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Temi dell'attività Parlamentare

L'assetto degli enti locali: interventi su organi, apparati e funzioni
Nella XVI legislatura gli interventi sugli enti locali hanno riguardato vari profili: dalla riduzione dei trasferimenti di risorse e dalla definizione di un nuovo assetto dei rapporti economico-finanziari tra lo Stato e le autonomie fino al contenimento dei costi degli apparati e all'aumento della funzionalità degli enti stessi. Sotto quest'ultimo profilo presenta particolare rilievo la definizione delle funzioni fondamentali dei comuni in quanto diretta attuazione di disposizioni costituzionali.

L'assetto degli enti locali è stato oggetto di costante attenzione nel corso della legislatura, attraverso numerosi interventi normativi tra i quali quelli diretti alla rideterminazione degli emolumenti e del numero dei componenti degli organi, nonchè alla razionalizzazione degli organismi facenti capo agli stessi enti. Si è proceduto altresì all'individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali e a disciplinare l'esercizio associato delle attività degli stessi enti.
Di tali orientamenti normativi si da conto di seguito, rinviando invece per la disciplina dei controlli sull'attività di tali enti allo specifico tema Riduzione di costi, controlli e trasparenza negli enti territoriali.

Interventi normativi sugli emolumenti e sul cumulo degli incarichi degli amministratori locali

In questa materia gli orientamenti normativi si sono indirizzati verso il contenimento delle spese, dapprima stabilendo riduzioni di importi e impedendo l’attivazione di meccanismi di incremento, in seguito eliminando taluni emolumenti e introducendo divieti di cumulo di importi percepiti a vario titolo. 

La prima tappa di questo processo normativo inizia in modo organico nel 2008 con il decreto legge 112/2008 che, con effetto dal 1° gennaio 2009, ha novellato  l’art. 82 del testo unico sugli enti locali (D.Lgs. 267/2000) disponendo:

  • la riduzione del 30%, rispetto all’ammontare alla data del 30 giugno 2008, delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza - per il sindaco, il presidente della provincia, il sindaco metropolitano, il presidente della comunità montana, i presidenti dei consigli circoscrizionali dei soli comuni capoluogo di provincia, i presidenti dei consigli comunali e provinciali, nonché i componenti degli organi esecutivi dei comuni e ove previste delle loro articolazioni, delle province, delle città metropolitane, delle comunità montane, delle unioni di comuni e dei consorzi fra enti locali - per gli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità interno nell’anno precedente (art. 61, comma 10, primo periodo);
  • dei medesimi emolumenti è prevista la sospensione sino al 2011 della possibilità di incremento, cioè di attivare previsti adeguamenti triennali disposti con decreto del ministro dell’interno sulla base della media degli indici ISTAT di variazione del costo della vita (art. 61, co. 10, secondo periodo);
  • corresponsione dei gettoni di presenza è comunque subordinata alla effettiva partecipazione del consigliere a consigli e commissioni (art. 76, comma 3)
  • l’eliminazione della facoltà per gli organi degli enti locali di incrementare, con delibera del consiglio o della giunta, le indennità di funzione spettanti ai sindaci, ai presidenti di provincia, agli assessori comunali e provinciali e ai presidenti delle assemblee (art. 76, comma 3 );
  • la limitazione del rimborso per le trasferte dei consiglieri comunali e provinciali, per ogni chilometro, ad un quinto del costo di un litro di benzina. (art. 77-bis comma 13).

 Nello stesso contesto temporale si colloca la previsione dell’art. 4-bis del D.L. 97/2008 che, nel disporre la diminuzione del numero dei componenti degli organi della comunità montane, ne ha previsto la riduzione delle indennità. 

Successivamente, con il decreto legge 78/2010, si è stabilito:

  • che gli incarichi conferiti dalle p.a. ai titolari di cariche elettive possano dar luogo esclusivamente a rimborsi spese e che eventuali gettoni di presenza non possano superare i 30 euro;
  • la riduzione delle indennità di sindaci, presidenti di provincia, assessori ed altri amministratori locali;
  • l’abolizione delle indennità e dei gettoni di presenza dei consiglieri delle comunità montane  e dei consiglieri circoscrizionali (art. 5 comma 6, lett. a);per i consiglieri circoscrizionali, era già prevista l’esclusione da ogni indennità ad eccezione di quelli delle città metropolitane per i quali l’ammontare del gettone di presenza non può superare, come per i consiglieri comunali e provinciali, il quarto dell’indennità massima prevista per il rispettivo presidente;
  • la soppressione della parametrazione dell'indennità dei presidenti di provincia e dei sindaci al trattamento economico fondamentale del segretario generale dei rispettivi enti (art. 5 comma 6, lett. a);
  • la riduzione delle indennità di funzione di sindaci, presidenti di provincia, assessori ed altri amministratori locali, per un periodo non inferiore a tre anni, di una percentuale pari a: 3% per i comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti e per le province con popolazione fino a 500.000 abitanti; 7% per i comuni con popolazione tra 15.001 e 250.000 abitanti e per le province con popolazione tra 500.001 e un milione di abitanti; - 10% per i restanti comuni e per le restanti province (art. 5, co. 7);
  • l’introduzione del divieto di cumulo delle indennità dei soggetti che ricoprono più incarichi.
  • Il divieto di attribuire emolumenti in qualsiasi forma (compresi retribuzioni, gettoni, o indennità) agli amministratori di comunità montane e unioni di comuni e comunque di forme associative di enti locali, aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche (art. 5, co. 8)
  • l’estensione a qualsiasi emolumento degli amministratori locali, previsto dal TUEL, del divieto di cumulo per i parlamentari nazionali ed europei, e per i consiglieri regionali, divieto in precedenza limitato al solo gettone di presenza (art. 5, co. 8);
  • la soppressione dell’indennità di missione degli amministratori locali, come individuati dall’art. 77, comma 2, TUEL in relazione alla partecipazione ad organi o commissioni connessa all’esercizio delle proprie funzioni (art. 5, co. 8);
  • l’eliminazione del rimborso - forfetario ed onnicomprensivo - delle spese diverse da quelle di viaggio, dovuto agli amministratori che, in ragione del loro mandato, siano autorizzati a recarsi fuori del capoluogo del comune ove ha sede il rispettivo ente (art. 5, co. 8);
  • limitazione ad uno, a scelta, dell’emolumento che può percepire chi sia eletto o nominato in più organi appartenenti a diversi livelli (presumibilmente territoriali) di governo (art. 5, co. 11).

 Con l’art. 1, comma 120, della L.220/2010 legge finanziaria per il 2011, , per gli enti locali che nell’anno precedente non hanno rispettato il patto di stabilità interno sono stati ridotti del 30 per cento, rispetto all’ammontare risultante alla data del 30 giugno 2008, gli importi di indennità di funzione e di gettoni di presenza di cui all’art. 82 TUEL.

Inoltre, il D.L. 225/2010 ha previsto nei comuni capoluogo di regione individuati come città metropolitane, gli oneri a carico dell’ente locale per i permessi retribuiti dei consiglieri circoscrizionali che siano dipendenti da privati o da enti pubblici economici non possono superare mensilmente, per ciascun consigliere, l’importo pari ad un quarto dell’indennità del presidente circoscrizionale (art. 2, comma 9-quater), nonchè un limite massimo agli oneri a carico di Roma Capitale per i permessi retribuiti dei consiglieri dell’Assemblea capitolina che siano anche dipendenti da privati o da enti pubblici economici. I predetti oneri non possono mensilmente superare, per ciascun consigliere, l'importo pari alla metà dell'indennità di rispettiva spettanza (art. 2, comma 9-bis).

 Nella seconda parte della legislatura la tendenza normativa in questa materia ha assunto un profilo di comparazione con la legislazione di carattere analogo adottata in altri paesi europei.

A questa tendenza vanno ascritte le disposizioni dell’art. 1 del D.L. 98/2011: che ha stabilito che il trattamento economico omnicomprensivo annualmente corrisposto ai titolari di cariche elettive ed incarichi di vertice o quali componenti, comunque denominati, degli organismi, enti e istituzioni elencati nell’allegato A (compresi Presidenti delle Regioni e delle Province; sindaci; consiglieri regionali, provinciali e comunali), non può superare la media degli analoghi trattamenti economici percepiti dai titolari di omologhe cariche e incarichi negli altri Stati dell’Area Euro, con disposizioni analoghe per i parlamentari. A questo scopo, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, è stata istituita una Commissione con partecipazione a titolo gratuito, presieduta dal Presidente dell’ISTAT, con il compito di provvedere, entro il 1° luglio di ogni anno, alla ricognizione e all’individuazione della media dei trattamenti economici riferiti all’anno precedente. Tale organo, noto come Commissione Giovannini, dal nome del presidente, ha presentato la propria (relazione finale) il 31 marzo 2012. Nelle conclusioni della relazione, la Commissione perviene a rassegnare le dimissioni dal mandato, prendendo atto delle eterogeneità delle situazioni riscontrate negli altri paesi e segnalando la difficoltà di applicazione della normativa adottata. 

Nello stesso anno il D.L. 138/2011 ha stabilito numerose disposizioni per gli enti locali quali:

  • l’incompatibilità della carica di parlamentare e delle cariche di governo nei confronti di qualsiasi altra carica pubblica elettiva di natura monocratica relativa ad organi di governo di enti pubblici territoriali con popolazione superiore a 5.000 abitanti (art. 13, comma 3);
  • la non applicabilità delle disposizioni di cui all’art. 82 (indennità di funzione e gettoni di presenza) del TUEL per i consiglieri dei comuni fino a 1000 abitanti per i quali è previsto l’obbligo delle unioni (art. 16, comma 18) (v. infra)
  • svolgimento delle sedute del consiglio comunale e delle commissioni nonchè delle giunte comunali in orario non coincidente con l’orario di lavoro dei partecipanti (art. 16, comma 20);
  • limitazione al tempo strettamente necessario anziché per l’intera giornata del diritto dei lavoratori dipendenti, pubblici e privati, componenti dei consigli comunali, provinciali, metropolitani, delle comunità montane e delle unioni di comuni, nonché dei consigli circoscrizionali dei comuni con popolazione superiore a 500.000 abitanti, di assentarsi dal servizio per la partecipazione a ciascuna seduta dei rispettivi consigli e per il raggiungimento del luogo di suo svolgimento (art. 16, comma 21);
  • le spese di rappresentanza sostenute dagli organi di governo degli enti locali devono essere elencate, per ciascun anno, in apposito prospetto allegato al rendiconto (art. 16, comma 26).

  Con l’art. 23, comma 22, del D.L. 201/2011, la titolarità di qualsiasi carica, ufficio o organo di natura elettiva di un ente territoriale non previsto dalla Costituzione diventa a titolo esclusivamente onorifico e non può dare luogo ad alcuna forma di remunerazione, indennità o gettone di presenza.

Inoltre con l'art. 69, comma 3-bis, D.L. 82/2012 ha disposto che le province autonome di Trento e di Bolzano prevedono, nell’ambito della propria autonomia statutaria e nel quadro delle procedure di coordinamento previste dall’articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, che gli incarichi conferiti all’interno delle comunità di valle siano svolti a titolo esclusivamente onorifico, senza la corresponsione di alcuna forma di remunerazione, indennità o gettone di presenza.

Tutti gli interventi normativi ricordati risultano inquadrati in una prospettiva di trasparenza, per gli enti locali con più di 10 mila abitanti, con l’istituzione di un’anagrafe patrimoniale degli amministratori degli stessi enti (art. 3, comma 1, lett. a), D.L. 174/2012).

Riduzione dei contributi ordinari e razionalizzazione dell'ordinamento degli enti locali

Nella XVI legislatura la legislazione è stata orientata anche verso la razionalizzazione degli apparati istituzionali locali, obiettivo perseguito parallelamente alla riduzione dei contributi ordinari agli enti locali.
Il filone normativo relativo alla diminuzione dei trasferimenti di risorse va esaminato tenendo presente anche l’attuazione delle deleghe stabilite dalla legge 42/2009, in materia di autonomia finanziaria degli enti territoriali, per la quale si rinvia allo specifico tema Il federalismo fiscale, nonchè la disciplina del patto di stabilità interno, per la quale si veda Patto di stabilità interno. Nell'ambito dell'attuazione della legge 42/2009 e in connessione con la disciplina del patto si pone la normativa in tema di premi e sanzioni per gli enti completata dal D.Lgs. 149/2011, per la quale si veda 10|Sanzioni e premi per regioni ed enti locali.

In particolare: gli interventi sulle comunità montane

Per le comunità montane, la riduzione di trasferimenti erariali si è inserita in un processo di riordino stabilito sin dalla precedente legislatura con la legge finanziaria per il 2008, art. 2, commi 16-22, L. 244/2007, affidato alla competenza residuale delle regioni alla quale la disciplina di tali enti appartiene.

In questo contesto normativo, il D.L. n. 112/2008 ha ridotto di 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2009, 2010 e 2011 i trasferimenti erariali in loro favore intervenendo prioritariamente sulle comunità che si trovano ad una altitudine media inferiore a 750 metri sopra il livello del mare (art. 76, comma 6-bis); poi il D.L. 154/2008; ha assegnato alle “nuove” comunità montane, istituite a seguito del processo di riordino disposto dall’articolo 2, commi, della legge finanziaria per il 2008, i trasferimenti erariali già erogati alle comunità montane disciolte, al netto delle riduzioni operate dalla stessa legge finanziaria per il 2008 e dal D.L. n. 112 del 2008 (art. 2-bis); quindi, il D.L. 97/2008, ha previsto, per le regioni che non hanno adottato proprie leggi di riordino della disciplina delle comunità montane, nel termine ivi stabilito, effetti di: soppressione automatica delle comunità montane che non corrispondono a precisi criteri altimetrici e di quelle costituite da meno di 5 comuni; decadenza dalla partecipazione alle comunità dei comuni capoluogo, di quelli costieri e di quelli con più di 20.000 abitanti; riduzione del numero dei consiglieri e dei membri dell’esecutivo delle comunità. Tali effetti sono stati accertati, per alcune regioni, con il DPCM 19 novembre 2008.

In merito va ricordata la sentenza 27/2010 della Corte costituzionale che, da un lato, in conformità a consolidata giurisprudenza, ha ribadito che la disciplina delle comunità montane rientra nella competenza residuale delle Regioni (conf. sentenze n. 237/2009, 456/2005 e e 244/2005 ) e che le Regioni “in base all’art. 119 Cost. devono provvedere al loro finanziamento insieme ai Comuni di cui costituiscono la «proiezione»”. Dall’altro, la stessa sentenza ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 76, comma 6-bis, nella parte in cui prevede che «i destinatari della riduzione, prioritariamente, devono essere individuati tra le comunità che si trovano ad una altitudine media inferiore a settecentocinquanta metri sopra il livello del mare” la previsione di un criterio altimetrico rigido per ridurre i trasferimenti erariali alle comunità montane “esorbita dai limiti della competenza statale e viola l'art. 117 Cost.”. La stessa sentenza ha ritenuto illegittima la previsione della riduzione dei trasferimenti con decreto non regolamentare senza prescrivere anche l'intesa con la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.

In particolare: le misure stabilite nel 2010

Già con la legge finanziaria per il 2010 (art. 2, commi 183-187 L. 191/2009), misure come la diminuzione del numero dei consiglieri comunali e degli assessori comunali e provinciali, nonché la soppressione del difensore civico, delle circoscrizioni comunali, del direttore generale, dei consorzi di funzioni tra enti locali e del finanziamento alle comunità montane sono state stabilite per consentire di far fronte alla riduzione di risorse.

In particolare, l'art. 2, comma 183, L. 191/2009 ha disposto la riduzione dei trasferimenti erariali spettanti alle province nell’importo di 1 milione di euro per il 2010, 5 milioni per il 2011 e 7 milioni per il 2012 e di quelli spettanti ai comuni nell’importo di 12 milioni di euro per il 2010, 86 milioni per il 2011 e 118 milioni per il 2012. Il comma 187 prevede inoltre la cessazione del concorso ordinario dello Stato al finanziamento delle comunità montane, pari a complessivi 50 milioni di euro. In attesa dell’attuazione della legge n. 42/2009 sul federalismo fiscale, la norma, inoltre, dispone l’assegnazione del 30 per cento di tale contributo (circa 15 milioni di euro) in favore dei comuni montani. Ai fini della ripartizione di tale contributo, sono considerati montani i comuni in cui almeno il 75% del territorio si trovi al di sopra di 600 metri dal livello del mare. 

All’indomani dell’entrata in vigore, queste disposizioni sono state modificate ed integrate con il decreto-legge n. 2 del 2010, nato dall’esigenza, da un lato, di assicurare la funzionalità degli enti locali e la riduzione delle spese, in tempo utile prima dell'avvio delle operazioni connesse allo svolgimento delle elezioni regionali e locali del 28 e 29 marzo 2010; dall’altro, di precisare tempestivamente ed in modo univoco la decorrenza dell'efficacia delle disposizioni della legge finanziaria relative alla riduzione di organi e apparati amministrativi degli enti locali.

Perciò il D.L. 2/2010 ha rimodulato l’applicazione temporale della riduzione dei contributi, prevedendo una scansione anno per anno fino al 2015, in corrispondenza del rinnovo degli enti interessati e ha disposto:

  • l’estensione anche agli assessori e ai consigli provinciali della riduzione del numero dei componenti già prevista per i consigli comunali, portando l’entità della riduzione dal quinto al quarto dei componenti senza computare il Sindaco e il Presidente della provincia ;
  • l’obbligo di soppressione delle circoscrizioni di decentramento comunale viene limitato ai comuni con meno di 250.000 abitanti, così come l’obbligo di soppressione della figura del direttore generale permane solo nei comuni con meno di 100.000 abitanti;
  • i bacini imbriferi montani (BIM) vengono esclusi dall’obbligo di soppressione di tutti i consorzi di funzioni tra gli enti locali;
  • la soppressione dei circondari provinciali, nonché delle Autorità d’ambito territoriale per l’acqua e per i rifiutii;
  • la limitazione della soppressione della figura del difensore civico a quello comunale con possibilità di attribuirne le funzioni, con apposita convenzione, al difensore civico della provincia nel cui territorio rientra il relativo comune; in tale caso il difensore civico provinciale assume la denominazione di “difensore civico territoriale” . 

Per il contenimento delle spese, il decreto-legge ha poi rimodulato l’applicazione temporale della riduzione dei contributi, prevedendo una scansione anno per anno fino al 2015, in corrispondenza del rinnovo degli enti interessati. L’applicazione della riduzione del numero degli assessori (comunali e provinciali) viene anticipata al 2010 mentre resta fissata al 2011 quella dei consiglieri. 

In conseguenza della riduzione del numero dei consiglieri provinciali, il decreto-legge prevede la ridefinizione, entro il 30 novembre 2010, della tabella delle circoscrizioni dei collegi per le elezioni provinciali, disponendo che la riduzione è efficace anche in caso di mancata ridefinizione della tabella. Questa previsione risulta superata dalle disposizioni in tema di province adottate a decorrere dal decreto-legge 201/2011 cui si rinvia. 

Il decreto ha introdotto anche una disposizione volta al contenimento delle spese delle regioni, prevedendo un limite agli emolumenti dei consiglieri regionali che non dovranno superare l’indennità massima spettante ai membri del Parlamento (art. 3).

In particolare: le misure stabilite nel 2011

Dopo le misure varate con il D.L. 2/2010, il D.L.138/2011 ha previsto un’ulteriore riduzione dei membri di organi a livello provinciale e comunale.

Per le province ha ridotto - a decorrere dal primo rinnovo degli organi di governo delle province successivo alla data di entrata in vigore del decreto in esame - il numero dei consiglieri provinciali e degli assessori provinciali della metà, con arrotondamento all’unità superiore. La riduzione opera sul “numero previsto dalla legislazione vigente” (art. 15, co. 5).

Il D.L. 138/2011 aveva anche previsto, a decorrere dalla data di scadenza del mandato amministrativo provinciale in corso alla data di entrata in vigore del decreto, la soppressione delle Province diverse da quelle la cui popolazione rilevata al censimento generale della popolazione del 2011 fosse superiore a 300.000 abitanti o la cui superficie complessiva fosse superiore a 3.000 chilometri quadrati, ma tale disposizione (art. 15, co. 1) non è stata convertita in legge. Tuttavia, partire dalla fine del 2011, con il D.L. 201/2011 e poi con i D.L. 95/2012 e D.L. 188/2012, la razionalizzazione delle province continua ad essere oggetto uno specifico filone normativo, del quale si da conto nel tema Province e città metropolitane.

Per i comuni è stata rimodulata la composizione dei consigli e delle giunte dei comuni fino a 10.000 abitanti (art. 16, comma 17) come segue:

a) per i comuni fino a 1.000 abitanti: il sindaco e sei consiglieri;

b) per i comuni tra 1.001 e 3.000 abitanti: il sindaco e sei consiglieri; il numero degli assessori è stabilito in non più di due;

c) per i comuni tra 3.001 e 5.000 abitanti: il sindaco e sette consiglieri; il numero degli assessori è stabilito in non più di tre;

d) per i comuni tra 5.001 e 10.000 abitanti: il sindaco e dieci consiglieri; il numero degli assessori è stabilito in non più di quattro. 

In particolare: le misure stabilite nel 2012

Il D.L. 95/2012, con disposizione di carattere generale, ha previsto le regioni, le province e i comuni sopprimono o accorpano, riducendone in ogni caso gli oneri finanziari in misura non inferiore al 20%, enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che, alla data di entrata in vigore del decreto, esercitano, anche in via strumentale, funzioni fondamentali o funzioni amministrative (art. 9 commi 1-7). 

La razionalizzazione dell’ordinamento degli enti locali ha riguardato, oltre gli organi, anche gli organismi facenti capo agli enti locali, con le seguenti previsioni contenute nel D.L. 95/12 di revisione della spesa pubblica:

  • soppressione o accorpamento di enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica o, in alternativa, riduzione degli oneri finanziari dei relativi soggetti in misura non inferiore al 20 per cento, con riferimento a quelli che, alla data di entrata in vigore della previsione esercitano, anche in via strumentale, funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, comma secondo, lettera p), della Costituzione o funzioni amministrative spettanti a comuni, province, e città metropolitane ai sensi dell'articolo 118, della Costituzione: in caso di mancato intervento da parte degli enti territoriali interessati entro il termine di 9 mesi, si prevede l’automatica soppressione degli organismi in questione con sanzione di nullità di tutti gli atti oltre il termine adottati (art. 9, co. 1-5)
  • divieto di istituire nuovi enti per lo svolgimento di funzioni amministrative, sia fondamentali sia conferite (art. 9, co. 6-7) degli enti locali, con salvezza della disciplina già vigente in materia di società, di cui all'articolo 14, comma 32, del D.L. n. 78/2010, relativa ai limiti imposti agli enti territoriali per la costituzione di società partecipate e di liquidazione o cessazione di quelle esistenti, su cui v. infra. 

Per le società degli enti locali numerose disposizioni compongono un complesso filone normativo del quale si evidenziano i seguenti interventi.

Per i comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti è stato previsto il divieto di costituzione di società e la conseguente liquidazione di quelle esistenti o cessione delle relative quote. E’ salva la disciplina posta dall’art. 3, co. 27 e ss. L. n. 244/2007, per cui le amministrazioni pubbliche non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società. È, in ogni caso, sempre ammessa la costituzione e l’assunzione di partecipazioni in società che producono servizi di interesse generale e che forniscono servizi di committenza o di centrali di committenza.
Dalle stesse prescrizioni sono altresì escluse le società costituite da più comuni, la cui popolazione complessiva superi i 30.000 abitanti, con partecipazione paritaria ovvero con partecipazione proporzionale al numero degli abitanti. Ancora, l’obbligo di liquidazione delle società non si applica nel caso in cui le società già costituite:

a) abbiano, al 30 settembre 2012, il bilancio in utile negli ultimi tre esercizi;

b) non abbiano subito, nei precedenti esercizi, riduzioni di capitale conseguenti a perdite di bilancio;

c) non abbiano subito, nei precedenti esercizi, perdite di bilancio in conseguenza delle quali il comune sia stato gravato dell'obbligo di procedere al ripiano delle perdite medesime.

Per i comuni con popolazione compresa tra 30.000 e 50.000 abitanti è invece prevista la possibilità di detenere la partecipazione di una sola società.

Spetta al Prefetto accertare che gli enti locali interessati abbiano attuato, entro i termini stabiliti, il divieto di costituzione di società. Nel caso in cui, all’esito dell’accertamento, il Prefetto rilevi la mancata attuazione, assegna agli enti inadempienti un termine perentorio entro il quale provvedere. Decorso inutilmente detto termine, trova applicazione l’esercizio del potere sostitutivo del Governo. (D.L. 78/2010, articolo 14, co. 32, come mod. da L. 220/2010, art. 1, co. 117, da D.L. 225/2010, art. 2, co. 43, da D.L. 98/2011, art. 20, co. 13 e da D.L. 138/2011, art. 16, co. 27 e 28, D.L. 216/2011, art. 29, co. 11-bis).

Successivamente, l’art. 4 del D.L. 95/2012 ha posto l’obbligo di scioglimento o, in via alternativa, di alienazione delle società controllate direttamente o indirettamente, che abbiano conseguito nell'anno 2011 un fatturato da prestazione di servizi a favore di pubbliche amministrazioni superiore al 90 per cento del totale. L’alienazione ha ad oggetto l’intera partecipazione della p.a. controllante e comporta la contestuale assegnazione alla società privatizzata del servizio per cinque anni, non rinnovabili, a decorrere dal 1° gennaio 2014.

La norma non si applica ad una serie di società, tra le quali figurano le società a capitale pubblico in house providing per l’affidamento di servizi pubblici locali.

Ove l'amministrazione non proceda secondo quanto stabilito, dal 1° gennaio 2014 le società menzionate non possono ricevere ulteriori affidamenti diretti di servizi, né rinnovi degli affidamenti in corso. Entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L. 95/2012 - le p.a. possono predisporre appositi piani di ristrutturazione e razionalizzazione delle medesime società controllate, attivando a tal fine una specifica procedura.

Lo stesso art. 4 ha previsto la riduzione, rispettivamente, a tre del numero dei componenti dei consigli di amministrazione delle società di cui al comma 1, e a tre o a cinque membri, tenendo conto della rilevanza e della complessità delle attività svolte, il numero dei membri del CdA delle altre società a totale partecipazione pubblica diretta ed indiretta. 

Misure per la funzionalità degli enti locali

Il trend normativo di razionalizzazione dell’ordinamento degli enti locali si è incentrato anche sul profilo dell’attività degli enti.

Da questo punto di vista l’elemento saliente della legislazione è costituito da un lato dall’individuazione delle funzioni fondamentali degli stessi enti ai sensi dell’art. 117 Cost. e dall’altro dalla previsione del carattere obbligatorio dell’esercizio in forma associata delle funzioni dei comuni. 

 


Individuazione di funzioni fondamentali

Le funzioni fondamentali dei comuni sono state individuate dall’art. 19 comma 1, lett. a) del D.L. 95/2012, attuando così l’art. 117, comma secondo, lett. p), Cost., che attribuisce in via esclusiva allo Stato la competenza normativa in materia. Le funzioni fondamentali non sono oggetto di definizione nella Carta costituzionale, nella quale le funzioni dei comuni (delle province e delle città metropolitane) sono qualificate come fondamentali dall’art. 117; inoltre, l’art. 118, secondo comma, prevede che i comuni (le province e le città metropolitane) siano titolari di funzioni amministrative proprie e di funzioni conferite con legge statale o regionale secondo le rispettive competenze. La differente qualificazione costituzionale delle funzioni non ha impedito, in sede di dottrina, di identificare le funzioni proprie con quelle fondamentali (quindi da determinare con legge statale), con individuazione uniforme a livello nazionale delle funzioni di base.

Sulle funzioni degli enti locali il D.LGS. 267/2000, recante il testo unico su tali enti, ha posto una disciplina che non distingue tra le funzioni fondamentali e le altre.

Per l’attuazione del disposto costituzionale, tentata in passato, l’art. 2 della legge 5 giugno 2003, n. 131 stabiliva una delega che non è stata poi esercitata. Inoltre, nella XVI legislatura, è stato presentato alla Camera dei deputati, il 13 gennaio 2010, un disegno di legge (A.C. 3138) dal titolo “Individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell'ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali, razionalizzazione delle Province e degli Uffici territoriali del Governo. Riordino di enti ed organismi decentrati”. Tale provvedimento, c.d. Carta delle autonomie, è stato approvato in prima lettura alla Camera il 30 giugno 2010 e trasmesso al Senato (AS 2259) ove l’esame non si è concluso. 

L’individuazione è compiuta attraverso una modifica dell’art. 14, comma 27, del D.L. 78/2010 che pure aveva definito le funzioni fondamentali mediante rinvio all’art. 21, comma 3, della legge n. 42/2009, di delega in materia di federalismo fiscale. Si trattava di un’individuazione via provvisoria e limitata, finalizzata alla determinazione dei fabbisogni e delle spese degli enti locali, poi effettuata con il D.Lgs. 216/2010 che è intervenuto su costi e fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province.

Le funzioni così individuate comprendono sia quelle strumentali, relative alla gestione e organizzazione degli enti, sia quelle dirette alla comunità territoriale.

A tale individuazione è apposta una specifica clausola di salvezza delle funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni per le materie di legislazione concorrente e residuale e delle funzioni esercitate ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione. Quanto a queste ultime, l’effetto della clausola – peraltro dichiarativa di una garanzia già posta dalla fonte costituzionale - dovrebbe essere quello, da un lato, di mantenere fermi i conferimenti di funzioni amministrative a livelli diversi da quello comunale già effettuati e, dall’altro, di consentire la flessibilità nell’attribuzione assicurata dai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

 

 

Obbligo di esercizio di funzioni in forma associata

Questa materia rientra in un corposo filone normativo costituito da varie fonti, novellate in successione (l’art. 14, comma 28, del D.L. 78/2010 sul cui testo erano già intervenute modifiche apportate sia dalla legge di conversione, 122/2010, sia dall’art. 16, comma 22, del D.L. 138/2011, convertito con modificazioni dalla L. 148/2011, sia, a fini di proroga di nove mesi, dall’art. 29, comma 11-bis, del D.L. 216/2011, convertito con modificazioni dalla L. 14/2012) l’ultima delle quali è costituita dal D.L. 95/2012 di revisione della spesa pubblica.

Pertanto, i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il comune di Campione d’Italia, esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali .

Gli strumenti attraverso i quali si provvede all’esercizio in forma associata restano la convenzione e l’unione, che costituiscono due degli strumenti previsti dal Capo V del Titolo II del D.lgs. 267/2001 (art. 30 e 32) in tema di forme associative.

I comuni non possono svolgere singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata. La medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa. La regione, nelle materie di competenza esclusiva e residuale individua, previa concertazione con i comuni interessati nell'ambito del Consiglio delle autonomie locali, la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento, in forma obbligatoriamente associata da parte dei comuni delle funzioni fondamentali. Nell'ambito della normativa regionale, i comuni avviano l'esercizio delle funzioni fondamentali in forma associata entro il termine indicato dalla stessa normativa. Il limite demografico minimo delle unioni è fissato in 10.000 abitanti, salvo diverso limite demografico individuato dalla regione.

I comuni che rientrano nell’ambito applicativo della nuova disciplina ne assicurano l'attuazione entro il 1° gennaio 2013 per almeno tre delle funzioni fondamentali ed entro il 1° gennaio 2014 per le restanti funzioni fondamentali.