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Temi dell'attività Parlamentare

Disciplina dei conflitti di interesse
Nel corso della XVI legislatura è stata risollevata in ambito parlamentare la questione dei conflitti di interessi che possono riguardare determinati titolari di incarichi pubblici i quali siano, al contempo, titolari di attività economiche di rilevante portata. La I Commissione della Camera ha iniziato, senza portarlo a conclusione, l'esame di alcune proposte di legge in materia.

Il tema della risoluzione dei conflitti di interesse dei titolari di cariche di governo è stato oggetto di discussione parlamentare solo nell’ultimo periodo della XVI legislatura, collegandosi in parte al dibattito sulle riforme costituzionali della forma di governo. E’ stato infatti sottolineato nel corso del dibattito come la questione della regolazione del conflitto d'interessi modifichi le sue caratteristiche a seconda della scelta del sistema istituzionale che si adotta.
La questione è stata in primo luogo affrontata nel corso delle audizioni, presso la I Commissione della Camera, del Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (seduta del 29 marzo 2012) e del Presidente dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (seduta del 4 aprile 2012), sullo stato delle attività di controllo e vigilanza in materia di conflitti di interessi. Nel dibattito condotto in occasione delle audizioni è emersa da più parti  la volontà politica di modificare la normativa vigente in materia.

L’esame di alcune proposte di legge in materia è iniziato, presso la Commissione affari costituzionali della Camera, il 7 agosto 2012 con lo svolgimento delle relazioni da parte dei due relatori (on. Bressa e on. Calderisi). L’esame è stato quindi più volte rinviato e non è stato portato a conclusione.

I progetti di legge presentati  (A.C. 442; A.C. 1915; A.C. 2664; A.C. 2668 e A.C. 4874) intervengono con diverse soluzioni legislative, ma hanno un tratto in comune che è costituito dall’individuazione di un sistema di incompatibilità più stringente rispetto alla normativa vigente recata dalla legge 215/2004.

Le questioni più rilevanti trattate dalle diverse proposte di legge sono le seguenti:

  • l’impianto con finalità preventive di alcune delle proposte; esse mirano cioè ad evitare l’insorgere di conflitti di interessi, piuttosto che ad intervenire ex post sugli atti eventualmente adottati in presenza di tali conflitti.
  • i destinatari; tutte le proposte hanno ad oggetto le situazioni di incompatibilità dei titolari delle cariche di governo statali, ad eccezione di una, che inserisce tra i titolari di cariche di rilevanti ai fini della proposta anche i presidenti delle regioni ordinarie e delle regioni a statuto speciale. Due delle proposte di legge recano anche una disposizione di delega per estendere anche agli organi di governo delle autonomie territoriali le disposizioni introdotte a livello statale.
  • un rilevante elemento di novità è costituito dall’introduzione, da parte di una delle proposte, di una apposita Autorità indipendente, denominata “Autorità per la prevenzione dei conflitti di interessi e delle forme di illecito all’interno della pubblica amministrazione”. Ad essa sono attribuiti i compiti e i poteri previsti dal testo al fine di prevenire ed eventualmente sanzionare i conflitti di interessi, fatte salve alcune specifiche competenze rimaste in capo all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Si è ritenuto opportuno infatti separare anche sul piano istituzionale i compiti di verifica del buon funzionamento del mercato da quelli di prevenzione di forme di scorretto esercizio degli incarichi di governo. Altre proposte mantengono invece l’impostazione della legge vigente, che affida all’Autorità antitrust i compiti di controllo in materia di conflitti di interessi, ma in virtù dei nuovi compiti e funzioni attribuiti all’Autorità ne prevedono il potenziamento.
  • la predisposizione di un’articolata serie di incompatibilità tra la carica di governo e determinati incarichi, cariche o attività. Tra queste, è incluso l’esercizio di attività imprenditoriali, anche per interposta persona o attraverso società fiduciarie; sono tuttavia previste deroghe sia per il piccolo imprenditore, sia per l’imprenditore individuale. Alcune proposte individuano una diversa specie di incompatibilità, avente carattere patrimoniale, che sussiste se il titolare della carica di governo ha la proprietà di un patrimonio superiore ai 15 milioni di euro o ai 30 milioni in beni (ad esclusione dei titoli di Stato) la cui natura, tenuto conto delle specifiche funzioni di governo dell’interessato, è tale da determinare un conflitto di interessi; ovvero abbia la proprietà o il controllo di un’impresa che svolge la propria attività in regime di autorizzazione o di concessione rilasciata dallo Stato.
  • l’individuazione dei casi in cui il titolare della carica di governo deve astenersi, nell’esercizio delle sue funzioni, da atti che pur destinati alla generalità o ad intere categorie di soggetti, siano tali da produrre nel suo patrimonio o nel patrimonio dei suoi congiunti un “vantaggio economicamente rilevante e differenziato, ancorché non esclusivo”, rispetto a quello della generalità dei destinatari; ovvero che siano destinati a ristrette categorie di soggetti nelle quali egli stesso rientri e tali da produrre nel suo patrimonio o in quello dei congiunti un vantaggio economicamente rilevante.
  • l’introduzione nel nostro ordinamento, da parte di alcune proposte di un istituto tipicamente anglosassone quale il blid trust (o fondo cieco) quale mezzo di risoluzione di conflitti di interessi. Nel caso in cui l’Autorità competente accerti il possesso di partecipazioni rilevanti in determinati settori ovvero una concentrazione di interessi patrimoniali e finanziari nel medesimo settore, superiore a 10 milioni di euro e tale da configurare il rischio evidente di turbative della concorrenza o di condizioTesto unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonicinamento dell’attività di governo, sorge un obbligo di “separazione degli interessi”, se del caso attraverso l’istituzione di un “trust cieco”, definito come “quella tipologia di trust ove il trustee ha la più ampia discrezionalità in merito alla consistenza qualitativa dei beni in trust, mentre i beneficiari ne possono avere solo una conoscenza quantitativa”. L’alienazione dei beni non è dunque un’ipotesi esclusa, ma è prevista solo quale extrema ratio, quando cioè rappresenti l’unica misura possibile per evitare il conflitto di interessi nella specifica situazione.
  •  il sostegno privilegiato nel settore delle comunicazioni; è affrontata la questione del “sostegno privilegiato” ai candidati o ai titolari di cariche di governo, da parte di imprese operanti nel settore delle comunicazioni, delle telecomunicazioni e dell’editoria, anche a mezzoInternet, definendo al riguardo i poteri di vigilanza e sanzionatori dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni sia durante le campagne elettorali sia al di fuori di tali periodi.
  • le sanzioni; è infine previsto un articolato sistema di sanzionatorio volto a punire le violazioni delle regole sul conflitto di interessi.

 Con specifico riguardo alle posizioni dominanti nel sistema integrato delle comunicazioni, si segnala che nel corso della XVI legislatura il Parlamento è intervenuto con riguardo al divieto per i soggetti che esercitano l'attività televisiva in ambito nazionale attraverso più di una rete, di acquisire partecipazioni in imprese editrici di giornali quotidiani o partecipare alla costituzione di nuove imprese editrici di giornali quotidiani (di cui all’articolo 43 del D.Lgs. 31 luglio 2005 n. 177). Nel corso della XVI legislatura il divieto è stato più volte prorogato, da ultimo fino al 31 dicembre 2013. E’ stato altresì ridefinito ( dall’articolo 3 del D.L. 31 marzo 2011, n. 34, convertito con modificazione dalla legge L. 26 maggio 2011, n. 75) l’ambito di applicazione del divieto, prevedendo che esso si applichi ai soggetti che esercitano l'attività televisiva in ambito nazionale su qualunque piattaforma che, sulla base dell'ultimo provvedimento di valutazione del valore economico del Sistema integrato delle comunicazioni (SIC) adottato dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, hanno conseguito ricavi superiori all'8 per cento di tale valore. Viene poi introdotta una deroga al divieto qualora la partecipazione riguardi imprese editrici di giornali quotidiani diffusi unicamente in modalità elettronica.