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La nuova legge di contabilità e finanza pubblica
La nuova legge di contabilità e di finanza pubblica n. 196 del 31 dicembre 2009 ha inteso razionalizzare e potenziare il complesso delle regole e delle procedure che presiedono il sistema delle decisioni di bilancio, aggiornandolo alla luce delle novità emerse in tema di governance economica europea e del nuovo assetto dei rapporti economici e finanziari tra lo Stato e le autonomie territorial derivante dall'attuazione del federalismo fiscale.

La legge 31 dicembre 2009 n. 196, entrata in vigore il 1 gennaio 2011, e successivamente modificata dalla legge 7 aprile 2011, n. 39, reca una articolata riforma della contabilità e della finanza pubblica, che persegue molteplici finalità. Da una parte, definisce strumenti più funzionali al perseguimento dei vincoli di bilancio derivanti dall’ordinamento comunitario, disciplinando al contempo le attività di programmazione, monitoraggio e controllo della spesa.

Dall’altra, adegua la disciplina contabile all’assetto dei rapporti economici e finanziari tra Stato ed enti territoriali delineato dal Titolo V della parte seconda della Costituzione, per una ulteriore attuazione, sul versante degli strumenti e delle procedure finanziarie, del principio - già sancito nella legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale (legge 42/2009) - del concorso dei diversi livelli di governo (centrale, regionale e locale) al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

La legge estende il perimetro delle norme quadro di contabilità - rispetto a quanto in precedenza previsto dalla abrogata legge 468/1978 - al complesso delle amministrazioni pubbliche, sia intervenendo in materia di armonizzazione dei sistemi contabili delle Pubbliche Amministrazioni, sia dettando nuove norme in ordine alla procedure di definizione degli obiettivi di finanza pubblica. In tale prospettiva, stabilisce che tutte le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall'Unione europea e ne condividono le conseguenti responsabilità.

Le disposizioni recate dalla legge - che costituiscono princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione e sono finalizzate alla tutela dell'unità economica della Repubblica italiana, ai sensi dell'articolo 120, secondo comma, della Costituzione - si applicano anche alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto di quanto previsto dai relativi statuti.

Viene inoltre stabilito il principio della programmazione finanziaria su base triennale, sia in termini di programmazione delle politiche, degli obiettivi e delle risorse, sia in termini di attuazione delle manovre di finanza pubblica, rispetto all’orizzonte annuale delle desisioni di bilancio adottato in passato, ciò in coerenza con la programmazione di medio periodo adotata in sede europea e con l'esigenza di conferire alle amministrazioni maggiore certezza nella pianificazione delle risorse disponibili.

Il ciclo di bilancio  e gli strumenti della programmazione sono rideterminati nella nuova legge di contabilità nei contenuti e nelle procedure di formazione tenendo conto del ruolo dei diversi livelli istituzionali nel perseguimento degli obiettivi finanziari, anche attraverso la previsione di una apposita delega per l'armonizzazione dei sistemi contabili, attuata con il decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91.

Sugli strumenti e sulla tempistica della programmazione ha peraltro inciso l'introduzione, a livello comunitario, di moduli decisionali ed operativi tesi a favorire, nell’ambito del c.d. “Semestre europeo”, avviato a partire dal gennaio 2011, il coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri.

La necessità di armonizzare ed allineare il sistema nazionale delle decisioni di bilancio alle nuove regole adottate dall'Unione europea ha pertanto determinato un intervento legislativo modificativo della disciplina dei contenuti degli strumenti di bilancio e del ciclo della programmazione economico finanziaria nazionale delineati dalla nuova legge di contabilità e finanza pubblica. In questa prospettiva la legge n. 39/2011 ha introdotto una serie di modifiche alla legge n. 196/2009 volte ad assicurare la coerenza della programmazione finanziaria delle amministrazioni pubbliche con le procedure ed i criteri stabiliti dall'Unione europea.

Gli strumenti della programmazione di bilancio così delineati dalla legge di contabilità sono:

  • il Documento di economia e finanza (DEF, ex DFP), presentato annualmente dal Governo alle Camere entro il 10 aprile, espone il quadro della programmazione economico finanziaria su base almeno triennale, recando al suo interno lo schema di Programma di stabilità e lo schema del Programma Nazionale di riforma, documenti da presentare alle Istituzioni comunitarie entro il 30 aprile;
  • la Nota di aggiornamento al DEF, presentata annualmente alle Camere entro il 20 settembre di ogni anno;
  • il Disegno di legge di stabilita' (ex legge finanziaria), presentato annualmente dal Governo alle Camere entro il 15 ottobre;
  • il Disegno di legge di approvazione del bilancio di previsione dello Stato, presentato annualmente dal Governo alle Camere entro il 15 ottobre, illustra le entrate e le spese dello Stato relative al triennio della manovra finanziaria;
  • il Disegno di legge di assestamento, presentato annualmente dal Governo alle Camere entro il 30 giugno;
  • i Disegni di legge collegati alla manovra finanziaria, che possono essere presentati dal Governo entro il mese di gennaio;

Per quanto concerne, in particolare, gli strumenti di attuazione della politica di bilancio - ossia il disegno di legge di stabilità e il disegno di legge di bilancio, che insieme compongono la manovra triennale di finanza pubblica - la legge inteso, in linea di principio, circoscrivere il contenuto proprio della legge di stabilità (ex legge finanziaria), espandendo al contempo le potenzialità della legge di bilancio quale strumento di politica economica, sia nella fase di allocazione delle risorse sia in quella gestionale.

Relativamente al bilancio dello Stato, viene in particolare istituzionalizzata la struttura del bilancio in missioni e programmi, operata in precedenza in via sperimentale, con l’identificazione dei programmi quali nuove unità di voto parlamentare, cui sono associati specifici indicatori di risultato, nonchè prevista una maggiore flessibilità nella allocazione e gestione delle dotazioni finanziarie iscritte in bilancio, in cui le spese vengono ripartite in rimodulabili e non rimodulabili. Il Governo vine inoltre delegato a completare la riforma del bilancio, anche attraverso il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, ferma restando la redazione del bilancio in termini di competenza.

Innovazioni sono altresì introdotte per il monitoraggio dei conti ed il sistema dei controlli, anche a posteriori, della qualità e della correttezza della gestione, nonché in ordine alle modalità di copertura finanziaria delle leggi.

Il rafforzamento degli strumenti per il monitoraggio e il controllo quantitativo e qualitativo della spesa pubblica e per la diffusione del metodo della misurazione e della valutazione dei risultati delle politiche pubbliche, viene in particolare perseguito anche attraverso la previsione, a regime, di un processo di “spending review” - da realizzarsi anche attraverso la costituzione di appositi nuclei di analisi e valutazione della spesa pubblica – e di una specifica delega al Governo per il potenziamento dei controlli di ragioneria e la graduale estensione a tutte le amministrazioni pubbliche del programma di analisi e valutazione della spesa. Tale delega è stata attuata con il decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123, mentre specifiche norme in materia di revisione della spesa sono state poi adottate con il decreto-legge 13 agosto 2011 n.138, che ha definito l’avvio di un ciclo di spending review finalizzato alla riduzione della spesa primaria delle amministrazioni statali.

La nuova legge di contabilità introduce, inoltre, norme volte favorire l’esercizio delle attività di controllo parlamentare, prevedendo, tra l’altro, l’accesso da parte delle due Camere - sulla base di apposite intese - alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e ad ogni altra fonte informativa gestita da soggetti pubblici rilevante ai fini del controllo della finanza pubblica.Al fine di favorire lo svolgimento dell’attività istruttoria utile al controllo parlamentare e di potenziare la capacità di approfondimento dei profili tecnici della contabilità e della finanza pubblica da parte delle Commissioni parlamentari competenti, si prevede l'altresì adozione, da parte dei Presidenti della Camera e del Senato, di apposite intese volte a promuovere attività congiunte nonché l'integrazione delle attività delle strutture di supporto tecnico dei due rami del Parlamento. Inoltre, le Camere possono stipulare apposite convenzioni con l'ISTAT per l’acquisizione di dati ed elaborazioni considerate necessarie per l’esame dei documenti di finanza pubblica.