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Temi dell'attività Parlamentare

La qualità della legislazione
La XVI legislatura si è caratterizzata per l'introduzione di alcune misure potenzialmente assai efficaci in materia di miglioramento della qualità della legislazione. Tali misure sono finalizzate al supporto della trasparenza nell'iter di proposta, modifica e approvazione dei provvedimenti nomativi, con particolare riguardo a quelli di iniziativa del Governo.
La chiarezza e la valutazione dei testi normativi

L’articolo 3 della legge 69/2009, introduce, nell’ambito della legge 400/1988, relativa all’attività di Governo e all’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, l’articolo 13-bis che pone in capo al Governo i seguenti obblighi:

  • indicare espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate e indicare le norme oggetto di rinvio da parte di leggi, regolamenti o circolari;
  • provvedere periodicamente e comunque almeno ogni sette anni, all'aggiornamento dei codici e dei testi unici con i medesimi criteri e procedure previsti nell'articolo 17-bis  della citata legge 400/1988 (v. focus sul riordino normativo), allo scopo di garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica del diritto vivente e tutelarne, in tal modo, la stessa certezza.

Nel corso della legislatura è stata data attuazione all’articolo 14, commi da 1 a 11, della legge 28 novembre 2005, n. 246, con l’adozione di una direttiva volta a disciplinare l’analisi tecnico-normativa e di due regolamenti, concernenti - rispettivamente - l’analisi ex ante e la valutazione ex post della legislazione.

L'analisi tecnico-normativa (ATN)

La direttiva 10 settembre 2008 del Presidente del Consiglio dei ministri mette a regime l’analisi tecnico-normativa (ATN), la quale accompagna gli schemi di atti normativi adottati dal Governo ed i regolamenti, ministeriali o interministeriali L’ATN effettua una verifica dell'incidenza della normativa proposta sull'ordinamento giuridico vigente, della sua conformità alla Costituzione, alla disciplina comunitaria ed agli obblighi internazionali assunti. Si da’ conto, altresì, dei profili di compatibilità del provvedimento con le competenze delle Regioni e delle autonomie locali nonché dei precedenti interventi di delegificazione. L’analisi, inoltre, è condotta tenendo in considerazione la correttezza delle definizioni e dei riferimenti normativi contenuti, nonché delle modificazioni ed abrogazioni delle disposizioni vigenti introdotte dal testo. Da ultimo, si considera il parametro della giurisprudenza rilevante esistente, tanto nazionale quanto comunitaria e dell’esistenza di eventuali iniziative di modifica della materia in corso d’esame.

L'analisi di impatto della regolamentazione (AIR)

Il DPCM 170/2008, attuativo dell’art.14, commi 1-3 della citata legge 246/2005, disciplina l’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR). L’AIR consiste nella valutazione preventiva dei potenziali effetti di diverse ipotesi di intervento regolativo suscettibili di avere un impatto significativo sulle attività di cittadini ed imprese e sull'organizzazione e funzionamento delle pubbliche amministrazioni, attraverso la comparazione tra le opzioni alternative (inclusa la c.d. opzione zero, cioè il mantenimento della disciplina vigente). L’analisi, inoltre, contiene una sezione specifica inerente gli effetti dell’atto sulla concorrenza al fine di evitare l’introduzione di distorsioni al libero mercato attraverso l’uso dello strumento regolatorio. La disciplina dell’AIR si applica agli atti normativi del Governo, inclusi gli atti adottati dai singoli Ministri, ai provvedimenti interministeriali ed ai disegni di legge di iniziativa governativa, con una clausola di esclusione dall’obbligo di redazione dell’AIR che riguarda, in particolare, i disegni di legge di conversione.
L'articolo 5 del regolamento di cui al DPCM 262/2012 dispone che gli uffici legislativi delle Amnministrazioni centrali dello Stato, cui è affidata la titolarità dell'AIR, si avvalgono del Nucleo di valutazione della propria amministrazione ai fini del supporto tecnico per l'analisi di tutti i provvedimenti normativi che implicano effetti in termini di investimenti pubblici. I Nuclei volti a garantire il supporto tecnico alla programmazione, la valutazione ed al monitoraggio degli interventi pubblici sono stati istituiti dalla legge 144/1999 ed hanno costituito oggetto, in tempi più recenti, del decreto legislativo 228/2011, in materia di valutazione degli investimenti relativi ad opere pubbliche.

La verifica dell'impatto della regolamentazione (VIR)

Il DPCM 19 novembre 2009, n. 212 reca la disciplina attuativa della verifica dell'impatto della regolamentazione (VIR). Attraverso la VIR si effettua un’analisi a posteriori degli effetti prodotti dal provvedimento sui destinatari, con cadenza periodica biennale. La VIR consiste nella valutazione del raggiungimento delle finalità e nella stima dei costi e degli effetti prodotti da atti normativi sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento delle  pubbliche amministrazioni.  Tale analisi consente di individuare eventuali criticità insorte e la loro riconducibilità a lacune nella fase genetica dell’atto ovvero in quella della implementazione dello stesso ed, in ultimo, la valutazione dell’opportunità di adottare misure integrative o correttive. La VIR dovrebbe essere effettuata sugli atti normativi in merito ai quali e' stata svolta l'AIR nonché, anche in mancanza di una precedente AIR, sui decreti legislativi e sulle leggi di  conversione  dei  decreti-legge. Inoltre è possibile eseguire la VIR su tutti gli atti a richiesta delle Commissioni parlamentari, del Consiglio dei Ministri o del Comitato interministeriale d’indirizzo e guida strategica per le politiche di semplificazione e la qualità della regolazione.

Le relazioni annuali sullo stato di applicazione dell'AIR: le criticità

L’articolo 14, comma 10, della legge 28 novembre 2005, n. 246 prevede che il Governo presenti al Parlamento una Relazione annuale del Presidente del Consiglio dei Ministri sullo stato di applicazione dell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). Nel corso della legislatura, sono state presentate 3 relazioni relative, rispettivamente, agli anni 2007 – 2008 (Doc. LXXXIII, n. 1), al biennio 2009-2010 ( Doc. LXXXIII, n. 2) ed all’anno 2011 (Doc. LXXXIII, n. 3).

Nelle relazioni si prospettano i seguenti profili problematici:

  • l’assenza di professionalità adeguate all’interno delle strutture ministeriali che siano in grado di gestire con piena contezza l’attività istruttoria.
  • l’eccessiva descrittività delle AIR, l’assenza di appositi indicatori quantitativi di impatto e la difficoltà a reperire dati per la conoscenza del settore di intervento;
  • l’esiguità dello spazio per la descrizione di scenari alternativi, limitandosi solo a considerare l’eventuale applicazione di strumenti normativi differenti.
  • l’eccessiva ristrettezza dei tempi per la predisposizione dell’AIR, riconducibile alla complessità della procedura e legata anche alla tipologia del provvedimento (è il caso dei decreti–legge, per i quali può comunque valere la clausola di esclusione generale dall’obbligo di redigere l’AIR).
Le relazioni annuali sullo stato di applicazione dell'AIR: le proposte

Per ovviare alle criticità appena menzionate, le relazioni formulano le seguenti proposte:

  • l’avvio di iniziative di formazione continua interna per le unità operative referenti per lo svolgimento di AIR e VIR;
  • la riconsiderazione dei tempi di svolgimento dell’AIR e la sua collocazione nella fase genetica dell’atto e non a stato di elaborazione avanzato, al fine di incrementare gli eventuali margini di intervento correttivo.

Inoltre, nell’ultima relazione, che pure da’ conto di un generale consolidamento delle istruttorie normative in ambito governativo, è sostenuta l’opportunità di circoscrivere l’AIR a un numero più ridotto di provvedimenti ma di preponderante rilievo, al fine di razionalizzare l’uso delle risorse di tempo e professionalità nelle Amministrazioni ed evitare la dispersione su questioni frammentarie e di portata contenuta.