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Sostegno alla Grecia e stabilizzazione area euro
- Il meccanismo transitorio di stabilizzazione dell'Eurozona
- Il meccanismo permanente di stabilizzazione dell'Eurozona
Il 21 febbraio 2012 l’Eurogruppo ha concordato, adottando una apposita dichiarazione, un nuovo programma di aiuti alla Grecia per un importo complessivo di 130 miliardi di euro (compresi 28 miliardi di euro provenienti dal Fondo monetario internazionale) fino al 2014.
Il nuovo programma – che fa seguito all’accordo di massimo già raggiunto dai Capi di Stato e di Governo dell’area euro nell’ottobre 2011 e si aggiunge ai precedenti interventi per il sostegno alla Grecia adottati a partire dal maggio 2010 – mira a concorrere all’obiettivo della riduzione del debito greco al 120,5% entro il 2020.
Il nuovo prestito è stato subordinato alla partecipazione del settore privato al programma di sostegno, invitando il Governo greco, gli investitori privati e tutte le parti interessate ad elaborare uno scambio di titoli su base volontaria con uno sconto nominale del 50% (haircut) sul debito greco virtuale detenuto dai medesimi investitori privati.
Il primo intervento di sostegno alla Grecia era stato concordato, il 7 maggio 2010, dai Capi di Stato e di Governo della zona euro, dando seguito a quanto già concordato dal Consiglio europeo di marzo 2010, e contemplava un pacchetto di aiuti pari a 80 miliardi di euro nell’ambito di un programma congiunto con il Fondo monetario internazionale (FMI), di ammontare complessivo pari a 110 miliardi di euro.
Ciascuno Stato si e’ impegnato a partecipare al prestito in base alle rispettive quote nel capitale della BCE (per l’Italia, pari al 12,4% del totale).
Fino ad oggi, sono state erogate sei tranches del prestito, nelle seguenti date e con i seguenti importi:
- 20 miliardi di euro (di cui 14,5 miliardi in quota UE e 5,5 miliardi in quota FMI) il 18 maggio 2010;
- 9 miliardi di euro (6,5 miliardi di euro a carico dell’UE e di 2,5 miliardi a carico del FMI), il 13 settembre 2010.
- 9 miliardi di euro, (di cui 6,5 a carico dei Paesi membri dell’UE e 2,5 a carico del FMI), nel gennaio 2011;
- 15 miliardi di euro (10,9 dall'UE e 4,1 dal FMI) nel marzo 2011;
- 12 miliardi di euro (8,7 a carico dell'UE e 3,3 a carico del FMI), il 5 luglio 2011.
- 8 miliardi di euro (5,8 dall’UE e 2,2 dal FMI), nel dicembre 2011.
Ciascuna delle somme sopra indicate è stata erogata a seguito di missioni congiunte di funzionari della Commissione europea, della Banca centrale europea e del FMI (cd. troika) con cui è stata verificata la corretta implementazione del programma di risanamento del bilancio pubblico negoziato con le autorità greche.
Nel corso dell’attuazione del programma di aiuti sono state apportate delle significative modifiche. In particolare, nella riunione straordinaria del 21 luglio 2011 i Capi di stato e di governo dell’eurozona hanno concordato:
- una proroga dei prestiti già erogati, dagli attuali 7,5 anni a un minimo di 15 anni e fino a un massimo di 30 anni;
- la riduzione del tasso di interesse applicato al prestito, equiparandolo a quello del meccanismo di sostegno alla bilancia dei pagamenti (attualmente, il 3,5% circa).
Presupposti e condizionalità del nuovo programma
Il nuovo programma di sostegno è stato adottato in seno all’Eurogruppo una volta verificata:
- per un verso, l’adozione da parte della Grecia di un programma di interventi per il consolidamento delle finanze pubbliche e di riforme strutturali, concordato tra il Governo greco e l’Eurogruppo stesso e accompagnato dal rafforzamento degli strumenti per il monitoraggio sulla loro effettiva attuazione da parte della Commissione europea;
- per altro verso, l’impegno dei creditori privati a contribuire alla sostenibilità del debito pubblico greco.
La dichiarazione subordina espressamente l’erogazione del sostegno previsto dal programma all’effettiva attuazione degli interventi e degli impegni in questione, che sarà verificata dall’Eurogruppo sulla base di una valutazione della Troika (Commissione europea, BCE e Fondo monetario internazionale).
Interventi adottati dalla Grecia e strumenti di monitoraggio
Con riguardo agli interventi adottati o in via di adozione da parte della Grecia, l’Eurogruppo:
- ha preso atto con favore del programma di austerità approvato dal Parlamento greco il 12 febbraio 2012, che prevede ulteriori riduzioni strutturali della spesa pubblica pari a 325 milioni di euro per il 2012, nonché l’impegno assunto dai leader dei due partiti che sostengono il Governo (Pasok e Neo Democratia) di assicurare l’applicazione dei tagli indipendentemente dall’esito delle prossime elezioni politiche (previste per aprile 2012).
- ha ribadito che la Grecia deve conseguire gli ambiziosi ma realistici obiettivi di consolidamento del bilancio pubblico già stabiliti, che prevedono un avanzo primario nel 2013, e nel contempo portare avanti i piani di privatizzazione e le riforme strutturali sia nel mercato del lavoro sia nel mercato dei prodotti e dei servizi, al fine di promuovere la competitività, l’occupazione e la crescita sostenibile.
- ha sottolineato che, a tal fine, appare essenziale rafforzare la capacità istituzionale della Grecia, invitando la Commissione a rendere permanente e a rafforzare la presenza della sua task force di supporto tecnico, integrata con esperti dei Paesi membri. Ha inoltre considerato favorevolmente il rafforzamento della capacità della Commissione europea di verificare in loco, in stretto e sistematico contatto con le autorità greche, l’effettiva e tempestiva attuazione delle misure di risanamento e delle riforme adottate dalla Grecia;
- ha accolto con favore l’impegno del governo greco ad introdurre nell’ordinamento una norma che assicuri la priorità al pagamento del debito, nonché l’impegno ad istituire meccanismo di tracciabilità e monitoraggio del prestito ufficiale e dei fondi generati destinati a ripagare il debito, attraverso il versamento anticipato di tre mesi, sotto il controllo della troika (costituita da rappresentanti della Commissione europea, della BCE e del FMI), su un conto separato (richiesta sostenuta con forza dal governo tedesco).
Partecipazione del settore privato
L’Eurogruppo ha preso atto dell’accordo tra il governo greco e gli investitori privati che prevede uno sconto (haircut) nominale del 53,5% sul debito greco detenuto dai privati; sulla base di tale accordo è stato lanciato l'invito allo scambio dei titoli di debito greco, che - alla data del 29 marzo 2012 - ha raggiunto il 95,7% del totale dei titoli in circolazione.
Attuazione del programma
L'erogazione della prima tranche del prestito, pari a 39,4 miliardi di euro, è stata autorizzata dai ministri delle finanze dell'Eurogruppo a seguito della riunione del 14 marzo 2012.
Ruolo del SEBC, degli Stati membri e del FMI
La dichiarazione approvata dall’Eurogruppo il 21 febbraio prevede che la BCE trasferisca i profitti sui bond greci acquistati negli ultimi due anni nell’ambito del security market program alle banche centrali nazionali (secondo le regole per la distribuzione dei profitti della BCE) che a loro volta li trasferiranno ai rispettivi Governi (secondo le regole nazionali).
I Paesi dell’eurozona si impegnano altresì:
- ad utilizzare i profitti derivanti dai titoli di debito greci, ad essi trasferiti dalla rispettive banche centrali, per migliorare ulteriormente la sostenibilità del debito greco, attraverso, in particolare un’ulteriore riduzione retroattiva dei tassi di interesse del prestito alla Grecia, previsto dal programma di sostegno già in vigore, in modo che il margine scenda a 150 punti base (dagli attuali 200 pb). Gli Stati in cui è necessaria l’autorizzazione legislativa o la ratifica di questa modifica delle condizione del prestito si impegnano a completare la relativa procedura quanto prima.
- a trasferire sino al 2020 al Governo greco i futuri profitti derivanti dagli incrementi del rendimento dei titoli di stato greci detenuti dalle rispettive Banche nazionali,
Come già accennato in premessa, il FMI contribuisce al programma di aiuti con una quota di 28 miliardi di euro.
Il meccanismo transitorio di stabilizzazione dell'Eurozona
In seguito alla crisi finanziaria della Grecia e alla luce delle condizioni critiche di Irlanda, Portogallo e di altri Paesi dell’area euro, il Consiglio ECOFIN del 9 maggio 2010 ha istituito per 3 anni (fino al 2013) un meccanismo transitorio di stabilizzazione finanziaria, articolato in una serie di misure volte a mobilizzare risorse di ammontare complessivo massimo pari a 500 miliardi di euro, mediante:
- un fondo europeo – conuna dotazione massima di 60 miliardi di euro – la cui attivazione è soggetta a termini e condizioni simili a quelle dell'assistenza finanziaria erogata dal Fondo monetario internazionale (FMI);
- una Società veicolo speciale (special purpose vehicle), garantita dagli Stati dell’area euro sulla base delle quote nel capitale della BCE e in conformità ai rispettivi ordinamenti costituzionali. La società veicolo potrà mettere a disposizione fino a 440 miliardi di euro, ed è prevista la partecipazione del Fondo monetario internazionale (FMI) con una quota pari ad almeno la metà del contributo europeo (quindi intorno ai 220 miliardi di euro).
A seguito delle richieste dei Governi irlandese e portoghese, il meccanismo di stabilizzazione finanziaria è stato attivato erogando, rispettivamente il 28 novembre 2010 e il 16 maggio 2011, un prestito all’Irlanda di 85 miliardi di euro ed uno al Portogallo di 78 miliardi.
Il meccanismo permanente di stabilizzazione dell'Eurozona
L’istituzione di un meccanismo permanente di stabilità dell’area euro è stata inclusa, alla luce delle crisi greca, irlandese e portoghese, tra i pilastri del nuovo sistema di governance economica europea.
Il Consiglio europeo del 24-25 marzo 2011, accogliendo le proposte della Task force sulla governance economica presieduta dal Presidente dello stesso Consiglio europeo Van Rompuy, ha approvato una modifica dell’articolo 136 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE) che consente espressamente agli Stati membri la cui moneta è l'euro di istituire un meccanismo di stabilità permanente per l’area euro, in sostituzione di quello transitorio.
Il Consiglio europeo ha chiesto il rapido avvio delle procedure nazionali di approvazione, affinché la modifica possa entrare in vigore il 1º gennaio 2013 (prima della scadenza dell’attuale meccanismo transitorio di stabilizzazione).[1]
Sulla base delle decisioni del Consiglio europeo, il 2 febbraio 2012 gli Stati membri della zona euro hanno firmato il trattato istitutivo del meccanismo europeo di stabilità (MES), costituito quale organizzazione intergovernativa nel quadro del diritto pubblico internazionale con sede in Lussemburgo.
L'accesso all'assistenza finanziaria del MES sarà offerto sulla base di una rigorosa condizionalità politica nell'ambito di un programma di aggiustamento macroeconomico e di un'analisi scrupolosa della sostenibilità del debito pubblico effettuata dalla Commissione insieme al Fondo monetario internazionale (FMI) e di concerto con la Banca centrale europea (BCE). Lo Stato membro beneficiario sarà tenuto a realizzare una forma adeguata di partecipazione del settore privato in funzione delle circostanze specifiche e secondo modalità pienamente conformi alle prassi dell'FMI.
- il MES avrà una capacità effettiva di prestito pari a 500 miliardi di euro, soggetta a verifica periodica almeno ogni cinque anni. Si cercherà di integrare la capacità di prestito del MES attraverso la partecipazione del FMI alle operazioni di assistenza finanziaria, mentre gli Stati membri che non fanno parte della zona euro potranno anche partecipare su una base ad hoc;
- il MES avrà un capitale sottoscritto totale di 700 miliardi di euro. Di questo importo, 80 miliardi di euro saranno sotto forma di capitale versato fornito dagli Stati membri della zona euro. Inoltre, il MES disporrà anche di una combinazione di capitale richiamabile impegnato e di garanzie degli Stati membri della zona euro per un importo totale di 620 miliardi di euro.
- la ripartizione dei contributi di ciascuno Stato membro al capitale sottoscritto totale del MES sarà basata sulla partecipazione al capitale versato della BCE. Gli Stati membri, ratificando il trattato istitutivo del MES, si impegnano giuridicamente a fornire un contributo al capitale sottoscritto totale.
Per migliorare l'efficacia del meccanismo transitorio di stabilizzazione e del Meccanismo europeo di stabilità, i Capi di Stato e di Governo dell'Eurozona hanno convenuto di accrescerne la flessibilità, legata a un'adeguata condizionalità, consentendo loro di:
- agire sulla base di un programma precauzionale;
- finanziare la ricapitalizzazione degli istituti finanziari mediante prestiti ai governi, anche nei Paesi che non partecipano al programma;
- intervenire sui mercati secondari in base a un'analisi della BCE che riconosca l'esistenza di circostanze eccezionali sui mercati finanziari e rischi per la stabilità finanziaria, e in base a una decisione adottata di comune accordo dagli Stati membri al fine di evitare il contagio.
Con la dichiarazione approvata il 9 dicembre 2011, i Capi di Stato e di Governo dell’area euro hanno assunto ulteriori decisioni relative ai meccanismi di stabilizzazione, prevedendo, in particolare:
- il potenziamento del Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF) mediante le due opzioni già approvate dall'Eurogruppo il 29 novembre 2011:
- il ricorso a certificati di protezione parziale che forniscono una protezione dal 20 al 30 per cento del valore capitale di una nuova obbligazione emessa dagli Stati membri beneficiari;
- la costituzione fondi di coinvestimento - con combinazione di finanziamenti pubblici e privati - per acquistare obbligazioni degli Stati membri beneficiari sui mercati primari e/o secondari.
In tale quadro, la dichiarazione accoglie con favore la disponibilità della BCE a fungere da agente per il FESF nelle sue operazioni di mercato (dato che, a causa dell’opposizione della Germania, il FESF non avrà licenza bancaria);
- l'accelerazione dell'entrata in vigore del trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità (MES). Il trattato entrerà in vigore non appena gli Stati membri che rappresentano il 90% degli impegni di capitale lo avranno ratificato (l'obiettivo è che entri in vigore nel luglio 2012 anziché il 1° gennaio 2013 come precedentemente concordato);
- il FESF (la cui scadenza era prevista al 31 dicembre 2011) resterà attivo per finanziare i programmi avviati (a beneficio di Grecia, Irlanda e Portogallo) fino a metà 2013;
- nel corso del progressivo aumento del capitale versato, i Governi si impegnano ad accelerare i versamenti di capitale allo scopo di mantenere una proporzione minima del 15% tra il capitale versato e l'importo in essere delle emissioni del MES e a garantire una capacità di prestito effettiva congiunta di 500 miliardi di euro;
- la zona euro e gli altri Stati membri esamineranno, e confermeranno entro dieci giorni, la messa a disposizione di risorse supplementari per l'FMI fino a 200 miliardi di euro, sotto forma di prestiti bilaterali, allo scopo di dotare l'FMI di risorse adeguate per affrontare la crisi.
Per ciò che concerne il trattato istitutivo del MES:
- con riferimento al coinvolgimento del settore privato, devono essere esplicitati nel preambolo le prassi e i principi del FMI. Pertanto, si intende ribadire che il coinvolgimento del settore privato previsto per la soluzione della crisi greca (mediante uno scambio di titoli su base volontaria con uno sconto nominale del 50% sul debito greco virtuale detenuto da investitori privati) è un'evenienza unica ed eccezionale; sono state inoltre incluse clausole di azione collettiva standardizzate e identiche tra le modalità e condizioni di emissione di tutte le nuove obbligazioni di Stato della zona euro, in modo da preservare la liquidità dei mercati;
- al fine di garantire efficacia al sistema decisionale del MES, la regola del comune accordo viene sostituita da una maggioranza qualificata dell'85% qualora la Commissione e la BCE decidano che occorrono decisioni urgenti in materia di assistenza finanziaria in caso di minaccia per la stabilità finanziaria ed economica della zona euro[2].
I Capi di stato e di governo dell'eurozona hanno inoltre dato mandato all'Eurogruppo di valutare nei primi mesi del 2012 l'adeguatezza delle risorse messe a disposizione dei meccanismi di stabilizzazione.
A tale riguardo, si segnala che, nella riunione del 30 marzo, i ministri delle finanze della zona euro hanno deliberato che a partire da luglio 2012 il MES sarà lo strumento principale per i nuovi programmi di sostegno finanziario. Tuttavia, fino a quella data, il FESF continuerà ad erogare i prestiti per i programmi in corso (a beneficio di Grecia, Irlanda e Portogallo); inoltre, nel periodo transitorio (che terminerà a giugno 2013) il FESF potrà assumere nuovi impegni finanziari, e ciò garantirà una capacità di prestito combinata (FESF+MES) pari a 700 miliardi di euro.
[2] Salvo conferma del Parlamento finlandese.
[1] All'articolo 136 è stato aggiunto il seguente paragrafo: "Gli Stati membri la cui moneta è l'euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell'ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità." La modifica è stata approvata secondo la procedura semplificata di revisione dei trattati, di cui all’articolo 48, paragrafo 6 del TUE, che richiede, ai fini della entrata in vigore della decisione relativa decisione la previa approvazione da parte di tutti gli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.