale. 

In data 8 marzo 2013 il Ministero dell'ambiente, al fine di definire le priorità per la crescita sostenibile dell'Italia, ha presentato il “Rapporto Ocse sulle performance ambientali: Italia 2013 ”, che contiene una serie di valutazioni e raccomandazioni di medio-lungo periodo.

La tutela dell’ambiente

Nel corso della legislatura sono state approvate numerose modifiche al d.lgs. 152/2006 (cd. Codice ambientale), che sostanzialmente rappresenta il corpus normativo di riferimento in materia ambientale, in una prima fase attraverso veri e propri interventi correttivi a seguito della delega contenuta nella legge 69/2009 e a motivo del recepimento di alcune direttive europee. Nella seconda fase della legislatura le disposizioni in materia ambientale sono confluite in diversi provvedimenti d’urgenza e non si sono configurate come modifiche organiche degli ambiti di riferimento. In taluni casi, peraltro, si è trattato di disposizioni oggetto di ripetute novelle anche a distanza di pochi mesi e ciò ha determinato una certa "instabilità normativa". Tra le disposizioni maggiormente oggetto di modifica, si segnala ad esempio il sistema di tracciabilità dei rifiuti (SISTRI), la cui disciplina è stata prorogata più volte per le criticità legate all’attuazione. 

Le norme approvate nel corso della legislatura in materia ambientale, che comunque non comprendono solo novelle al Codice, hanno riguardato diversi ambiti: i rifiuti, le bonifiche dei siti contaminati , le risorse idriche, la tutela dell’aria e la riduzione delle emissioni in atmosfera. Alcune disposizioni non sono state definitivamente approvate in quanto contenute in proposte di legge di iniziativa parlamentare il cui iter non si è concluso (è il caso, ad esempio, della proposta di legge A.S. 3162-B ). E’ necessario peraltro ricordare che nella materia ambientale sono pendenti numerose procedure di infrazione a livello europeo (che riguardano, ad esempio, le discariche, le acque reflue urbane, i depuratori).

Negli ambiti sopra elencati gli interventi adottati sono stati diversi e hanno riguardato i profili procedurali e autorizzatori, le problematiche gestionali e di affidamento, i profili sanzionatori. Alcune misure – soprattutto sotto il profilo procedurale e autorizzatorio – hanno avuto un obiettivo di semplificazione (è il caso, ad esempio, dell’autorizzazione unica ambientale ai sensi dell’art. 23 del D.L. 5/2012).

La crescente attenzione nei confronti delle tematiche ambientali si è tradotta ovviamente non solo nella discussione di provvedimenti legislativi, ma anche in un’intensa attività di indirizzo e controllo. Particolare importanza hanno rivestito gli atti di indirizzo nel quadro del dibattito riguardante i cambiamenti climatici e l’applicazione del Protocollo di Kyoto.

La gestione dei rifiuti

La materia dei rifiuti è stata maggiormente interessata da modifiche in primo luogo con l’emanazione del d.lgs. 205/2010, in recepimento della direttiva 2008/98/CE, che ha sostanzialmente innovato la definizione di “rifiuto” e la disciplina della gestione dei rifiuti . Il decreto ha, pertanto, introdotto nell’ordinamento una nuova disciplina concernente i sottoprodotti e la cessazione della qualifica di rifiuto (end of waste), nonché l’indicazione esplicita di criteri di priorità nella gestione dei rifiuti (la cosiddetta gerarchia dei rifiuti), che comprendono le misure di prevenzione, riutilizzo, riciclaggio, recupero, e smaltimento. Le direttive europee e la nuova strategia considerano i rifiuti come una risorsa e questo richiede anche a livello territoriale modelli di governance efficienti nella gestione del ciclo integrato dei rifiuti al fine di contrastare le situazioni di emergenza.

E’ stato, infine, istituito il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi , a copertura dei costi relativi al servizio di gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento (art. 14 del D.L. 201/2011 da ultimo novellato dall’art. 1-bis del D.L. 1/2013).

La crescente importanza della green economy

Si è già detto inizialmente della crescente importanza della nuova impostazione di fondo delle politiche europee in favore dello sviluppo sostenibile a cui è strettamente connessa la transizione verso un nuovo modello di economia, la cosiddetta green economy , quale opportunità da percorrere nell’attuale contesto di crisi.  

Oltre agli interventi cui si è fatto rapidamente cenno, nel corso della XVI legislatura è stata inserita una specifica disciplina volta allo sviluppo della mobilità sostenibile, attraverso misure per favorire la realizzazione di reti infrastrutturali per la ricarica dei veicoli alimentati ad energia elettrica e la sperimentazione e la diffusione di veicoli a basse emissioni complessive, specie nel contesto urbano (Capo IV-bis del D.L. 83/2012).

E’ stata, inoltre, modificata la disciplina per la gestione del fondo rotativo per il finanziamento delle misure finalizzate all'attuazione del Protocollo di Kyoto (cd. Fondo Kyoto) al fine di destinare risorse a imprese operanti in settori che possono essere ricompresi nell’ “economia verde” e che, per fruire delle agevolazioni, devono creare nuova occupazione giovanile (art. 57 del D.L. 83/2012).

Di rilevante importanza, nella prospettiva di uno sviluppo dell’economia verde, è stato il dibattito parlamentare che si è svolto sulle tematiche delle energie rinnovabili e dell'efficienza energetica e sulle relative misure adottate. La Commissione ambiente della Camera ha concluso un’indagine conoscitiva sulle politiche ambientali in relazione alla produzione di energia da fonti rinnovabili.  

Verso una nuova regolazione del servizio idrico integrato

Un discorso a parte meritano le modifiche normative riguardanti il servizio idrico integrato , che sono state determinate dall’esito favorevole delle consultazioni popolari svoltesi il 12 e il 13 giugno 2011, relativamente all’affidamento e alla gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, nonché alla determinazione della tariffa del servizio idrico integrato.

Sotto il profilo dell’affidamento e della gestione, l’abrogazione dell’articolo 23-bis del d.lgs. 112/2008 ha comportato l’applicazione immediata della normativa europea e l’esclusione del servizio idrico integrato dalla normativa che è stata successivamente approvata (art. 4 del D.L. 138/2011) e dichiarata incostituzionale (sentenza n. 199 del 2012). Al servizio idrico integrato si applicano invece le nuove regole in tema di definizione degli ambiti territoriali ottimali e dei criteri di organizzazione (art. 3-bis del D.L. 138/2011).

Per quanto attiene la regolazione vera e propria, è stata istituita e successivamente soppressa l'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, le cui funzioni sono state trasferite al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, fatta eccezione per quelle attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici che sono esercitate dall’Autorità per l'energia elettrica e il gas.

Le emergenze

Nel corso della legislatura, le politiche in materia di tutela dell’ambiente e di assetto del territorio sono state contraddistinte da molti interventi emergenziali a fronte di dissesti idrogeologici, eccezionali eventi meteorologici, eventi sismici e più in generale emergenze di carattere ambientale.

Di particolare gravità i due terremoti in Abruzzo (aprile 2009) e in Emilia Romagna, Lombardia e Veneto (maggio 2012) . Le situazioni di emergenza createsi a seguito di tali eventi sismici sono state oggetto di numerosi provvedimenti. Per quanto riguarda l’Abruzzo, il decreto-legge 39/2009 ha previsto una serie di interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dal sisma, mentre con il D.L. 83/2012 è stata disciplinata la chiusura dell'emergenza (artt. da 67-bis a 67-sexies).

Lo stato di emergenza in Emilia Romagna, Lombardia è stato prorogato fino al 31 maggio 2013 e ed è stato oggetto di numerose disposizioni contenute in vari provvedimenti d’urgenza emanati negli ultimi mesi (D.L. 74/2012, artt. 10 e 67-septies del D.L. 83/2012, artt. 3-bis e 7 del D.L. 95/2012, nonché art. 11 del D.L. 174/2012) dirette alle popolazioni e alle imprese che hanno subito danni in conseguenza degli eventi sismici.

Per quanto concerne le emergenze ambientali , la situazione di criticità nella gestione dei rifiuti non ha interessato solo la Campania, ma anche altre regioni italiane (Lazio, Calabria, Sicilia).

Si segnala, infine, la situazione di emergenza ambientale nell’area di Taranto (D.L. 129/2012) che è collegata alle vicende che hanno interessato lo stabilimento ILVA (D.L. 207/2012). 

L’assetto del territorio

Le situazioni di emergenza hanno avuto un impatto notevole sul territorio e, per tale, ragione il Parlamento ha messo in evidenza, anche attraverso l'indagine conoscitiva sulle politiche per la difesa del suolo, la necessità di rafforzare la prevenzione e la pianificazione degli interventi per la messa in sicurezza del territorio, nonché di destinare maggiori risorse finanziarie agli interventi medesimi.  

Per quanto riguarda il governo del territorio , non è stato concluso l’esame delle proposte di legge di iniziativa parlamentare volte a riformare la legge urbanistica (A.C. 329 e abb.) per una definizione dei principi fondamentali in una materia in cui le regioni hanno emanato discipline di dettaglio definendo le competenze degli enti territoriali. Il dibattito nella Commissione di merito ha comunque fatto emergere importanti orientamenti con riferimento all’esigenza di definire nuovi modelli di pianificazione più flessibili e introdurre principi generali in materia di perequazione e compensazione urbanistica.

E’ stata, poi, riconosciuta l’importanza di definire politiche di riqualificazione delle aree urbane , specialmente di quelle degradate (in tal senso le misure contenute nell’art. 5, commi 9-14, del D.L. 70/2011 e il Piano nazionale per le città di cui all’art. 12 del D.L. 83/2012). E’ stata, inoltre, approvata una legge volta a incentivare lo sviluppo degli spazi verdi urbani (legge n. 10/2013).  

Sono state introdotte alcune norme di semplificazione per il rilascio delle autorizzazioni in materia paesaggistica per interventi di lieve entità (D.P.R. 139/2010 e art. 44 del D.L. 5/2012) e delle procedure attuative dei piani urbanistici (art. 5, comma 8, del D.L. 70/2011).

Il Parlamento ha, infine, dedicato una specifica attenzione al tema della sicurezza sismica nell'ambito di un'apposita indagine conoscitiva, che però non si è conclusa.

Il riordino della protezione civile

La protezione civile è stata interessata da importanti riforme nel corso della XVI legislatura. Un primo rilevante intervento ha, tra l’altro, introdotto sostanziali innovazioni nel finanziamento delle emergenze, per un verso, autorizzando la regione colpita da calamità naturali a deliberare l’aumento delle imposizioni tributarie o delle addizionali di propria competenza, compresa l'accisa sulla benzina e, per l’altro, a ricorrere – in caso di insufficienza delle predette risorse – alle risorse statali (commi 5-quater e 5-quinquies dell'articolo 5 della legge n. 225/92 come modificata dal D.L. 225/2010).

A seguito della pronuncia di incostituzionalità, che ha parzialmente investito il predetto sistema di finanziamento (sentenza n. 22 del 2012), e anche in conseguenza dell’abrogazione della disciplina che consentiva al Dipartimento della protezione civile di operare con riferimento ai grandi eventi diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dello stato di emergenza, si è posta la necessità di un intervento di riforma della legge n. 225/92 istitutiva del  Servizio nazionale di protezione civile. Il D.L. 59/2012 ha, pertanto, innovato la disciplina degli stati di emergenza e del potere di ordinanza e disposto l’utilizzo prioritario delle risorse statali per il finanziamento delle emergenze.

Informazioni aggiornate a martedì, 12 marzo 2013